Povreda prava na suđenje u razumnom roku u sporu policijskih službenika

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu većeg broja podnosilaca i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za isplatu dodataka na platu. Postupak, koji traje preko pet godina nakon prethodne odluke Ustavnog suda, ocenjen je kao predug.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Bosa Nenadić , Predrag Ćetković, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi A. S, Ž. S, R. S, D. J, N. S, V. V, S. Ž, J. M, D. M, A. J, S. S, G. S, M. P, N. M, V. Š, D. M, M. K, U. M, O. S, I. S, B. O, N. I, Z. Đ, A. C, Ž. K, M. J, M. B, B. A, D. T. R, B. Đ, D. N, D. S, Z. M, V. I, R. Đ, N. K, N. N, I. Đ, R. J, G. S, G. V. i D. D, svih iz Lazarevca, A. A, B . J, D . M, V . I, Z. A. i V . P, svih iz sela Vreoci, D. I, S . J, Ž. Đ. i M . B, svih iz sela Veliki Crljeni, R. M, G . M . i M . J, svih iz sela Dren, P. V . i G . F , obojice iz sela Petka , Ž. P . i A . R, obojice iz Valjeva, N. B. i J . L , oboje iz sela Brajkovac, D. L. i D . M, obojice iz sela Stepojevac, D. P . iz Aranđelovca , M. B . iz Gornjeg Milanovca, M. D. iz Ljiga, M. M. iz sela Plužac, D. G. iz sela Klanica, S. S. iz Koceljeve, S. Ž. iz Pančeva, J. M. iz Beograda, B. P. iz sela Zabrdica, S. N. iz sela Šopić, D. R. iz sela Barzilovica, Ž. M. iz sela Jabučje, M. S. iz sela Slovac, N. S. iz sela Leskovac, V. P. iz sela Bajevac i S. R. iz sela Kruševica, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 17. marta 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba A. S, Ž . S, R . S, D . J, N . S, V . V, S . Ž, J . M, D . M, A . J, S . S, G . S, M . P, N . M, V . Š, D . M, M . K, U . M, O . S, I . S, B . O, N . I, Z . Đ, A . C, Ž . K, M . J, M . B, B . A, D . T. R, B. Đ, D . N, D . S, Z . M, V . I, R . Đ, N . K, N . N, I . Đ, R . J, G . S , G. V, D . D , A. A, B . J, D . M, V . I, Z. A, V . P, D. I, S . J, Ž . Đ, M. B, R. M, G . M , M . J , P. V , G. F, Ž. P, A . R, N. B, J . L, D. L, D. M, D . P , M. B, M. D, M. M, D . G, S . S, S . Ž, J . M, B . P, S . N, D . R, Ž . M, M . S, N . S, V . P . i S . R . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Policijska uprava za grad Beograd u predmetu broj 120-01-850/2012-02, podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se ustavna žalba u preostalom delu odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe navedenih u tački 1. na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. A. S. iz Lazarevca i ostala lica navedena u tački 1. izreke podneli su Ustavnom sudu, 23. aprila 2013. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je vođen pred Ministarstvom unutrašnjih poslova - Policijska uprava za grad Beograd u predmetu broj 120-170/2007, u postupku koji vođen pred Ustavnim sudom u predmetu Už-504/2009 i u upravnom postupku koji se vo di u izvršenju Odluke Ustavnog suda Už-504/2009 od 30. septembra 2010. godine.

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok osporenog postupka počev od 24. januara 2007. godine kada su podnosioci ustavne žalbe podneli zahtev prvostepenom organu za isplatu dodatka na platu za prekovremeni rad, rad na dane državnih i verskih praznika i noćni rad, i to za poslednje tri godine do podnošenja zahteva. Imajući u vidu da u konkretnom postupku nije bilo složenih pravnih, već samo činjeničnih pitanja, te da nisu doprineli njegovom dužem trajanju, podnosioci smatraju da im je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

Predloženo je da Ustavni sud utvrdi povredu navedenog ustavnog prava, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosiocima na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 600 evra.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova - Policijska uprava za grad Beograd (u daljem tekstu: prvostepeni organ) broj 120-01-850/2012-02, kao i dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Podnosioci ustavne žalbe su 24. januara 2007. godine prvostepenom organu podneli zahtev za isplatu dodataka na platu, odnosno za prekovremeni, noćni i rad na dane državnih i verskih praznika, u periodu od 24. januara 2004. godine do 24. januara 2007. godine.

Prvostepeni organ je 13. februara 2007. godine doneo rešenje broj 120-170/07 kojim je zahtev podnosilaca odbijen kao neosnovan. Podnosioci su protiv ovog rešenja izjavili žalbu, koja je rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-04381/2007-01 od 28. marta 2007. godine odbijena kao neosnovana. Protiv navedenog konačnog rešenja, podnosioci su podneli tužbu Vrhovnom sudu Srbije, koja je odbijena presudom tog suda U. 3804/07 od 9. jula 2008. godine.

Podnosilac D. G. je protiv označene presude izjavio ustavnu žalbu, koja je Odlukom Ustavnog suda Už-504/2009 od 30. septembra 2010. godine usvojena, te je utvrđeno da je tom presudom povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije. Istom odlukom je poništena navedena presuda i određeno da Upravni sud donese novu odluku po tužbi podnosioca izja vljenoj protiv rešenja drugostepenog organa broj 120-01-04381/2007-01 od 28. marta 2007. godine, kao i da Odluka Ustavnog suda ima pravno dejstvo i prema licima koja nisu podnela ustavnu žalbu, a nalaze se u istoj pravnoj situaciji, saglasno odredbi člana 87. Zakona o Ustavnom sudu. Odlu ka Ustavnog suda dostavljena je 5. novembra 2010. godine Upravnom sudu.

3.2. Postupajući u izvršenju Odluke Ustavnog suda, Upravni sud je, na sednici održanoj 23. februara 2012. godine, doneo presudu U. 28901/10, kojom je uvažio tužbu podnosilaca i poništio rešenje drugostepenog organa od 28. marta 2007. godine.

Drugostepeni organ je, u izvršenju presude Upravnog suda, doneo rešenje broj 120-01- 427/2012-01 od 2. aprila 2012. godine, kojim je usvojena žalba podnosilaca, poništeno prvostepeno rešenje od 13. februara 2007. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak.

Podnosioci ustavne žalbe su 26. oktobra 2012. godine podneli žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u ponovnom postupku.

Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-850/2012-01 od 23. novembra 2012. godine usvojio navedenu žalbu podnosilaca i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od pet dana, donese odgovarajuće rešenje i o tome obavesti drugostepeni organ.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje broj 120-01-850/2012-02 od 16 . januara 2013. godine, kojim je odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca.

Drugostepeni organ je 10. aprila 2013. godine doneo rešenje broj 120-01-51/2013-01, kojim je žalbu podnosilaca odbio kao neosnovana.

Podnosioci ustavne žalbe su 28. maja 2013. godine protiv navedenog konačnog rešenja podneli tužbu u upravnom sporu. Povodom podnete tužbe formiran je predmet Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 8808/13.

4. Odredbom član 32. stav 1. Ustava, na čiju se povredu poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10 ) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi porebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen (…) (član 208. stav 2.); da k ad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan svojim rešenjem da ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijem a predmeta, donese novo rešenje (…) (stav 2.).

5. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud, najpre, ukazuje da upravni postupak koji je bio pravnosnažno okončan pre izjavljivanja ustavne žalbe od 17. jula 2009. godine povodom koje je doneta Odluka Ustavnog suda Už-504/2009 od 30. septembra 2010. godine, nije deo postupka koji je pred Upravnim sudom i upravnim organima usledio nakon donošenja navedene odluke Ustavnog suda, već se radi o posebnom postupku u kome se ta odluka Suda izvršava. Stoga je Ustavni sud, u konkretnom slučaju, cenio samo period od dostavljanja Odluke Ustavnog suda Už-504/2009 od 30. septembra 2010. godine Upravnom sudu, odnosno od 5. novembra 2010. godine, pa do odlučivanja Ustavnog suda o ovoj ustavnoj žalbi. Saglasno svojoj dosadašnjoj praksi, Ustavni sud je u okviru navedenog perioda upravni postupak i upravni spor, posmatrao kao jedinstvenu celinu.

S tim u vezi, Ustavni sud je konstatovao da predmetni postupak traje pet godina i tri meseca.

Pri ocenjivanju da li je period odlučivanja upravnih organa i sudova o pravu ili obavezi stranke razuman, pored samog trajanja postupka, treba ceniti i sledeće kriterijume: složenost predmeta, ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanje upravnih organa i sudova u upravnom sporu, kao i to o kom pravu podnosioca je odlučivano.

Polazeći od ovih kriterijuma, Ustavni sud je utvrdio da je predmet konkretnog upravnog postupka postao činjenično složeniji, imajući u vidu da je za svakog podnosioca ustavne žalbe bilo neophodno utvrditi da li je ostvario pravo na uvećanje plate u periodu za koji je to tražio, vodeći računa o različitosti pravnih režima ranije važećeg Zakona o unutrašnjim poslovima i Zakona o policiji kad je reč o navedenom pravu. Sa druge strane, Ustavni sud nalazi da pravna pitanja koja se postavljaju u toku postupka nisu naročito složena, ako se ima u vidu da su ona već razjašnjena u Odluci Ustavnog suda donetoj u istoj pravnoj stvari .

U pogledu značaja predmeta postupka , Ustavni sud nalazi da su podnosioci ustavne žalbe imali legitiman interes da nadležni organi o njihovom zahtevu odluče u okviru standarda razumnog roka, jer se radi o potraživanjima iz radnog odnosa.

Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da su oni tokom osporenog postupka koristili pravn o sredstvo protiv tzv. ć utanja administracije, predviđeno članom 208. stav 2. u vezi sa članom 232. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku, iz čega se može zaključiti da su svojim ponaš anjem nastojali da doprinesu da period odlučivanja o njihovim pravima bude kraći. Ipak, Ustavni sud je uočio kašnjenja podnosilaca sa podnošenjem žalbe zbog propuštanja pr vostepenog organa da donese novo rešenje u izvršenju drugostepen og rešenja od 2. aprila 2012. godine. Naime, podnosioci su navedeno pravno sredstvo za ubrzanje postupka izjavili 26 . oktobra 2012. godine, dakle, po proteku četiri meseca od kada su se stekli zakonski uslovi za nj egovo podnošenje.

Ispitujući postupanje nadležnih upravnih organa i suda u upravnom sporu, Ustavni sud je konstatovao da je u postupku izvršenja Odluke Ustavnog suda doneta jedna presuda u upravnom sporu , kao i jedno prvostepeno i dva drugostepena rešenja u upravnom postupku. Ustavni sud je ocenio da je odugovlačenje u rešavanju o pravu podnosilaca na novčane naknade po osnovu rada prevashodno uzrokovano sporim odlučivanjem nadležnog suda o tužbama podnosi laca. Prvi upravni spor je trajao duže od godinu dana i dva meseca, dok drugi upravni spor traje dve godine i devet meseci. Ustavni sud napominje da se u postupku izvršenja Odluke Ustavnog suda od Upravnog suda očekuje da brže odlučuje o tužbama podnosilaca . Mada je rešavanje upravnih organa ukupno trajalo nešto duže od četiri meseca, drugostepeni organ je vratio predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, propustivši da otkloni nedostatke prvostepenog rešenja, iako je na to bi o ovlašćen, u smislu odredbe člana 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku.

Ustavnopravna ocena sprovedenog postupka u ovoj pravnoj stvari, zasnovana je na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje i na stav Evropskog suda za ljudska prava, prema kome, činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presudu Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine, i presudu Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine).

Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je ocenio da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („ Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosilaca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka u kome se izvršava Odluka Ustavnog suda. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu i pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. U pogledu dela ustavne žalbe kojim je osporeno trajanje postupka pokrenutog povodom zahteva podnosilaca od 24. januara 2006. godine, koji je pravnosnažno okončan još 2008. godine, Ustavni sud je konstatovao da je ustavna žalba u ovom delu neblagovremena, jer je izjavljena posle isteka roka iz člana 84. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, te ju je u tom delu odbacio , saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 2) Zakona, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

9. U pogledu dela ustavne žalbe kojim je osporeno trajanje postupka po ustavnoj žalbi u predmetu Už-504/2009, Ustavni sud ukazuje na to da iz odredbe člana 170. Ustava proizlazi da je Ustavni sud u postupku po ustavnoj žalbi nadležan jedino da ispituje postojanje povreda ili uskraćivanja Ustavom zajemčenih prava i sloboda do kojih je došlo aktima i radnjama državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja , što, po prirodi stvari, isključuje mogućnost da se ustavnom žalbom osporavaju akti ili radnje Ustavnog suda. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je ustavna žalba u ovom delu nedopuštena, zbog čega ju je odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu , rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

10. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.