Povreda prava na suđenje u razumnom roku u postupku legalizacije
Kratak pregled
Ustavni sud je utvrdio da je podnositeljki povređeno pravo na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko 20 godina. Naloženo je nadležnim organima da hitno okončaju postupak ozakonjenja objekta u Pančevu.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-3044/2024
11.12.2025.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Vladan Petrov, Vesna Ilić Prelić i dr Dragana Kolarić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. M. iz Pančeva, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 11. decembra 2025. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba V. M. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Sekretarijatom za urbanizam, građevinske, stambeno-komunalne poslove i saobraćaj Gradske uprave grada Pančevo u predmetu broj IV-11-351-3304/2003 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.
2. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.
O b r a z l o ž e nj e
1. V. M. iz Pančeva podnela je Ustavnom sudu, 28. februara 2024. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Sekretarijatom za urbanizam, građevinske, stambeno-komunalne poslove i saobraćaj Gradske uprave grada Pančevo u predmetu broj IV-11-351-3304/2003, kao i protiv presude Upravnog suda U. 19491/19 od 29. novembra 2023. godine, zbog povrede prava na imovinu iz člana 58. Ustava. Ustavna žalba je, takođe, izjavljena zbog povrede prava iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. Kako se označena prava garantovana Evropskom konvencijom, sa Protokolom jemče i odgovarajućim odredbama Ustava, to Ustavni sud postojanje povrede tih prava ceni u odnosu na odredbe Ustava.
U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno: da osporeni upravni postupak, u kome se odlučuje o zahtevu S.R. za legalizaciju objekta traje 21 godinu i još nije okončan; da je nadležni organ 21. januara 2011. godine doneo zaključak kojim se podnositeljki priznaje svojstvo stranke u tom postupku; da je podnositeljka pokušala da ubrza postupak, ali je Upravni sud odbio njenu tužbu podnetu zbog ćutanja uprave, i to nakon tri godine od podnošenja; da je osporenom presudom, takođe, odbijena tužba podnositeljke, iako, po njenom mišljenju, nisu ispunjeni uslovi za prekid postupka.
Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povrede označenih prava i naloži nadležnim organima da osporeni postupak okončaju u najkraćem roku. Podnositeljka nije istakla zahtev za naknadu nematerijalne štete.
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u osporeni akt, fotokopiju spisa predmeta broj IV-11-351-3304/2003 Sekretarijata za urbanizam, građevinske, stambeno-komunalne poslove i saobraćaj Gradske uprave grada Pančevo i ostalu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:
Investitor S.R. je 7. novembra 2003. godine podneo Sekretarijatu za komunalne, stambene, građevinske poslove i urbanizam opštine Pančevo (dalje u tekstu: prvostepeni organ) prijavu poslovnog objekta izgrađenog bez građevinske dozvole na k.p. (…) KO Pančevo. Prvostepeni organ je rešenjem od 31. oktobra 2006. godine odbio kao neosnovan zahtev za izdavanje odobrenja za izgradnju objekta, jer nije dostavljen dokaz o pravu korišćenja predmetne parcele. Pokrajinski sekretarijat za urbanizam, graditeljstvo i zaštitu životne sredine je rešenjem od 9. marta 2007. godine poništio navedeno rešenje prvostepenog organa i predmet vratio tom organu na ponovni postupak, jer je rešenje za v.d. sekretara potpisalo lice u nepoznatom svojstvu, koje za to nije bilo ovlašćeno zakonom, a u uvodu rešenja nije naveden broj i datum akta kojim se na to lice prenosi ovlašćenje za donošenje i potpisivanje rešenja.
Podnositeljka ustavne žalbe je 6. novembra 2009. godine podnela prigovor na zahtev S.R. za legalizaciju poslovnog prostora na k.p. broj (…) KO Pančevo i istakla da se kao zainteresovana stranka protivi legalizaciji. Uz prigovor je dostavila ugovor o kupoprodaji suvlasničkog udela na stambenoj zgradi u ulici Vojvode Radomira Putnika broj 3 u Pančevu, overen pred Opštinskim sudom u Pančevu 23. oktobra 2007. godine, Ov. 15737/07.
Zaključkom prvostepenog organa od 21. januara 2011. godine podnositeljki ustavne žalbe priznato je pravo da učestvuje kao stranka u predmetnom postupku.
Prvostepeni organ je rešenjem od 20. septembra 2011. godine odobrio investitoru S.R. izgradnju i upotrebu poslovnog objekta izgrađenog na k.p. broj (…) KO Pančevo. Podnositeljka ustavne žalbe je 6. oktobra 2011. godine izjavila žalbu protiv navedenog rešenja, koja je uvažena rešenjem Pokrajinskog sekretarijata za urbanizam, graditeljstvo i zaštitu životne sredine od 24. januara 2012. godine. Drugostepeni organ je poništio pobijano rešenje prvostepenog organa i predmet vratio tom organu na ponovno odlučivanje.
Prvostepeni organ je 22. maja 2012. godine ponovo doneo rešenje kojim se odobrava investitoru S.R. izgradnja i upotreba poslovnog objekta izgrađenog na predmetnoj parceli, a podnositeljka ustavne žalbe je i to rešenje osporila žalbom, koju je izjavila 13. juna 2012. godine. Drugostepeni organ je rešenjem od 11. septembra 2013. godine poništio pobijano rešenje prvostepenog organa i predmet vratio na ponovno odlučivanje, kako bi se utvrdilo da li su lica koja su bila vlasnici stanova u vreme podnošenja zahteva za legalizaciju dala saglasnost za izgradnju spornog objekta.
Podnositeljka ustavne žalbe je 30. aprila 2014. godine izjavila žalbu „zbog toga što prvostepeni organ ne rešava upravnu stvar u zakonom propisanim rokovima“. Zaključkom prvostepenog organa od 2. septembra 2014. godine odbačena je navedena žalba kao izjavljena od neovlašćenog lica. Podnositeljka ustavne žalbe je 15. septembra iste godine izjavila žalbu protiv navedenog zaključka, koja je odbijena rešenjem drugostepenog organa od 5. juna 2015. godine, sa obrazloženjem da žalbu zbog ćutanja uprave može izjaviti samo stranka koja je podnela zahtev, a ne i protivna stranka. Drugostepeni organ „nije mogao da uvaži“ navod žalbe da podnositeljka nije izjavila žalbu zbog nedonošenja rešenja o zahtevu investitora, već „podnesak, urgenciju“ i ocenio je da nisu od uticaja navodi da je žalbom traženo da prvostepeni organ postupi po uputstvu drugostepenog organa (…) i u smislu člana 236. Zakona o opštem upravnom postupku. Presudom Upravnog suda U. 11740/15 od 1. decembra 2016. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnositeljke podneta protiv navedenog rešenja drugostepenog organa.
Prvostepeni organ je dopisom od 11. juna 2019. godine naložio investitoru da, u roku od 30 dana od dana prijema obaveštenja, podnese Sekretarijatu za imovinu Gradske uprave grada Pančeva zahtev za utvrđivanje zemljišta za redovnu upotrebu objekta, s obzirom na to da se objekti koji su predmet ozakonjenja nalaze na zemljištu koje je u javnoj svojini grada Pančeva. U dopisu je navedeno da će, u protivnom, zahtev biti odbačen. Investitor je 25. juna 2019. godine postupio po nalogu prvostepenog organa, o čemu je dostavio dokaz.
Prvostepeni organ je zaključkom od 28. juna 2019. godine prekinuo osporeni postupak, do okončanja postupaka pokrenutog 25. juna 2019. godine pred Sekretarijatom za imovinu Gradske uprave grada Pančeva.
Podnositeljka ustavne žalbe je 13. avgusta 2019. godine izjavila žalbu protiv navedenog zaključka prvostepenog organa, koja je odbijena rešenjem drugostepenog organa od 22. oktobra 2019. godine.
Osporenom presudom Upravnog suda U. 19491/19 od 29. novembra 2023. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnositeljke ustavne žalbe, podneta 9. decembra 2019. godine protiv rešenja Pokrajinskog sekretarijata za urbanizam, graditeljstvo i zaštitu životne sredine od 22. oktobra 2019. godine. Upravni sud je ocenio pravilnom odluku tuženog organa da odbije žalbu podnositeljke, sa obrazloženjem da je rešavanje imovinsko-pravih odnosa prethodno pitanje u predmetnom postupku u kome se odlučuje o zahtevu za ozakonjenje objekta.
Rešenjem prvostepenog organa od 9. juna 2025. godine odbačen je zahtev S.R. za „legalizaciju objekata“ izgrađenih na k.p. broj (…) KO Pančevo, kao nepotpun. U obrazloženju rešenja je navedeno da nakon što je Sekretarijatu za imovinu upućen zahtev za dostavljanje informacije o mogućnosti legalizacije, po službenoj dužnosti je pribavljen list nepokretnosti broj 19085 od 3. decembra 2021. godine i konstatovano da predmetna parcela predstavlja gradsko građevinsko zemljište sa upisanim pravom korišćenja vlasnika posebnih delova, te su za ozakonjenje predmetnog objekta potrebne saglasnosti svih sukorisnika te parcele. S obzirom na to da je prethodno pitanje time rešeno, a da investitor nije dostavio dokaz o regulisanju međusobnih odnosa između vlasnika nezakonito izgrađenog objekta i skupštine stambene zajednice, odlučeno je kao u dispozitivu.
4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnositeljka ustavne žalbe, pored ostalog, ukazuje, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega
Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:
Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen (član 208. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će poništiti rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je prvostepeni organ dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta donese novo rešenje, da protiv tog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.); da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku (član 236. stav 1.).
Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 95/18 – autentično tumačenje i 2/23) u članu 9. stav 2. sadrži suštinski istu odredbu o potrebi brzog i efikasnog odlučivanja u upravnom postupku.
Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je: da se ovim zakonom obezbeđuje sudska zaštita pojedinačnih prava i pravnih interesa i zakonitost rešavanja u upravnim i drugim Ustavom i zakonom predviđenim pojedinačnim stvarima (član 1.); da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi (član 2.).
5. Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku, garantovanog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da je osporeni upravni postupak započeo 7. novembra 2003. godine, podnošenjem prijave investitora S.R. za legalizaciju objekta izgrađenog bez građevinske dozvole, a da je prvostepeni organ zaključkom od 21. januara 2011. godine priznao podnositeljki ustavne žalbe svojstvo stranke u tom postupku.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je period merodavan za ispitivanje povrede označenog prava podnositeljke ustavne žalbe započeo donošenjem navedenog zaključka prvostepenog organa. Činjenica da osporeni postupak nakon toga traje 14 godina i da još nije okončan, sama za sebe, ukazuje na prekoračenje razumnog roka. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja predmeta postupka za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.
Ustavni sud nalazi da se u predmetnoj upravnoj stvari ne postavljaju složena činjenična ili pravna pitanja.
Po oceni Ustavnog suda, podnositeljka ustavne žalbe kao sukorisnik katastarske parcele na kojoj je izgrađen sporni objekat ima interes da se ispunjenost uslova za ozakonjenje tog objekta ispita u okviru standarda razumnog roka.
Ustavni sud ocenjuje da je nepostupanje prvostepenog organa u zakonom propisanim rokovima prevashodni razlog dugog trajanja osporenog postupka u posmatranom periodu. Sud, s tim u vezi, konstatuje da je prvostepeni organ kasnio sa donošenjem rešenja u ponovnom postupku u periodu koji je ukupno trajao sedam godina do prekida osporenog postupka.
Ustavni sud ukazuje na to da prekid postupka u kome se odlučuje o pravima ili obavezama nekog lica ne dovodi, sam po sebi, do utvrđivanja povrede prava na suđenje u razumnom roku, već neopravdano odugovlačenje u drugim postupcima čije se okončanje čeka, uzrokuje povredu tog prava u odnosu na prekinuti postupak (videti presudu Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Smoje protiv Hrvatske, predstavka broj 28074/03 od 11. januara 2007. godine, stav 45.). Sud, međutim, u konkretnom slučaju nije ispitivao opravdanost trajanja postupka pokrenutog radi rešavanja prethodnog pitanja, budući da je sam prvostepeni organ, nakon uvida u dokaze pribavljene po službenoj dužnosti, „rešio prethodno pitanje“, pri čemu je novu odluku o predmetnom zahtevu doneo šest godina nakon prekida postupka.
Ispitujući postupanje Upravnog suda, Ustavni sud je konstatovao da je nepune četiri godine trajao upravni spor koji je okončan osporenom presudom tog suda, kojom je ispitana zakonitost odlučivanja organa uprave o prekidu predmetnog postupka.
Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da ona u toku osporenog postupka nije imala na raspolaganju procesnopravno sredstvo protiv ćutanja uprave, budući da je žalbu zbog nepostupanja po zahtevu za legalizaciju mogao podneti samo investitor, kao stranka koja je podnela zahtev. Iako je podnositeljka ustavne žalbe blagovremeno izjavila žalbu zbog nepostupanja prvostepenog organa u zakonom propisanom roku, u konkretnom slučaju to pravno sredstvo nije doprinelo ubrzanju osporenog postupka.
S obzirom na navedeno, Ustavni sud je ocenio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Sekretarijatom za urbanizam, građevinske, stambeno-komunalne poslove i saobraćaj Gradske uprave grada Pančevo u predmetu broj IV-11-351-3304/2003 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu u ovom delu i odlučio kao u prvom delu tačke 1. izreke.
Imajući u vidu da podnositeljka ustavne žalbe nije istakla zahtev za naknadu štete, a krećući se u okviru zahteva ustavne žalbe, Ustavni sud je, u skladu sa odredbom člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku adekvatan način pravičnog zadovoljenja podnositeljke.
6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se upravni postupak koji se vodi pred Sekretarijatom za urbanizam, građevinske, stambeno-komunalne poslove i saobraćaj Gradske uprave grada Pančevo u predmetu broj IV-11-351-3304/2003 okončao u najkraćem roku.
7. Ispitujući ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 19491/19 od 29. novembra 2023. godine, Ustavni sud je utvrdio da je osporenom presudom Upravnog suda ispitana zakonitost konačnog upravnog akta donetog po žalbi izjavljenoj protiv zaključka o prekidu upravnog postupka, dakle prvostepenog akta o upravljanju postupkom koji je procesne prirode i kojim nije odlučivano o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe u smislu člana 170. Ustava. Ustavni sud je stoga ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.
8. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Snežana Marković, s.r.