Povreda prava na suđenje u razumnom roku pred organima katastra nepokretnosti

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio žalbu L. M. utvrdivši povredu prava na suđenje u razumnom roku u postupku pred Republičkim geodetskim zavodom. Postupak upisa prava svojine traje osam godina, uz značajne propuste upravnih organa i Upravnog suda u pogledu efikasnosti odlučivanja.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, dr Vladan Petrov, Vesna Ilić Prelić i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi L. M. iz Niša, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 24. septembra 2025. godine, doneo je

 

O D L U K U

 

1. Usvaja se ustavna žalba L. M. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim geodetskim zavodom – Služba za katastar nepokretnosti Niš u predmetu broj 952-02-4-4693/2017 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo L. M. na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

1. L. M. iz Niša, preko punomoćnika M. R, advokata iz Kruševca, podnela je Ustavnom sudu, 1. marta 2024. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbama člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, prava na naknadu štete iz člana 35. Ustava i prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava, u upravnom postupku označenom u tački 1. izreke. Budući da se navedena odredba Konvencije sadržinski ne razlikuje od odredbe člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud njenu eventualnu povredu ceni u odnosu na navedenu odredbu Ustava.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno: da je podnositeljka 19. oktobra 2017. godine podnela Službi za katastar nepokretnosti Niš zahtev za upis prava svojine na nepokretnosti; da je prvostepeni organ posle tri godine doneo rešenje kojim se odbija predmetni zahtev; da je podnositeljka zbog nedonošenja odluke drugostepenog organa o njenoj žalbi podnela tužbu Upravnom sudu 19. aprila 2021. godine; da je taj sud presudom od 4. januara 2024. godine uvažio tužbu i naložio Republičkom geodetskom zavodu da donese odluku o žalbi podnositeljke.

Ustavnom žalbom je predloženo da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava, kao i pravo podnositeljke na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 2.000 evra u dinarskoj protivvrednosti.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u ustavnu žalbu, fotokopiju dela spisa predmeta broj 952-02-4-4693/2017 Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Niš i celokupnu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:

Podnositeljka ustavne žalbe je 19. oktobra 2017. godine podnela Republičkom geodetskom zavodu – Služba za katastar nepokretnosti Niš zahtev za upis promene prava na k.p. broj … KO Niš-Bubanj.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 952-02-4-4693/2017 od 4. avgusta 2020. godine odbio kao neosnovan zahtev za promenu vrste prava i oblika svojine na zemljištu i zgradi na k.p. broj … KO Niš-Bubanj.

Podnositeljka ustavne žalbe je 11. septembra 2020. godine izjavila žalbu protiv navedenog rešenja prvostepenog organa, a 19. aprila 2021. godine podnela je tužbu zbog ćutanja uprave, kojom je tražila da Upravni sud naloži tuženom da odluči o njenoj žalbi.

Upravni sud je rešenjem U. 8355/21 od 5. oktobra 2023. godine naložio punomoćniku podnositeljke ustavne žalbe da dostavi punomoćje za zastupanje „snabdeveno javnobeležničkom klauzulom o overi potpisa u smislu odredbe člana 69. Javnobeležničkog poslovnika“. Upravni sud je u obrazloženju rešenja konstatovao da advokat M. R. iz Kruševca nije uz tužbu dostavio punomoćje za zastupanje podnositeljke, te je, imajući u vidu odredbe člana 22. stav 4. Zakona o upravnim sporovima i člana 91. stav 2. Zakona o parničnom postupku, odlučio kao u dispozitivu.

Punomoćnik podnositeljke ustavne žalbe je postupio po nalogu Upravnog suda i uz podnesak od 25. oktobra 2023. godine dostavio punomoćje overeno od strane javnog beležnika.

Upravni sud je presudom U. 8355/21 od 4. januara 2024. godine uvažio tužbu podnositeljke i naložio Republičkom geodetskom zavodu da odluči o žalbi izjavljenoj protiv rešenja prvostepenog organa od 4. avgusta 2020. godine. Upravni sud je konstatovao da je tužba dostavljena tuženom na odgovor 12. maja 2021. godine, ali da tuženi nije postupio po tom nalogu, ni po nalogu ponovljenom 1. oktobra 2021. godine.

Republički geodetski zavod je rešenjem 06 broj 952-02-23-6864/2020 od 30. maja 2025. godine poništio pobijano rešenje prvostepenog organa i vratio predmet tom organu na ponovni postupak.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 952-02-4-4693/2017 od 2. juna 2025. godine odbacio zahtev podnositeljke ustavne žalbe za promenu vrste prava i oblika svojine na k.p. broj … KO Niš-Bubanj, zbog postojanja formalnih nedostataka za dalje vođenje postupka. U obrazloženju rešenja je navedeno: da je podnositeljka upisana kao držalac objekta koji se nalazi na predmetnoj katastarskoj parceli; da na toj parceli ne postoji objekat za koji je izdata upotrebna dozvola; da je pravni prethodnik podnositeljke stekao pravo na parceli u odnosu na Skupštinu opštine Niš, te je ona lice za koje se pretvaranje prava korišćenja u pravo svojine vrši na osnovu potvrde Agencije za prostorno planiranje i urbanizam.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda o predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 95/18 – autentično tumačenje i 2/23) propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka (član 145. stav 2.); da stranka ima pravo na žalbu ako rešenje nije izdato u zakonom određenom roku (član 151. stav 3.); da se rešenje kojim se odlučuje o žalbi izdaje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok (član 174.).

Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni list RS“, broj 111/09) propisano je: da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Ispitujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da je osporeni postupak započeo 19. oktobra 2017. godine, podnošenjem zahteva podnositeljke ustavne žalbe Službi za katastar nepokretnosti Niš za promenu vrste prava na predmetnoj nepokretnosti i da još nije okončan.

Činjenica da osporeni postupak traje duže od osam godina, sama za sebe, ukazuje na to da o predmetnom zahtevu nije odlučeno u razumnom roku. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa i sudova koji su vodili postupak, kao i značaja predmeta postupka za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na ovako dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da predmetni upravni postupak nije složen u pogledu činjeničnih, ni pravnih pitanja.

Ocenjujući značaj predmeta postupka za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud konstatuje da ona kao nosilac prava korišćenja na predmetnoj parceli ima pravni i materijalni interes da se u razumnom roku utvrdi da li su ispunjeni uslovi za promenu vrste prava na toj parceli.

Ispitujući postupanje upravnih organa i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je za dugo trajanje predmetnog upravnog postupka odgovoran prvostepeni organ, jer je rešenje o zahtevu podnositeljke doneto dve godine i osam meseci po proteku zakonom propisanog roka. Sud je, takođe, utvrdio da je drugostepeni organ doprineo produženju osporenog postupka, jer je odlučivanje tog organa o žalbi podnositeljke trajalo četiri godine i osam meseci, a u okviru tog perioda godinu dana i četiri meseca nije postupao po nalogu Upravnog suda iz presude donete u upravnom sporu zbog ćutanja uprave. Po nalaženju Ustavnog suda, postupanje Upravnog suda u navedenom upravnom sporu, takođe, nije bilo efikasno, jer je presuda doneta dve godine i devet meseci nakon podnošenja tužbe, pri čemu je punomoćniku podnositeljke ustavne žalbe posle dve i po godine naloženo da dostavi punomoćje za zastupanje, iako je taj nedostatak morao biti otklonjen po prijemu tužbe.

Ispitujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe kao stranke u postupku, Ustavni sud je utvrdio da ona dve godine i osam meseci nije koristila pravno sredstvo za ubrzanje postupka – žalbu zbog nedonošenja rešenja prvostepenog organa o njenom zahtevu, a tužbu zbog nepostupanja drugostepenog organa podnela je pet meseci po isteku zakonom propisanog roka za odlučivanje o njenoj žalbi. Međutim, imajući u vidu da je o navedenoj tužbi podnositeljke ustavne žalbe odlučivano dve godine i devet meseci, Ustavni sud nalazi da se od nje nije moglo zahtevati da nastavi sa korišćenjem pravnih sredstava za ubrzavanje postupka, jer tužba podneta zbog ćutanja uprave, u konkretnom slučaju, nije bila delotvorna. Sud, s tim u vezi, ukazuje na to da Zakon o upravnim sporovima omogućava stranci da se zbog pasivnog nepostupanja tuženog organa po presudi Upravnog suda obrati tom sudu zahtevom za izvršenje presude u smislu člana 71. navedenog zakona – ali samo u slučaju kada je tom presudom poništen upravni akt tuženog organa. S druge strane, po okončanju upravnog spora vođenog zbog ćutanja uprave taj pravni institut se ne može koristiti, uprkos tome što tuženi ne izvršava nalog suda iz presude kojom je tužba uvažena.

Ustavni sud je, polazeći od navedenog, našao da je u predmetnom upravnom postupku povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku. Ustavni sud je, stoga, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljke ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti značajne u ovom ustavnosudskom postupku i našao da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju je podnositeljka pretrpela. Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

Polazeći od sadržine ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da se istaknute povrede prava na jednaku zaštitu prava i prava na naknadu štete dovode u vezu sa dugim trajanjem osporenog postupka, te nije posebno ispitivao ustavnu žalbu sa stanovišta prava iz člana 35. stav 2. i člana 36. stav 1. Ustava.

7. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u izreci.

 

 

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.