Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za priznavanje prava na naknadu zarade tokom porodiljskog odsustva. Postupak je trajao skoro sedam godina, uz višestruka poništavanja i vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-3187/2020
16.03.2023.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i Vesna Ilić Prelić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. J . iz Beograda , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. marta 2023. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. J . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Gradskom upravom grada Beograda – Sekretarijat za socijalnu zaštitu u predmetu broj 132-5240/2020-XIX-03 podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku , zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Utvrđuje se pravo M. J . na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 900 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Odbacuje se zahtev podnositeljke ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. J . iz Beograda je , 3. marta 2020. godine, preko punomoćnika M. M , advokata iz Beograda, Ustavnom sudu izjavila ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, iz člana 32. stav 1 . Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Gradskom upravom grada Beograda – Sekretarijat za socijalnu zaštitu u predmetu priznavanja prava na naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, kao i protiv rešenja Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u. 1/20 od 27. januara 2020. godine, zbog povrede prava iz čl. 32. i 36. Ustava. Podnositeljka se istovremeno pozvala na povredu pr ava zajemčenih odredbama člana 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda . Ustavni sud ukazuje da je sadržina prava garantovanih označenim odredbama Evropske konvencije zajemčena i odgovarajućim odredbama Ustava, zbog čega Ustavni sud postojanje njihove povrede ispituje u odnosu na odredbe Ustava.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno da postupak traje od 2013. godine, te da nije pravnosnažno okončan. Podnositeljka je postavila zahtev za naknadu nematerijalne štete, kao i za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njeno Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta prvostepenog organa uprave, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnositeljka ustavne žalbe je 15. jula 2013. godine podnela Gradskoj upravi grada Beograda – Sekretarijat za socijalnu zaštitu zahtev za priznavanje prava na naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta.

Podnositeljka je 17. septembra 2013. godine podnela žalbu zbog ćutanja uprave.

Rešenjem prvostepenog organa uprave broj 132-7406/2013-XIX-03 od 18. novembra 2013. godine određeno je da se priznaje pravo podnositeljki na naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, na način i u iznosu bliže navedenim u tom rešenju.

Protiv navedenog rešenja podnositeljka je 29. novembra 2013. godine izjavila žalbu, koja je uvažena rešenjem Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike – Odsek za poslove u oblasti populacione politike i finansijske podrške porodici sa decom broj 132-04-00366/2013-13 od 20. februara 2014. godine , te je poništeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje.

Rešenjem prvostepenog organa uprave broj 132-2358/2013-XIX-03 od 7. marta 2014. godine određeno je da se priznaje pravo podnositeljki na naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, na način i u iznosu bliže navedenim u tom rešenju.

Protiv navedenog rešenja podnositeljka je 25. marta 2014. godine izjavila žalbu, koja je uvažena rešenjem Ministarstva rada, zapošljavanja i socijalne politike – Odsek za poslove u oblasti populacione politike i finansijske podrške porodici sa decom broj 132-04-00143/2014-13 od 6. avgusta 2014. godine , te je poništeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje.

Rešenjem prvostepenog organa uprave broj 132-2358/2014-XIX-03 od 30. septembra 2014. godine određeno je da se priznaje pravo podnositeljki na naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, na način i u iznosu bliže navedenim u tom rešenju.

Protiv navedenog rešenja podnositeljka je 20. oktobra 2014. godine izjavila žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja – Odsek za poslove u oblasti populacione politike i finansijske podrške porodici sa decom broj 132-02-00180/2014-13 od 31. decembra 2014. godine .

Podnositeljka je 9. marta 2015. godine podnela tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta, koja je uvažena presudom Upravnog suda U. 4103/15 od 3. novembra 2016. godine, te je poništeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

Rešenjem Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja – Odsek za poslove u oblasti populacione politike i finansijske podrške porodici sa decom broj 132-04-00180/2014-13 od 4. januara 2017. godine poništeno je prvostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje .

Rešenjem prvostepenog organa uprave broj 132-1222/2017-XIX-03 od 24. aprila 2017. godine određeno je da se priznaje pravo podnositeljki na naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, na način i u iznosu bliže navedenim u tom rešenju.

Protiv navedenog rešenja podnositeljka je 24. maja 2017. godine izjavila žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja – Odsek za poslove u oblasti populacione politike i finansijske podrške porodici sa decom broj 132-04-00130/2017-13 od 26. juna 2017. godine.

Podnositeljka je 18. avgusta 2017. godine podnela tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta.

Presudom Upravnog suda U. 12600/17 od 14. novembra 2019. godine tužba je uvažena , te je poništeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje.

Rešenjem Upravnog suda R4 u. 319/19 od 13. decembra 2019. godine

odbijen je prigovor podnositeljke radi ubrzanja postupka u predmetu U. 12600/17.

Osporenim rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u. 1/20 od 27. januara 2020. godine odbačena je žalba podnositeljke izjavljena protiv navedenog rešenja Upravnog suda, sa obrazloženjem da je postupak u predmetu Upravnog suda U. 12600/17 okončan odlukom donetom 14. novembra 2019. godine.

Rešenjem Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja – Odsek za upravne i nadzorne poslove u oblasti socijalne i porodične zaštite broj 132-04-00130/2017-13 od 18. maja 2020. godine poništeno je prvostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje .

Rešenjem prvostepenog organa uprave broj 132-5240/2020-XIX-03 od 29. maja 2020. godine određeno je da se priznaje pravo podnositeljki na naknadu zarade za vreme porodiljskog odsustva i odsustva sa rada radi nege deteta, na način i u iznosu bliže navedenim u tom rešenju.

U spisima predmeta postoji dokaz da je 2. juna 2020. godine izvršena dostava predmetnog rešenja. Podnositeljka protiv navedenog rešenja nije izjavila žalbu, iz čega proizlazi da je postupak krajem juna 2020. godine pravnosnažno okončan.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbama sada važećeg Zakona o opštem upravnom postupku („ Službeni glasnik RS “, br. 18/16 i 95/18) propisano je: da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka; da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari ne odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 60 dana od pokretanja postupka ( član 145. st. 2. i 3.); da se rešenje kojim se odlučuje o žalbi izdaje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok ( član 174.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je: da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi (član 2.); da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.).

5. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud ukazuje da je upravni postupak pokrenut 15. jula 2013. godine, zahtevom podnositeljke, te da je postupak pravnosnažno okončan krajem juna 2020. godine . Iz navedenog proizlazi da je osporeni postupak trajao šest godina i 11 meseci .

Navedeno trajanje postupka može ukazivati na to da postupak nije okončan u roku koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnositeljke ustavne žalbe, postupanja organa uprave koji vode postupak, odnosno suda, broja donetih odluka u postupku, kao i značaja istaknutog prava za podnositeljku, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku činjenično stanje bilo donekle složeno, ali da se nisu postavila složena pravna pitanja.

Ustavni sud je ocenio da je podnositeljka ustavne žalbe imala legitiman interes da se o njenom zahtevu odluči u razumnom roku, posebno imajući u vidu da se radi o priznavanju prava iz oblasti socijalne zaštite.

Ispitujući postupanje organa uprave, odnosno nadležnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud ukazuje da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja predmetnog postupka, posebno postupanje drugostepenog organa uprave, koji je četiri puta poništavao prvostepeno rešenje i predmet vraćao na ponovni postupak i odlučivanje. Ustavni sud konstatuje da je u periodu od šest godina i 11 meseci doneto pet rešenja prvostepenog i šest rešenja drugostepenog organa uprave, kao i da su vođena dva upravna spora. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine , broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine, i presudu Cvetković protiv Srbije , broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine).

Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud konstatuje da je podnositeljka koristila procesnopravna sredstva protiv ćutanja uprave.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je, u konkretnom slu čaju, povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 , 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon , 103/15 i 10/23 ).

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 900 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpela podnositeljka ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja pr edmetnog postupka i značaj istaknutog prava za podnositeljku. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpela zbog navedenog postupanja nadležnih organa uprave i suda , posebno drugostepenog organa uprave. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16), i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Usklađujući svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda, Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalb e pretrpela zbog nedelotvornog postupanja organa uprave.

7. Ustavni sud nije razmatrao ustavnu žalbu u delu kojim se osporava rešenje Vrhovnog kasacionog suda Rž1 u. 1/20 od 27. januara 2020. godine, a kojim je odbačena žalba izjavljena protiv rešenja Upravnog suda, kojim je, u suštini, odlučivano o zahtevu za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, imajući u vidu da je usvojio ustavnu žalbu podnositeljke zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, te bi razmatranje ustavne žalbe u ovom delu bilo bespredmetno.

8. U pogledu zahteva podnositeljke ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo načelan stav da, u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu, nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, a da u konkretnom slučaju ne postoje bilo kakve izuzetne i posebne okolnosti koje bi opravdale drugačiju primenu člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (videti presudu u predmetu Evropskog suda za ljudska prava Dragan Kovačević protiv Hrvatske, broj predstavke 49281/15, od 12. maja 2022. godine, stav 83.). Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ovaj zahtev, rešavajući kao u kao u tački 3. izreke.

9. Na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka1), člana 45. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti