Odluka Ustavnog suda o prestanku radnog odnosa policijskog službenika

Kratak pregled

Ustavni sud odbija žalbu policijskog službenika kome je radni odnos prestao zbog bezbednosnih smetnji, odnosno vođenja krivičnog postupka. Sud smatra da se zakonitost odluke ceni prema okolnostima u vreme donošenja, te da naknadna obustava postupka ne utiče na njenu ispravnost.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Cveća Gatalo iz Pećinaca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 25. marta 2015. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Cveća Gatalo izjavljena protiv presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 652/11 od 27. januara 2012. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Cveće Gatalo iz Pećinaca je , 11. a prila 201 2. godine, preko punomoćnika Ljubiše Valjarevića, advokata iz Beograda, podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 652/11 od 27. januara 2012. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, prava na pretpostavku nevinosti iz člana 34. stav 3. Ustava i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava.

U ustavnoj žalbi je navedeno da je podnosiocu ustavne žalbe, kao radniku Ministarstva unutrašnjih poslova – Policijske uprave za grad Beograd, prestao radni odnos na osnovu rešenja Ministarstva unutrašnjih poslova, broj 118-1-492/2009 od 29. januara 2010. godine. Istaknuto je da mu je radni odnos prestao zbog bezbednosnih smetnji iz člana 111. Zakona o policiji, jer je utvrđeno da je protiv podnosioca pokrenut krivični postupak za krivično delo za koje se goni po službenoj dužnosti.

Takođe je naveo da je protiv rešenja o prestanku radnog odnosa podneo tužbu Upravnom sudu, koji je tužbu odbio, te da je Vrhovnom kasacionom sudu podneo zahtev za preispitivanje pobijane presude, povodom kojeg je i doneta osporena odbijajuća presuda. Podnosilac dalje ističe da ni u jednoj od navedenih odluka nije uzeta u obzir odlučna i nesporna činjenica da je krivični postupak obustavljen rešenjem Prvog osnovnog suda u Beogradu K. 13673/10 od 1. septembra 2011. godine. Podnosilac smatra da je još Upravni sud morao da ima u vidu ovu činjenicu, a ukoliko mu ona nije bila poznata da je morao bar da pokuša po službenoj dužnosti da utvrdi u kojoj je fazi krivični postupak, što prema navodima podnosioca, ni Upravni sud, a ni Vrhovni kasacioni sud nisu učinili.

Podnosilac takođe ističe da su razlozi koji se navode u obrazloženju rešenja o prestanku radnog odnosa u potpunosti nejasni i protivurečni, te da ne opravdavaju potrebu za prestankom radnog odnosa. Samim tim, podnosilac smatra da takvo rešenje ne može ni biti na zakonu zasnovano, jer je krivični postupak koji je vođen protiv njega pravnosnažno obustavljen, zbog čega se i osporena presuda zasniva na pogrešno i nepotpuno utvrđenom činjeničnom stanju.

Podnosilac od Ustavnog suda zahteva da ustavnu žalbu usvoji, utvrdi povredu istaknutih Ustavom zagarantovanih prava, poništi osporenu presudu, utvrdi mu pravo na naknadu nematerijalne štete i odluku objavi u „Službenom glasniku RS“.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u osporeni akt i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova broj 118-1-492/2009 od 29. januara 2010. godine određeno je da podnosiocu ustavne žalbe prestaje radni odnos zbog bezbednosnih smetnji. U obrazloženju rešenja je, između ostalog, navedeno da je protiv podnosioca ustavne žalbe Peto opštinsko javno tužilaštvo u Beogradu podiglo optužnicu KT. 816/08 od 29. januara 2009. godine, te da je na osnovu dopisa Petog opštinskog suda u Beogradu K. 154/09 od 16. septembra 2009. godine utvrđeno da je navedena optužnica stupila na pravnu snagu, a zbog krivičnog dela prevara u službi iz člana 363. stav 1. Krivičnog zakonika, te da su nastale bezbednosne smetnje iz člana 111. u vezi člana 110. Zakona o policiji, zbog kojih podnosilac ne bi ni zasnovao radni odnos u Ministarstvu unutrašnjih poslova da su vreme zasnivanja postojale, i zbog kojih mu je prestao radni odnos, saglasno članu 168. stav 1. Zakona o policiji.

Rešenjem Prvog osnovnog suda u Beogradu K. 13673/10 od 1. septembra 2011. godine obustavljen je krivični postupak koji je vođen prema podnosiocu ustavne žalbe, iz razloga što je javni tužilac odustao od krivičnog gonjenja. U obrazloženju tog rešenja, između ostalog, navedeno je: da je optužnicom javnog tužioca okrivljenom stavljeno na teret izvršenje krivičnog dela prevara u službi iz člana 363. stav 1. Krivičnog zakonika; da je na glavnom pretresu održanom 14. decembra 2010. godine okrivljenom predočena mogućnost odlaganja krivičnog gonjenja zbog navedenog krivičnog dela ukoliko u roku od 15 dana od dana prijema rešenja o nalaganju obaveze isplati u budžet iznos od 30.000,00 dinara u korist Sekretarijata za zdravstvo grada Beograda; da je krivično veće Prvog osnovnog suda u Beogradu donelo rešenje K. 13673/10 - Kv. 5451/10 od 14. januara 2011. godine kojim je odobrilo javnom tužiocu Prvog osnovnog javnog tužilaštva u Beogradu da odloži krivično gonjenje prema okrivljenom ukoliko uplati iznos od 22.500,00 dinara u budžet kao iznos pribavljene koristi i novčani iznos od 30.000,00 dinara u korist Sekretarijata za zadravstvo grada Beograda; da je okrivljeni dostavio dokaz da je u roku iz rešenja o odlaganju krivičnog gonjenja ispunio naložene obaveze, shodno čemu je Prvo osnovno javno tužilaštvo u Beogradu svojim podneskom Kt. 816/08-Keo. 266/11 od 22. avgusta 2011. godine obavestilo sud da odustaje od daljeg krivičnog gonjenja.

Presudom Upravnog suda U. 18500/10 od 28. novembra 2011. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnosioca izjavljena protiv rešenja Ministarstva unutrašnjih poslova broj 118-1-492/2009 od 29. januara 2010. godine. U obrazloženju presude, između ostalog, navedeno je: da je tužilac u tužbi naveo da je pobijano rešenje doneo ministar 29. januara 2010. godine, iako tog dana nije bio u Beogradu, nego u zvaničnoj poseti Sjedinjenim Američkim Državama, zbog čega je predložio da se tužba uvaži, a osporeno rešenje poništi; da je sud našao da s obzirom na to da su članom 110. stav 1. Zakona o policiji kumulativno propisani uslovi koje neko lice mora da ispuni da bi moglo da zasnuje radni odnos u Ministarstvu unutrašnjih poslova, a da su stavom 2. istog člana propisane negativne pretpostavke, tj. uslovi zbog kojih se neko lice ne može primiti u radni odnos i da je, između ostalih, jedan od tih uslova da je lice osuđivano zbog krivičnog dela za koje se goni po službenoj dužnosti ili protiv koga se vodi krivični postupak za takvo krivično delo; da je tuženi organ u potpunosti utvrdio činjenično stanje odlučno za rešavnje ove upravne stvari, te na njega pravilno primenio odredbe materijalnopravnih propisa; da je sud cenio i navod da se ministar nije nalazio u zemlji kada je doneto osporeno rešenje, ali da tužilac za te svoje navode nije dostavio dokaze.

Osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 652/11 od 27. januara 2012. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosioca za preispitivanje sudske odluke – presude Upravnog suda U. 18500/10 od 28. novembra 2011. godine. U obrazloženju ove osporene presude je, između ostalog, navedeno: da je podnosiocu radni odnos prestao na osnovu člana 168. stav 1. u vezi člana 111. Zakona o policiji, odnosno zbog nastanka bezbednosnih smetnji, jer je u sprovedenom postupku utvrđeno da je u momentu donošenja rešenja o prestanku radnog odnosa bio u toku krivični postupak za krivično delo za koje se goni po službenoj dužnosti; da su kod tužioca tokom rada nastale bezbednosne smetnje zbog kojih sa njim radni odnos ne bi ni bio zasnovan da su takve smetnje postojale u vreme zasnivanja radnog odnosa; da nisu od uticaja na drugačiju ocenu zakonitosti pobijane presude navodi podnosioca zahteva kojima ukazuje da osporeno rešenje nije mogao da potpiše ministar, jer se u tom trenutku nalazio van zemlje, a iz razloga navedenih u obrazloženju pobijane presude.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se svako smatra nevinim za krivično delo dok se njegova krivica ne utvrdi pravnosnažnom odlukom suda (član 34. stav 3.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.).

Zakonom o policiji („Službeni glasnik RS“, br. 101/05 i 63/09) bilo je propisano: da se u radni odnos za obavljanje poslova u Ministarstvu ne može primiti lice koje je osuđivano zbog krivičnog dela za koje se goni po službenoj dužnosti ili protiv koga se vodi krivični postupak za takvo krivično delo, ili koje je osuđivano na bezuslovnu kaznu zatvora u trajanju dužem od tri meseca ili kome je služba u državnom organu ili pravnom licu sa javnim ovlašćenjima prestala zbog teške povrede službene dužnosti pravosnažnom odlukom nadležnog organa (član 110. stav 3.); da policija može o licu koje želi da zasnuje radni odnos u Ministarstvu radi izvršavanja zadataka u policiji da prikuplja podatke uz pismenu saglasnost tog lica, kao i podatke na osnovu kojih utvrđuje bezbednosne smetnje za izvršavanje zadataka u policiji, da bezbednosna provera iz stava 1. ovog člana obuhvata proveru podataka utvrđenih propisima o uslovima za dobijanje oružnog lista, kao i podataka koje kandidat za zasnivanje radnog odnosa daje u postupku zasnivanja radnog odnosa (član 111.); da policijskom službeniku, odnosno drugom zaposlenom radni odnos prestaje i ako tokom njegovog rada u Ministarstvu nastanu bezbednosne smetnje iz člana 111. ovog zakona zbog kojih sa njim radni odnos ne bi ni bio zasnovan da su u vreme zasnivanja postojale, da u slučaju bezbednosnih smetnji iz stava 1. ovog člana, rešenje o prestanku radnog odnosa policijskog službenika, odnosno drugog zaposlenog donosi ministar, na obrazloženi predlog direktora policije, odnosno funkcionera u čijoj nadležnosti je obavljanje određenih poslova i zadataka, da se uz predlog prilaže i bezbednosna provera iz člana 111. stav 2. ovog zakona, kao sastavni deo predloga, i da žalba protiv rešenja iz stava 2. ovog člana nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor (član 168.).

Ustavni sud je, ne prihvatajući inicijativu za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 110. stav 1. tačka 3) i stav 3. i čl. 111. i 168. Zakona o policiji, u Rešenju IUz–13/2008 od 15. jula 2010. godine, zauzeo stanovište da su osporene odredbe Zakona donete saglasno ustavnim ovlašćenjima zakonodavca iz člana 97. tač. 4. i 8. Ustava da uredi rad Ministarstva unutrašnjih poslova kao republičkog organa, te da u okviru navedenih ustavnih ovlašćenja propiše posebne uslove za prijem u radni odnos određenog lica i mogućnost prestanka radnog odnosa policijskom službeniku iz razloga koji su predviđeni osporenom odredbom Zakona. Po oceni Suda, smisao rešenja iz člana 168. Zakona je u tome da se obezbedi da uslovi u pogledu bezbednosnih smetnji za rad u Ministarstvu važe kako prilikom zasnivanja radnog odnosa, tako i u toku trajanja radnog odnosa, čime se omogućava kontinuirana provera zaposlenih u pogledu ispunjenosti uslova za obavljanje određenih poslova u Ministarstvu. Odredbom stava 2. ovog člana Zakona propisan je postupak donošenja rešenja o prestanku radnog odnosa. Rešenje donosi ministar na obrazloženi predlog direktora policije, odnosno pomoćnika ministra koji rukovodi sektorom i uz predlog se prilaže i bezbednosna provera kao sastavni deo predloga. Iz osporenih odredaba Zakona sledi da su poslovi koji se obavljaju u Ministarstvu unutrašnjih poslova po svojoj prirodi specifični, kao i da te poslove obavljaju službena lica i zaposleni na određenim dužnostima sa posebnim radno-pravnim statusom, pa je saglasno tome, prilikom prijema u radni odnos predviđeno prikupljanje podataka na osnovu kojih se utvrđuje podobnost određenih lica za izvršavanje najsloženijih zadataka u policiji, kao i mogućnost prestanka radnog odnosa ako u toku njegovog trajanja nastupe određene okolnosti koje mogu uticati na efikasno obavljanje ovih poslova. Takođe, po oceni Ustavnog suda, osporena odredba člana 110. stav 3. Zakona nije nesaglasna ni pravu na pretpostavku nevinosti, garantovanom odredbom člana 34. stav 3. Ustava, jer, sa jedne strane, nemogućnost zasnivanja radnog odnosa pre svega vezuje za postojanje pravnosnažne odluke suda ili drugog nadležnog organa kojom je utvrđena odgovornost određenog lica, a sa druge strane, propisivanje da je krivični postupak koji se vodi protiv nekog lica, dakle slučaj kada postoji osnovana sumnja da je to lice izvršilo krivično delo koje se goni po službenoj dužnosti, ne predstavlja kršenje pretpostavke nevinosti, već legitiman razlog da takvo lice ne može, dok krivični postupak traje, zasnovati radni odnos u državnom organu koji u obavljanju poslova zaštite bezbednosti ljudi i imovine, upravo treba da radi na poslovima otkrivanja ili na poslovima u vezi sa otkrivanjem učinilaca krivičnog dela i pružanja drugih vidova zaštite građana i imovine.

Članom 46. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o policiji („Službeni glasnik RS“, broj 92/11), koji je stupio na snagu 8. decembra 2011. godine, propisano je da se član 168. briše.

5. Polazeći od toga da podnosilac ustavne žalbe povredu prava na pravično suđenje i prava na pretpostavku nevinosti suštinski obrazlaže time da mu je radni odnos prestao, iako je krivični postupak koji je protiv njega vođen pravnosnažno obustavljen, zbog čega su osporenom presudom povređena kako pravila postupka, tako i materijalno pravo, Ustavni sud konstatuje da je članom 168. Zakona o policiji bila ustanovljena obaveza ministra da donese rešenje o prestanku radnog odnosa policijskom službeniku, odnosno drugom zaposlenom u Ministarstvu unutrašnjih poslova, ako tokom njegovog rada u Ministarstvu nastanu bezbednosne smetnje iz člana 111. ovog zakona zbog kojih sa njim radni odnos ne bi ni bio zasnovan da su u vreme zasnivanja postojale.

Dakle, jedini uslov koji mora biti ispunjen u momentu kada se rešenje o prestanku radnog odnosa donosi na osnovu navedenog člana zakona, jeste da se protiv službenog lica ili radnika na određenim dužnostima vodi krivični postupak za delo za koje se gonjenje preduzima po službenoj dužnosti.

Po oceni Ustavnog suda, smisao rešenja iz člana 168. Zakona o policiji, da radni odnos zaposlenom u Ministarstvu unutrašnjih poslova prestaje ako tokom njegovog rada u Ministarstvu nastanu bezbednosne smetnje, pod čime se, između ostalog, podrazumevalo i vođenje krivičnog postupka protiv njega za krivično delo za koje se goni po službenoj dužnosti, jeste bio da se zaštiti delokrug poslova koje obavlja ova specifična, i za državu posebno značajna služba. S druge strane, korišćenje ove mogućnosti istovremeno podrazumeva i ograničenje prava pojedinca radi zaštite javnog interesa. Pri tome, ograničenje prava pojedinca mora biti zasnovano na nužnosti postizanja legitimnog cilja, a taj cilj se, u konkretnom slučaju, ogleda u obezbeđivanju da dalje obavljanje poslova radnika Ministarstva protiv koga se vodi krivični postupak ne šteti interesima službe.

Nadalje, Ustavni sud ukazuje da je Upravni sud ovlašćen da ceni zakonitost akta o prestanku radnog odnosa, što u konkretnom slučaju znači da se ovlašćenje Upravnog suda sastojalo u tome da utvrdi da li je rešenje o prestanku radnog odnosa podnosiocu moglo biti doneto i da li su za donošenje tog rešenja bili ispunjeni zakonom propisani uslovi tj. da li su u vreme donošenja rešenja o prestanku radnog odnosa postojali zakonom propisani razlozi da podnosiocu radni odnos prestane. To znači da se zakonitost rešenja o prestanku radnog odnosa ceni u svetlu okolnosti koje su postojale u momentu donošenja tog rešenja. Jedini uslov koji je bio propisan odredbama člana 168. Zakona o policiji za donošenje rešenja o prestanku radnog odnosa jeste da su u momentu donošenja rešenja o prestanku radnog odnosa nastale bezbednosne smetnje iz člana 111. u vezi člana 110. navedenog Zakona, a pod tim se, između ostalog, podrazumevalo i vođenje krivičnog postupka za krivično delo za koje se goni po službenoj dužnosti. U sprovedenom postupku je nesumnjivo utvrđeno da je protiv podnosioca ustavne žalbe, Peto opštinsko javno tužilaštvo u Beogradu podiglo optužnicu KT. 816/08 od 29. januara 2009. godine, koja je stupila na pravnu snagu, zbog krivičnog dela prevara u službi iz člana 363. stav 1. Krivičnog zakonika, te da je krivični postupak bio u toku u momentu donošenja rešenja o prestanku radnog odnosa.

Dakle, polazeći od navoda ustavne žalbe da je u odnosu na podnosioca ustavne žalbe pravnosnažno obustavljen krivični postupak koji je protiv njega vođen, a imajući u vidu odredb u člana 168. Zakona o policiji , kojim je bio propisan obavezan prestanak radnog odnosa zaposlenog nezavisno od njegove volje, te obaveza ministra da, na obrazloženi predlog direktora policije, odnosno funkcionera u čijoj nadležnosti je obavljanje određenih poslova i zadataka, donese akt o prestanku radnog odnosa zaposlenom bez sprovođenja nekog posebnog postupka u kome mu se, između ostalog, garantuje i pravo učešća u postupku pre donošenja konačne odluke , Ustavni sud nalazi da pravnosnažno okončanje krivičnog postupka koji se protiv njega vodi, nije bio uslov za donošenje rešenja o prestanku radnog odnosa zaposlenog .

I pored toga što podnosilac u ustavnoj žalbi ukazuje da je najpre Upravni sud, a potom i Vrhovni kasacioni sud donoseći oporenu presudu , propustio da oceni sve bitne činjenice od značaja za odlučivanje, tj. da je propustio „da po službenoj dužnosti utvrdi činjenicu u kojoj fazi je krivični postupak koji se vodio protiv podnosioca ustavne žalbe“, Ustavni sud konstatuje da je u osporenoj presudi Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 652/11 od 27. januara 2012. godine detaljno i jasno obrazloženo zašto se odbija kao neosnovan zahtev podnosioca za vanredno preispitivanje presude Upravnog suda U. 18500/10 od 28. novembra 2011. godine, te šta čini suštinske razloge na osnovu kojih je na taj način odlučeno. Vrhovni kasacioni sud je, u skladu sa svojim zakonskim ovlašćenjima, odbio zahtev podnosioca ustavne žalbe, kao neosnovan, dajući za svoju odluku ustavnopravno prihvatljive razloge, konkretno, vezano za pravilnu primenu materijalnog prava. U osporenoj presudi je, takođe, obrazloženo, iz kog razloga ostali navodi podnosioca koji su istaknuti u zahtevu nisu od uticaja na drugačije odlučivanje.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da osporena presuda sadrži ustavnopravno prihvatljivo obrazloženje za ocenu da su bili ispunjeni uslovi da podnosiocu prestane radni odnos u Ministarstvu unutrašnjih poslova, odnosno da u konkretnom slučaju materijalno pravo nije bilo proizvoljno primenjeno na štetu podnosioca , te je ustavnu žalbu odbio kao neosnovanu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US ) (videti, pored ostalih, odluke Ustavnog suda Už-5648/2011 od 22. decembra 2014. godine i Už-4086/2011 od 15. januara 2015. godine).

Imajući u vidu da podnosilac ustavne žalbe istaknutu povredu prava iz člana 36. Ustava suštinski obrazlaže na isti način kao i povredu prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, a s obzirom na to da je Sud već dao svoju ocenu u delu koji se tiče prava na pravično suđenje, sledi i da navodi podnosioca o povredi prava zajemčenih navedenim odredbama člana 36. Ustava nisu osnovani.

6. Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić