Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu zaposlenih u MUP-u, utvrđujući povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za naknadu troškova prevoza. Podnosiocima se dosuđuje naknada nematerijalne štete i nalaže se nadležnim organima hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov, dr Milan Škulić i Tatjana Đurkić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi N. M, D . Ž, J . R, I . D . i L . K, svih iz Kikinde, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. maja 2024. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba N. M, D . Ž, J . R, I . D . i L . K . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za upravno-pravne poslove i poslove radno-pravnog zastupanja u predmetu broj 1222/23 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Utvrđuje se pravo N. M, D . Ž, J . R, I . D . i L . K . na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 1.2 00 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. N. M . i ostala lica navedena u uvodu i tački 1. izreke podneli su Ustavnom sudu , 28 . februara 2020. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu, dopunjenu podnescima od 27. avgusta 2021, 24. juna 2022. i 5. maja 2023. godine, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, „u postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse u predmetu broj 120-690/09, Žalbenom komisijom Vlade u predmetu broj 120-01- 332/2009-01, Upravnim sudom u predmetu U. 12078/10 (2009) i koji je u vreme podnošenja ustavne žalbe vođen pred Žalbenom komisijom Vlade“. Ustavni sud je konstatovao da se ustavnom žalbom osporava trajanje postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 20. maja 2009. godine.

U ustavnoj žalbi i njenim dopunama je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom navedenog zahteva podnosilaca, uz navođenje razloga koji se odnose na postupanje nadležnih upravnih organa i na ponašanje podnosilaca ustavne žalbe . Istaknuto je da prvostepeni organ ne poštuje odluke drugostepenog organa, koji odbija da predmet reši „u punoj jurisdikciji“.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu prava na pravično suđenje i prava na suđenje u razumnom roku, kao i pravo podnosilaca na naknadu ne materijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku svakom u iznosu od po 2.000 evra , u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz spisa predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za upravno-pravne poslove i poslove radno-pravnog zastupanja broj 1222/23 i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu i njene dopune, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnosioci ustavne žalbe su 20. maja 2009. godine podneli zahtev za isplatu naknade troškova prevoza za dolazak na posao i odlazak sa posla za period od tri godine pre podnošenja zahteva.

Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za ljudske resurse (u daljem tekstu: prvostepeni organ) broj 120-690/09 od 30 . jula 2009. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosilaca ustavne žalbe, dok je rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-332/2009-01 od 17. septembra 2009. godine odbijena njihova žalba izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja.

O tužbi podnosilaca podnetoj Vrhovnom sudu Srbiju, nakon uspostavljanja nove mreže sudova u Republici Srbiji, odlučio je Upravni sud presudom U. 12078/10 (2009) od 1. juna 2011. godine, kojom je uvažio tužbu i poništio navedeno drugostepeno rešenje.

Nakon što je drugostepenim rešenjem broj 120-01-636/2010-01 od 13. jula 2011. godine poništeno prvostepeno rešenje od 30. jula 2009. godine i predmet vraćen na ponovni postupak, prvostepeni organ je doneo rešenje broj 120-690/09-01 od 23. decembra 2011. godine, kojim je zahtev podnosilaca odbačen kao nedozvoljen. Navedeno prvostepeno rešenje je poništeno drugostepenim rešenjem broj 120-01-147/2012-01 od 23. februara 2012. godine .

Prvostepenim rešenjem broj 120-690/09-2 od 18. aprila 2012. godine odbačen je kao nedozvoljen zahtev podnosioca J. R . u delu koji se odnosi na isplatu troškova prevoza za period od 31. jula 2008. do 26. maja 2009. godine iz razloga što mu je 31. jula 2008. godine prestao radni odnos u Ministarstvu zbog odlaska u penziju, dok je zahtev istog podnosioca za period od 26. maja 2006. do 30. jula 2008. godine, kao i zahtev ostalih podnosilaca za period od 26. maja 2006. do 26. maja 2009. godine, odbijen kao neosnovan.

Drugostepenim rešenjem broj 120-01-564/2012-01 od 14. juna 2012. godine odbijena je žalba protiv prvostepenog rešenja u delu u kome je odbačen kao nedozvoljen zahtev podnosioca J. R , dok je poništeno prvostepeno rešenje u delu u kome je odbijen kao neosnovan zahtev podnosioca J. R . i ostalih podnosilaca , te je predmet u tom delu vraćen na ponovni postupak.

U daljem toku postupka, prvostepena rešenja broj 120-1-10/12 od 18. oktobra 2012. godine, broj 8883/13 od 20. novembra 2013. godine, broj 1369/17 od 26. septembra 2017. godine, broj 3162/18 od 5. novembra 2018. godine, broj 777/20 od 3. juna 2020. godine, broj 117-2052/21 od 12. novembra 2021. godine, broj 1221/22 od 1. avgusta 2022. godine i broj 1222/23 od 20. februara 2023. godine, kojima je odbijen kao neosnovan zahtev podnosilaca, poništena su drugostepenim rešenjima broj 120-01-883/2012-01 od 20. decembra 2012. godine, broj 120-01-335/2015-01 od 8. oktobra 2015. godine, broj 114-02-24/2017-01 od 31. oktobra 2017. godine, broj 114-05-2/2019-01 od 28. januara 2019. godine, broj 120-01-300/2020-01 od 3. jula 2020. godine, broj 114-05-30/2021-01 od 17. decembra 2021. godine, broj 114-05-27/2022-01 od 13. septembra 2022. godine i broj 114-05-18/2023-01 od 31. marta 2023. godine, kojima je predmet vraćen na ponovni postupak. Predmet se, prema stanju u spisima, nalazi pred prvostepenim organom.

Počev od rešenja od 20. novembra 2013. godine, prvostepeni organ ne odlučuje o zahtevu podnosilaca u zakonom propisanom roku. Podnosioci ustavne žalbe su zbog svakog kašnjenja prvostepenog organa podnosili žalbu zbog „ćutanja uprave“ povodom koje je d rugostepeni organ donosio rešenje kojim je samo nalagao prvostepenom organu da u određenom roku donese rešenje, ali nije , po isteku ostavljenog roka, odlučio o zahtevu podnosilaca umesto prvostepenog organa. U određenim slučajevima, prvostepeni organ nije postupao po nalogu drugostepenog organa da donese rešenje u ostavljenom roku , pa su podnosioci podnosili drugu žalbu zbog „ćutanja uprave“ , a zbog kašnjenja sa donošenjem prvostepenog rešenja od 12. novembra 2021. godine podneli su i tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave“.

Kada je reč o značajnijim kašnjenjima prvostepenog organa, podnosioci su zbog nedonošenja rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 8. oktobra 2015. godine podneli dve žalbe od 30. novembra 2016. i 29. marta 2017. godine, a zbog nedonošenja rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 28. januara 2019. godine takođe su podneli dve žalbe od 4. oktobra 2019. i 13. februara 2020. godine.

Drugostepeni organ je jedino kasnio sa donošenjem rešenja po žalbi izjavljenoj 6. decembra 2013. godine protiv prvostepenog rešenja od 20. novembra 2013. godine. Podnosioci su zbog toga podneli urgenciju 17. avgusta 2015. godine, a o žalbi je odlučeno drugostepenim rešenjem od 8. oktobra 2015. godine.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS", br. 18/16, 95/18 - autentično tumačenje i 2/23 – Odluka US ), koje se primenjuju od 1. juna 2017. godine, propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da stranka ima pravo na žalbu ako rešenje nije izdato u zakonom određenom roku (član 151. stav 3.); da drugostepeni organ sam ili preko prvostepenog ili zamoljenog organa dopunjava postupak ako nađe da je činjenično stanje pogrešno ili nepotpuno utvrđeno ili ponavlja ceo postupak ili njegov deo ako nađe da je učinjena povreda pravila postupka koja je uticala na zakonitost i pravilnost pobijanog rešenja, da u tom slučaju drugostepeni organ poništava pobijano rešenje i sam odlučuje o upravnoj stvari ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem (član 171. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje , da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 171. stav 3.); da kad prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku, drugostepeni organ zahteva da mu prvostepeni organ saopšti zašto blagovremeno nije izdao rešenje, da ako drugostepeni organ nađe da prvostepeni organ nije izdao rešenje u zakonom određenom roku iz opravdanog razloga, produžava rok za izdavanje rešenja za onoliko koliko je trajao opravdani razlog, a najduže za 30 dana (član 173. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da ne postoji opravdani razlog zbog koga rešenje nije izdato u zakonom određenom roku, on sam odlučuje o upravnoj stvari ili nalaže prvostepenom organu da izda rešenje u roku ne dužem od 15 dana (član 173. stav 2.); da ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji je odredio drugostepeni organ, on sam odlučuje o upravnoj stvari (član 173. stav 3.); da ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (član 213. stav 2.). U osnovi istovetne odredbe bile su sadržane i u Zakonu o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koje su se primenjivale do 31. maja 2017. godine.

5. Kako se svim navodima ustavne žalbe obrazlaže isključivo povreda prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je navode i razloge ustavne žalbe razmatrao sa stanovišta tog elementa prava na pravično suđenje. Ustavni sud je konstatovao da je osporeni postupak pokrenut povodom zahteva podnosilaca ustavne žalbe od 20. maja 2009. godine i još nije pravnosnažno okončan, iz čega proizlazi da traje 14 godina i deset meseci.

Ustavni sud je ocenio da navedeno trajanje postupka, samo po sebi, ukazuje da nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je našao da podnosioci ustavne žalbe imaju legitiman interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, pogotovo zbog toga što se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ustavni sud je ocenio da ovaj predmet nije činjenično i pravno složen, posebno ako se ima u vidu da su pravna pitanja koja se postavljaju u toku postupka već u dovoljnoj meri razjašnjena u Odluci Ustavnog suda Už-8639/2015 od 21. februara 2019. godine. Iz navedene odluke Ustavnog suda proizlazi: da je svrha naknade troškova prevoza da pokrije troškove koje je policijski službenik stvarno imao za dolazak na rad i odlaska sa rada, ali da se, pri tom, mora sprečiti zloupotreba ovog prava koja može da nastane ako naknadu traži policijski službenik koji te troškove nije imao; da su upravni organi dužni da utvrde koji dokazi su od značaja za odlučivanje o pravu na naknadu troškova prevoza i da li postoji zakonska obaveza stranke da ih dostavi ili se oni pribavljaju po službenoj dužnosti; da se odbijanje zahteva za naknadu troškova prevoza ne može obrazlagati propuštanjem stranke da dostavi dokaze o postojanju stvarnih troškova prevoza, ako od nje prethodno nije zahtevano da to učini; da će se od stranke tražiti da priloži precizno određene dokaze o stvarnim troškovima prevoza koji se, po zakonu, od nje mogu tražiti.

Ispitujući postupanje upravnih organa, Ustavni sud je konstatovao da je u postupku čije se trajanje ovde ceni doneto 11 prvostepenih i 12 drugostepenih rešenja kojima je odlučeno o žalbama protiv prvostepenih rešenja, kao i jedna presuda Upravnog suda. Iz toga se može uočiti da posmatrani postupak prevashodno obeležava kontinuirano vraćanje predmeta na ponovno rešavanje prvostepenom organu, koji u ponovnom postupku ne donosi rešenja u zakonom propisanom roku i ne postupa po primedbama iz drugostepenih rešenja. U takvim okolnostima, drugostepeni organ je propustio da dopuni postupak i otkloni nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, te da ako nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i sam reši upravnu stvar, u smislu odredbe člana 232. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 171. stav 2. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na stav Evropskog suda za ljudska prava, da ponavljanje istih naloga nižestepenom organu u okviru jednog postupka ukazuje na nedostatke u procesnom sistemu (presuda Wierciszewska protiv Poljske, predstavka broj 41431/98, od 25. novembra 2003. godine, stav 46.). Doprinos drugostepenog organa ogleda se, takođe, u tome što o žalbama zbog „ćutanja uprave“, nije odlučio u skladu sa zakonom. Naime, drugostepeni organ je samo nalagao prvostepenom organu donošenje novih rešenja u određenom roku, propuštajući da, po isteku tog roka u kome prvostepeni organ iz neopravdanih razloga nije doneo rešenja, sam odluči o upravnoj stvari, u skladu sa odredbama člana 236. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i člana 173. stav 3. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. U konkretnom predmetu je vođen jedan upravni spor protiv konačnog rešenja, koji je trajao jednu godinu i osam meseci , te Upravni sud nije doprineo dugom trajanju osporenog postupka.

Kada je u pitanju ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Sud je konstatovao da su oni uglavnom koristili pravna sredstva za ubrzanje postupka, ali ne uvek kada su se za to stekli uslovi i na način propisan zakonom. Naime, podnosioci nisu podneli tužbu zbog „ćutanja uprave“ u periodu od jedne godine i osam meseci koliko je drugostepeni organ kasnio sa donošenjem rešenja od 8. oktobra 2015. godine. Takođe, žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 8. oktobra 2015. godine su podneli 30. novembra 2016. godine, iako su to mogli da učine 11 meseci ranije, a žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 28. januara 2019. godine su podneli 4. oktobra 2019. godine, iako su to mogli da učine šest meseci ranije.

Ustavnopravna ocena osporenog postupka, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 1.2 00 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju su podnosioci ustavne žalbe pretrpeli zbog učinjene povrede prava, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje u konkretnom slučaju, a posebno dužinu trajanja osporenog postupka, neefikasno i sporo postupanje upravnih organa, propuštanje podnosilaca da u ukupnom periodu od tri godine koriste pravna sredstva za ubrzanje postupka u skladu sa zakonom, životni standard države i činjenicu da će dosuđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljuska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u odlukama Sinđelić i drugi protiv Srbije. od 19. septembra 2019. godine (predstavka broj 7129/15) i Stojanović i drugi protiv Srbije, od 14. januara 2021. godine (predstavka broj 19322/18), koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnim postupcima koji se, kao i osporeni postupak, vode povodom zahteva policijskih službenika za isplatu dodataka na platu. Evropski sud je odbacio navedene predstavke, uz ocenu da podnosioci predstavki više nemaju prava da tvrde da su žrtve u smislu člana 34. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, jer je Ustavni sud utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku i dodelio podnosiocima bliže označene novčane iznose na ime naknade nematerijalne štete, koji su niži od iznosa koje je dodeljivao Evropski sud, ali su ipak razumni usled velikog broja podnosilaca predstavki i prilično ograničenog značaja predmeta postupka. Ustavni sud smatra da se iznete ocene Evropskog suda mogu primeniti i na osporeni postupak u kome se odlučuje o pravu više policijskih službenika na isplatu naknade troškova prevoza koja se traži za ograničeni vremenski period.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti