Odluka Ustavnog suda o prestanku prava na porodičnu invalidninu zbog vanbračne zajednice
Kratak pregled
Ustavni sud odbio je ustavnu žalbu udovice palog borca kojoj je prestalo pravo na porodičnu invalidninu zbog zasnivanja vanbračne zajednice. Sud je zaključio da se, iako zakon eksplicitno navodi samo brak, vanbračna zajednica izjednačava sa brakom.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-3260/2011
30.10.2014.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R. S . iz B . B, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 30. oktobra 2014. godine, doneo je
O D L U K U
Odbija se kao neosnovana ustavna žalba R. S . izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 10820/10 (2009) od 3. juna 2011. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. R. S . iz B . B . podnela je 15. jula 2011. godine, preko punomoćnika D . J, advokata iz B . B, podnela Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 10820/10 (2009) od 3. juna 2011. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na socijalnu zaštitu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 69. stav 4. Ustava Republike Srbije.
U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno: da je podnositeljka kao udova palog borca zasnovala vanbračnu zajednicu u kojoj sa vanbračnim partnerom ima dvoje dece; da je u predmetnom upravnom postupku utvrđeno da joj je pravo na porodičnu invalidninu prestalo danom rođenja prvog deteta u vanbračnoj zajednici; da je odredbom člana 73. stav 1. Zakona o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca propisano da pravo na porodičnu invalidninu trajno prestaje bračnom drugu palog borca stupanjem u brak; da se ta zakonska odredba mora čitati onako kako je napisana, odnosno da se mora primeniti jednostavno gramatičko tumačenje; da stoga vanbračna zajednica nije izjednačena sa bračnom u slučaju prestanka, već samo u slučaju ostvarivanja navedenog prava, u skladu sa odredbom člana 13. stav 3. Zakona; da je Upravni sud negativno odlučio o tužbi podnositeljke, jer je uspostavio nedozvoljenu pravnu analogiju između navedenih zakonskih odredaba, što je posledica „apsolutno“ pogrešnog tumačenja, koje je dovelo do povrede označenih Ustavom zajemčenih prava.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku iz priložene dokumentacije, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:
Rešavajući u ponovnom postupku, Opštinska uprava opštine Bajina Bašta je 16. marta 2009. godine donela rešenje 02 broj 580-177/08 kojim je, u tački prvoj dispozitiva, određeno da podnositeljki ustavne žalbe prestaje pravo na porodičnu invalidninu zaključno sa 1. novembrom 1997. godine, kao prvim narednim danom u mesecu nakon nastale promene (zasnivanje vanbračne zajednice) koja je od uticaja na navedeno pravo, dok je u tački šestoj dispozitiva utvrđeno da je podnositeljki neosnovano isplaćivana porodična invalidnina u periodu od 1. novembra 1997. do 1. septembra 2008. godine, što za poslednje tri godine iznosi 1.042.143,00 dinara.
Povodom izjavljene žalbe, a istovremeno vršeći reviziju prvostepenog rešenja u smislu člana 85. Zakona o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca, Ministarstvo rada i socijalne politike je 11. juna 2009. godine donelo rešenje broj 580-02-00623/2009-11, kojim je delimično usvojena žalba podnositeljke i njenog sina S.S, dok je u vršenju revizije poništeno prvostepeno rešenje. U tački drugoj dispozitiva drugostepenog rešenja, između ostalog , odlučeno je da podnositeljki prestane pravo na porodičnu invalidninu sa 18. oktobrom 1997. godine, zbog zasnivanja vanbračne zajednice, dok je na ime porodične invalidnine u periodu od 1. septembra 2005. do 31. avgusta 2008. godine neosnovano primila iznos od 491.464,00 dinara. Drugostepeni organ je ocenio da je vanbračna zajednica izjednačena sa bračnom u postupku sticanja prava, te se to izjednačenje ima primeniti i u pogledu prestanka prava.
Osporenom presudom Upravnog suda U. 10820/10 (2009) od 3. juna 2011. godine odbijena je tužba podnositeljke podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja. U obrazloženju osporene presude je navedeno: da su podnositeljka i njeno dvoje dece iz braka sa palim borcem, M.S. i S.S, ostvarili pravo na porodičnu invalidninu na osnovu rešenja Opštine Bajina Bašta broj 580-177/98 od 29. decembra 1998. godine; da podnositeljka živi u vanbračnoj zajednici sa G.G, u njegovoj kući, i da sa njim ima dvoje dece, V.G, rođenu 18. oktobra 1997. godine i L.G, rođenog 18. maja 2004. godine; da je pravilan zaključak drugostepenog organa da je danom rođenja prvog deteta u vanbračnoj zajednici podnositeljki prestalo pravo na porodičnu invalidninu, budući da se "vanbračna zajednica izjednačava sa brakom kod ostvarivanja prava", u smislu člana 13. stav 3. Zakona o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca, pa se analogno tome izjednačava i "kod prestanka prava", u smislu člana 73. stav 1. navedenog zakona.
4. Odredbama Ustava, na čiju se povredu podnositeljka ustavne žalbe poziva, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se invalidima, ratnim veteranima i žrtvama rata pruža posebna zaštita, u skladu sa zakonom (član 69. stav 4.).
Za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari od značaja su još i odredba člana 62. stav 5. Ustava kojom je utvrđeno da se vanbračna zajednica izjednačava sa brakom, u skladu sa zakonom, i odredba člana 65. stav 1. Ustava kojom je utvrđeno da porodica, majka, samohrani roditelj i dete u Republici Srbiji uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom.
Takođe, od značaja za odlučivanje u ovom predmetu su i sledeće odredbe zakona:
Zakonom o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca ("Službeni list SRJ", br. 24/98, 29/98 i 25/2000 i "Službeni glasnik RS", br. 101/05 i 111/09) propisano je: da je sa članovima uže porodice izjednačeno lice koje je sa palim borcem do njegove smrti živelo u vanbračnoj zajednici, ako je sa njim imalo dece (član 13. stav 3.); da članovi uže porodice palog borca imaju pravo na porodičnu invalidninu pod sledećim uslovima: udova - kad navrši 45 godina života ili udovac - kad navrši 50 godina života, kao i pre navršenih 45, odnosno 50 godina života ako su nesposobni za privređivanje; ako užu porodicu sačinjavaju bračni drug sa jednim detetom ili sa više dece, bračni drug ima pravo na porodičnu invalidninu kao sauživalac sa njima, bez obzira na uslove iz stava 1. tačka 1. ovog člana, i to dok i jedno od te dece ima pravo na porodičnu invalidninu (član 30. stav 1. tač. 1) i 3)); da pravo na porodičnu invalidninu i ostala prava po ovom zakonu, trajno prestaju bračnom drugu stupanjem u brak, osim ako su ta prava stečena po osnovu nesposobnosti za privređivanje nastalih pre navršenih 45 (udova), odnosno 50 (udovac) godina života (član 73. stav 1.).
Porodičnim zakonom ("Službeni glasnik RS", br. 18/05 i 72/11) propisano je: da je vanbračna zajednica trajnija zajednica života žene i muškarca, između kojih nema bračnih smetnji (vanbračni partneri), te da vanbračni partneri imaju prava i dužnosti supružnika pod uslovima određenim ovim zakonom (član 4.): da je izdržavanje pravo i dužnost članova porodice određenih ovim zakonom (član 8. stav 1.); da su supružnici dužni da vode zajednički život te da se uzajamno poštuju i pomažu (član 25.); da su supružnici dužni da se uzajamno izdržavaju pod uslovima određenim ovim zakonom (član 28.).
5. Razlozi ustavne žalbe kojima podnositeljka obrazlaže povredu označenih ustavnih prava, počivaju na navodima isticanim tokom postupka koji je prethodio ustavnosudskom, a koji se mogu svesti na tvrdnju da joj pravo na porodičnu invalidninu nije moglo prestati, jer nije stupila u brak, već je zasnovala vanbračnu zajednicu u kojoj ima dvoje dece, što odredbama Zakona o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca (u daljem tekstu: Zakon) nije propisano kao poseban osnov za prestanak navedenog prava.
Imajući u vidu iznete navode ustavne žalbe, Ustavni sud ukazuje na to da nije nadležan da tumači i primenjuje pravo na konkretne pravne odnose, jer je primarni zadatak nadležnih upravnih organa i suda u upravnom sporu da rešavaju probleme tumačenja merodavnog prava. Zadatak Ustavnog suda je ograničen na ispitivanje da li su posledice takvog tumačenja upravnih organa i Upravnog suda saglasne sa Ustavom sa aspekta zaštite zajemčenih ljudskih prava i sloboda. S tim u vezi, pravo na pravično suđenje podrazumeva obavezu upravnih organa i sudova da svoje odluke zasnivaju na pravnim normama koje su merodavne za rešavanje konkretne upravne stvari, što znači da pravni osnov upravnih akata i sudske odluke ne sme biti proizvoljan, niti tumačenje merodavnih pravnih normi, u načelu, sme da bude van okvira jezičkog značenja.
Ustavni sud je konstatovao da su se upravni organi i sud u upravnom sporu u ovom predmetu našli u prisustvu pravne praznine, budući da odredbama pomenutog zakona nije propisano da bračnom drugog palog borca prestaje pravo na porodičnu invalidninu zasnivanjem vanbračne zajednice. Navedena pravna praznina prevaziđena je dovođenjem u vezu odredaba dva člana Zakona, i to odredbe člana 13. stav 3. Zakona, koja, po shvatanju Upravnog suda, "vanbračnu zajednicu izjednačava sa bračnom kod ostvarivanja prava", i odredbe člana 73. stav 1. Zakona, koja propisuje da bračnom drugu palog borca pravo na porodičnu invalidninu trajno prestaje stupanjem u brak. Upravni sud je smatrao da se "izjednačavanje" bračne i vanbračne zajednice u slučaju ostvarivanja prava na porodičnu invalidninu primenom "analogije" mora proširiti na slučaj prestanka tog prava, na osnovu čega je izveo zaključak da je odredba člana 73. stav 1. Zakona istovremeno pravni osnov za prestanak prava na porodičnu invalidninu podnositeljki ustavne žalbe.
Ocenjujući da li je ovakvo stanovište Upravnog suda zasnovano na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju i primeni merodavnog prava, Ustavni sud je pošao od toga da u slučaju kada se u praksi javi pitanje koje nije uređeno važećim pravnim propisima, upravni organi i sudovi imaju šira ovlašćenja nego inače, jer se od njih očekuje da ustanove pravno pravilo za rešavanje nekog pravno relevantnog pitanja koje bi trebalo da postoji, ali ga u postojećim pravnim normama nema. U otklanjanju pravnih praznina najčešće se primenjuju analogija (tumačenje po sličnosti) i šira interpretacija, a ako ne postoji mogućnost da se pravna praznina premosti ovim sredstvima – nadležni organ ili sud može da donese odluku neposredno primenjujući pravna načela. Prilikom utvrđivanja pravila za popunjavanje pravnih praznina, organ uprave i sud moraju voditi računa o suštini pravne situacije koju treba urediti i tražiti rešenje koje je najviše u skladu sa društvenim interesima. (na primer, videti Odluku Už-122/2013 od 28. marta 2013. godine)
Ustavni sud ukazuje na to da se pomoću analogije posebna pravna norma koja se odnosi na jedan slučaj primenjuje i na drugi slučaj, zato što u oba ta slučaja postoji isti zakonski razlog (ratio legis), odnosno zato što postoji isti cilj koji treba postići. U konkretnom slučaju, razlozi zbog kojih je zakonom propisano da bračnom drugu palog borca trajno prestaje pravo na porodičnu invalidninu zasnivanjem braka odnose se na prestanak postojanja svrhe radi koje je navedeno pravo priznato tom licu. Naime, pravo na porodičnu invalidninu u vidu mesečnog novčanog primanja ustanovljeno je kao pozitivna mera socijalne politike u cilju zaštite i obezbeđivanja materijalne i socijalne sigurnosti prevashodno ranjivih grupa lica, koja su ostala iza palog borca nakon njegove pogibije, smrti ili nestanka pod okolnostima propisanim Zakonom. Potreba za daljim pružanjem posebne zaštite udovi, odnosno udovcu palog borca prestaje onda kada oni stupe u drugi brak, budući da tada nastaje zakonska obaveza bračnih drugova da se uzajamno izdržavaju i pomažu. Pri tome je potrebno imati u vidu da bračni drug palog borca svoje pravo na porodičnu invalidninu suštinski izvodi iz činjenice da mu je supružnik stradao radi odbrane suverenosti, teritorije, nezavisnosti i ustavnog poretka Savezne Republike Jugoslavije. Stoga bi bilo protivno pravnoj prirodi i svrsi instituta porodične invalidnine da se bračnom drugu palog borca omogući da u novom braku ostvaruje pravo koje je stekao na osnovu posebnih zasluga bivšeg supružnika.
S obzirom na to da su Ustavom bračna i vanbračna zajednica izjednačene, u skladu sa zakonom, te da su Porodičnim zakonom prava i dužnosti vanbračnih partnera izjednačena sa pravima i dužnostima supružnika, Ustavni sud je zaključio da su prethodno izneti razlozi za prestanak prava na porodičnu invalidninu istovremeno prisutni i u slučaju kada bračni drug palog borca zasnuje vanbračnu zajednicu. Nasuprot mišljenju podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud smatra da bi se zadržavanjem na jezičkom značenju odredbe člana 73. stav 1. Zakona bračnom drugu palog borca omogućilo da zasnivanjem vanbračne zajednice izbegne zakonsku posledicu koju bi snosio u slučaju stupanja u brak, što bi za rezultat imalo neravnopravan odnos između bračne i vanbračne zajednice u koje stupa udova, odnosno udovac palog borca.
Imajući u vidu sve izneto, odnosno kako u sprovedenom postupku nije bilo sporno da je podnositeljka nakon pogibije bračnog druga - palog borca zasnovala vanbračnu zajednicu, Ustavni sud je ocenio da je stav nadležnih organa i Upravnog suda o ispunjenosti uslova za prestanak prava podnositeljke na porodičnu invalidninu zasnovan na ustavnopravno prihvatljivoj primeni merodavnog prava. Stoga je Ustavni sud našao da osporenom presudom Upravnog suda nije povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava. Ustavni sud nije posebno razmatrao istaknutu povredu prava na socijalnu zaštitu iz člana 69. stav 4. Ustava, jer se obrazlaže istim navodima kao i povreda prava na pravično suđenje.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US ) odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu izjavljenu protiv presude Upravnog suda U. 10820/10 (2009) od 3. juna 2011. godine.
6. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić, s.r.