Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje zbog zastarelosti vođenja disciplinskog postupka

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu pripadnika BIA, utvrđujući povredu prava na pravično suđenje. Poništava presudu Upravnog suda zbog pogrešne primene odredaba o zastarelosti, nalažući da vođenje upravnog spora ne prekida tok zastarelosti disciplinskog postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Ž . T. iz L, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 22. januara 201 4. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Ž. T. i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 11252/10 od 27. maja 2010. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Upravnog suda U. 11252/10 od 27. maja 2010. godine i određuje se da Upravni sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe izjavljenoj protiv rešenja Disciplinske komisije Bezbednosno-informativne agencije broj 02-47617 od 20. jula 2009. godine .

O b r a z l o ž e nj e

1. Ž. T. iz L, preko punomoćnika A. R, advokata iz L, podneo je 21. jula 2011. godine ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 11252/10 od 27. maja 2010. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na rad, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 60. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi se, između ostalog, navodi: da je protiv podnosioca vođen disciplinski postupak u kome mu je izrečena disciplinska mera prestanak radnog odnosa za učinjene teške povrede službene dužn osti iz člana 157. stav 1. tač. 3 ) i 7 ) Zakona o policiji, a u vezi sa članom 20. Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji; da je vođenje predmetnog disciplinskog postupka zastarelo pre donošenja drugostepenog rešenja Disciplinske komisije Bezbednosno-informativne agencije, budući da je protekao rok propisan članom 118. stav 2. Zakona o državnim službenicima, koji se primenjuje i na pripradnike BIA; da su u obrazloženju osporene presude Upravnog suda ovi navodi podnosioca ocenjeni kao neosnovani, pozivom na odredbu člana 118. stav 3. Zakona o državnim službenicima, jer, po shvatanju tog suda, vreme za vođenje disciplinskog postupka ne teče za vreme vođenja upravnog spora.

Po mišljenju podnosioca ustavne žalbe, činjenica da je u upravnom sporu poništeno nezakonito rešenje upravnog organa doneto u disciplinskom postupku, ne može predstavljati opravdan razlog za nemogućnost vođenja disciplinskog postupka, pa je drugostepeni organ, donoseći rešenje u ponovnom postupku, bio dužan da obustavi disciplinski postupak zbog zastarelosti.

U ustavnoj žalbi se dalje navode razlozi na kojima podnosilac ustavne žalbe zasniva tvrdnje o povredama prava na pravično suđenje, prava na rad i „prava na odbranu u disciplinskom i sudskom postupku“, koji je okončan osporenom presudom Upravnog suda.

Ustavnom žalbom se traži od Ustavnog suda da utvrdi da su osporenom presudom Upravnog suda podnosiocu povređena prava na pravično suđenje i na rad, zajemčena Ustavom.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravn a sredstva za njihovu zaštitu.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovom ustavnosudskom predmetu:

Rešenjem disciplinskog starešine Bezbednosno-informativne agencije – Centar Bezbednosno-informativne agencije Valjevo broj 02-680 od 13. marta 2007. godine utvrđena je odgovornost pripadnika Bezbednosno-informativne agencije Ž. T, ovde podnosioca ustavne žalbe, za učinjene teške povrede službene dužnosti, primena ovlašćenja u svrhe za koje nije namenjeno ili korišćenje statusa policijskog službenika u neslužbene svrhe i ponašanje koje šteti ugledu službe, iz člana 157. stav 1. tač. 3) i 7 ) Zakona o policiji, u vezi sa članom 20. Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji, te mu je izrečena disciplinska mera prestanak radnog odnosa. U obrazloženju rešenja je konstatovano da je protiv imenovanog pokrenut disciplinski postupak zaključkom broj 02-516 od 23. februara 2007. godine.

Rešenjem disciplinske komisije Bezbednosno-informativne agencije broj 02-19555/1 od 19. aprila 2007. godine odbijen je kao neosnovan prigovor podnosioca ustavne žalbe izjavljen protiv navedenog prvostepenog rešenja, nakon čega je podnosilac ustavne žalbe 24. maja 2007. godine pokrenuo upravni spor.

Vrhovni sud Srbije je, na sednici održanoj 9. aprila 2009. godine, doneo presudu U. 4818/07, kojom je uvažio tužbu podnosioca ustavne žalbe i poništio pobijano rešenje od 20. jula 2009. godine. Taj sud je u obrazloženju presude istakao da je povređeno pravo podnosioca na odbranu, time što mu nije omogućen uvid i fotokopiranje spisa predmeta, kao i da dispozitiv prvostepenog rešenja ne sadrži opis radnje koja je podnosiocu stavljena na teret, što nije otklonjeno ni u ponovnom postupku.

Rešenjem Disciplinske komisije Bezbednosno-informativne agencije broj 02-47617 od 20. jula 2009. godine, donetim u postupku izvršenja navedene presude Vrhovnog suda Srbije, u stavu 1. dispozitiva, odbijen je kao neosnovan prigovor podnosioca ustavne žalbe izjavljen protiv rešenja disciplinskog starešine Bezbednosno-informativne agencije – Centar Bezbednosno-informativne agencije Valjevo broj 02-680 od 13. marta 2007. godine. Stavom 2. dispozitiva ovog rešenja dopunjen je dispozitiv navedenog prvostepenog rešenja, navođenjem radnje izvršenja teških povreda službene dužnosti koje se podnosiocu stavljaju na teret.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 11252/10 od 27. maja 2010. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnosioca ustavne žalbe izjavljena protiv konačnog rešenja Disciplinske komisije Bezbednosno-informativne agencije broj 02-47617 od 20. jula 2009. godine. Upravni sud je u obrazloženju osporene presude, između ostalog, ocenio da su neosnovani navodi tužbe kojima se ukazuje na zastarelost vođenja disciplinskog postupka. Polazeći od odredbe člana 118. stav 3. Zakona o državnim službenicima, prema kojoj zastarelost ne teče dok disciplinski postupak nije moguće pokrenuti ili voditi zbog odsustva državnog službenika ili iz drugih opravdanih razloga, taj sud je našao da vreme za vođenje disciplinskog postupka ne teče za vreme vođenja upravnog spora. Budući da je pobijano konačno rešenje doneto u izvršenju presude Vrhovnog suda Srbije U. 4818/07 od 9. aprila 2009. godine, Upravni sud je ocenio da u konkretnom slučaju nije nastupila zastarelost vođenja disciplinskog postupka.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se ustavnom žalbom ukazuje, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa i da se niko tih prava ne može odreći (član 60. stav 4.).

Iz sadržine ustavne žalbe proizlazi da podnosilac, takođe, ukazuje na povredu prava na odbranu garantovanog odredbama člana 33. Ustava, kojima se jemči svakome ko je okrivljen za kažnjivo delo da, u skladu sa zakonom, bude obavešten, pored ostalog, o prirodi i razlozima dela za koje se tereti, kao i o dokazima prikupljenim protiv njega , te da dobije primereno vreme i odgovarajuće uslove za pripremu odbrane ( st. 1. i 2. u vezi sa stavom 8.).

Zakonom o bezbednosno-informativnoj agenciji („Službeni glasnik RS“, broj 42/02) propisano je: da se n a prava, dužnosti i odgovornosti po osnovu radnog odnosa na pripadnike Agencije primenjuju propisi koji važe za radnike ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove (član 20. stav 1.); da se disciplinski postupak protiv pripadnika Agencije vodi u skladu sa zakonom i drugim propisima (član 24. stav 1.); da Vlada bliže uređuje pitanja koja se odnose na disciplinsku odgovornost pripadnika Agencije (član 24. stav 3).

Uredbom o disciplinskoj odgovornosti pripadnika Bezbednosno-informativne agencije („Službeni glasnik RS“, broj 75/06) propisano je da o disciplinskoj odgovornosti pripadnika Agencije u prvom stepenu odlučuje disciplinski starešina , a o prigovorima protiv odluka disciplinskog starešine, odlučuje disciplinska komisija (član 2. st. 1. i 2.)

Odredbom člana 157. Zakona o policiji ( „Službeni glasnik RS“, broj 101/05) propisane su teške povrede službene dužnosti, među kojima su: primena ovlašćenja u svrhe za koje nije namenjeno ili korišćenje statusa policijskog službenika u neslužbene svrhe (tačka 3)) i ponašanje koje šteti ugledu službe ili narušava odnose među zaposlenima (tačka 7)). Odredbom člana 161. tačka 2) navedenog zakona propisano je da o disciplinskoj odgovornosti policijskih službenika u prvom stepenu odlučuje načelnik područne policijske uprave ili lice koje on ovlasti - za policijske službenike područne policijske uprave, policijskih stanica i druge zapos lene na odnosnom području, a protiv te odluke policijski službenik ima pravo prigovora disciplinskoj komisiji (član 162.). Saglasno odredbi člana 169. tog zakona, na položaj, dužnosti, prava i odgovornosti zaposlenih u Ministarstvu primenjuju se propisi o radnim odnosima u državnim organima, ako ovim zakonom i propisima donetim na osnovu ovog zakona nije drukčije određeno.

Članom 118. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05 i 83/05) , na čiju primenu upućuje Zakon o policiji, pr opisano je da v ođenje disciplinskog postupka za teže povrede dužnosti zastareva protekom dve godine od pokretanja disciplinskog postupka (stav 2.); da zastarelost ne teče dok disciplinski postupak nije moguće pokrenuti ili voditi zbog odsustva državnog službenika ili iz drugih opravdanih razloga (stav 3.)

Odredbom člana 251. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01) propisano je da o rgan protiv čijeg je rešenja blagovremeno pokrenut upravni spor može do završetka spora, ako uvažava sve zahteve tužbe, poništiti ili izmeniti svoje rešenje iz onih razloga iz kojih bi sud mogao poništiti takvo rešenje, ako se time ne vređa pravo stranke u upravnom postupku ili pravo trećeg lica.

5. Imajući u vidu da u upravnom postupku u kome je odlučeno o disciplinskoj odgovornosti podnosioca ustavne žalbe nije bila dozvoljena žalba, Ustavni sud je najpre ispitivao da li je ustavna žalba dopuštena sa stanovišta iscrpljenosti pravnih sredstava. U tom smislu, Ustavni sud ukazuje da je odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano: da protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda stranka i nadležni javni tužilac mogu da podnesu Vrhovnom kasacionom sudu zahtev za preispitivanje sudske odluke (član 49. stav 1.); da zahtev može da se podnese kada je to zakonom predviđeno, u slučajevima kada je sud odlučivao u punoj jurisdikciji i u stvarima u kojima je u upravnom postupku bila isključena žalba (član 49. stav 2.). U skladu sa odredbom člana 162. Zakona o policiji, Uredbom o disciplinskoj odgovornosti pripadnika Bezbednosno-informativne agencije propisano je da o prigovorima protiv odluka disciplinskog starešine odlučuje disciplinska komisija (član 2. stav 2.).

Prema stavu Ustavnog sud a, pod iscrpljivanjem pravnih sredstava u upravnom postupku smatra se donošenje odluke po tužbi u upravnom sporu, odnosno donošenje odluke po zahtevu za preispitivanje sudske odluke, ukoliko je ovo vanredno pravno sredstvo izjavljeno pod uslovima i na način propisan zakonom. Polazeći od toga da je žalba u upravnom postupku redovno pravno sredstvo kojom žalilac pobija pravilnost prvostepene odluke inicirajući drugostepeni postupak, a imajući u vidu da je o disciplinskoj odgovornosti podnosioca ustavne žalbe odlučio disciplinski starešina Bezbednosno-informativne agencije – Centar Valjevo , te da je odluku o prigovoru protiv te odluke donela disciplinska komisija Bezbednosno-informativne agencije , Ustavni sud ocenjuje da je u osporenom disciplinskom postupku bila obezbeđena dvostepenost. Iz toga proizlazi da se zahtevom ne može preispitivati pravnosnažn a odluk a Upravnog suda U. 11252/10 od 27. maja 2010. godine, kojom je ocenjena zakonitost rešenja donetog u predmetnom disci linskom postupku, iz čega dalje sledi da je ustavna žalba dopuštena sa stanovišta iscrpljenosti pravnih sredstava. Na drugačiju ocenu Ustavnog suda ne može uticati činjenica da je u konkretnom slučaju dvostepenost odlučivanja u sprovedenom disciplinskom postupku obezbeđena izjavljivanjem prigovora, umesto žalbe.

6. Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta povrede prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, a polazeći od toga da podnosilac povredu navedenog ustavnog prava zasniva na tvrdnji o arbitrernoj primeni materijalnog prava, Ustavni sud i ovom prilikom podseća na svoj stav da nije nadležan da u ustavnosudskom postupku ocenjuje pravilnost činjeničnih i pravnih zaključaka redovnih sudova. S druge strane, Ustavni sud ukazuje da se ustavna garancija prava na pravično suđenje, pored ostalog, sastoji u tome da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda. Budući da arbitrernost u utvrđivanju činjenica i primeni merodavnog prava ne može zadovoljiti standard pravičnog suđenja na način kako je to utvrđeno članom 32. stav 1. Ustava, u određenim situacijama, koje prvenstveno zavise od činjenica i okolnosti konkretnog slučaja, te navedenih ustavnopravnih razloga, ima osnova da se u postupku po ustavnoj žalbi povreda navedenog ustavnog prava ceni i sa stanovišta proizvoljno utvrđenog činjeničnog stanja i primene merodavnog prava. U prilog izloženom, Ustavni sud ukazuje i na stav Evropskog suda za ljudska prava izražen u presudi Van Kück protiv Nemačke, od 12. juna 2003. godine, prema kojem zadatak tog suda nije da preispituje i utvrđuje činjenice i tumači domaće zakone, osim ako presuda domaćeg suda nije očigledno proizvoljna, ili ako nije na razumljiv i zadovoljavajući način obrazložena.

Ispitujući da li je izneto stanovište Upravnog suda – prema kome vreme za vođenje disciplinskog postupka ne teče za vreme vođenja upravnog spora, zauzeto arbitrernom primenom materijalnog prava, Ustavni sud je najpre konstatovao da p ravni institut zastarelosti, u suštini, znači gubitak nekog ovlašćenja usled proteka vremena . U konkretnom slučaju, zastarelost predstavlja osnov za prestanak ovlašćenja nadležnih državnih organa za izricanje disciplinskih sankcija učiniocu povrede službene dužnosti.

Ustavni sud ukazuje da protekom dve godine od pokretanja disciplinskog postupka nastupa apsolutna zastarelost vođenja disciplinskog postupka za teže povrede službene dužnosti i da se taj rok ne može produžiti, pri čemu zastarelost ne teče jedino ako postoje opravdani razlozi zbog kojih nije moguće pokrenuti ili voditi disciplinski postupak (član 118. st. 2 . i 3. Zakona o državnim službenicima ). Ovaj sud, takođe, ukazuje, da na osnovu člana 251. Zakona o opštem upravnom postupku upravni organ protiv čijeg je rešenja pokrenut upravni spor može, do završetka spora, poništiti ili izmeniti svoje rešenje iz onih razloga iz kojih bi sud mogao poništiti takvo rešenje .

Na osnovu činjenica utvrđenih u sprovedenom ustavnosudskom postupku, Ustavni sud je utvrdio: da je disciplinski postupak protiv podnosioca ustavne žalbe pokrenut 23. februara 2007. godine; da je o prigovoru podnosioca ustavne žalbe protiv prvostepene odluke disciplinskog organa prvi put odlučeno u okviru roka zastarelosti predviđenog za vođenje disciplinskog postupka ; da je podnosilac ustavne žalbe u tužbi podnetoj Vrhovnom sudu Srbije 24. maja 2007. godine ukazao na nedostatke u sprovedenom disciplinskom postupku koji su, po njegovom mišljenju, doveli do nezakonite odluke disciplinskog organa; da je presudom Vrhovnog suda Srbije poništeno drugostepeno rešenje upravnog organa od 19. aprila 2007. godine; da je o disciplinskoj odgovornosti podnosioca ustavne žalbe konačno odlučeno rešenjem drugostepenog organa od 20. jula 2009. godine.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud smatra da Upravni sud nije imao u vidu da je drugostepeni organ imao mogućnost da poništi ili izmeni svoje rešenje, ne čekajući odluku nadležnog suda u upravnom sporu, koji se vodio pred Vrhovnim sudom Srbije po tužbi podnosioca ustavne žalbe. Takođe, iako odredba člana 118. stav 3. Zakona o državnim službenicima ne određuje taksativno razloge koji utiču na tok zastarelosti pokretanja i vođenja disciplinskog postupka, navedenom odredbom se ne dovodi u pitanje da ti razlozi moraju biti smetnja za pokretanje ili vođenje samog disciplinskog postupka. Iz toga dalje sledi da pravno sredstvo koje državnom službeniku stoji na raspolaganju nakon okončanog upravnog postupka ne može uticati na pokretanje, niti vođenje upravnog postupka koji mu je prethodio. S obzirom na to da se u upravnom sporu ispituje zakonitost odluke kojom je disciplinski postupak okončan, Ustavni sud nalazi da nema ustavnopravnog utemeljenja pravno stanovište Upravnog suda da za vreme vođenja upravnog spora ne teče zastarelost vođenja disciplinskog postupka.

Ustavni sud, takođe, ukazuje da su Vrhovni sud Srbije i Upravni sud u svojoj praksi izražavali pravna stanovišta u vezi sa pitanjem uticaja postupka pred sudom na tok zastarelosti disciplinskog postupka, ocenjujući da rok zastarelosti vođenja disciplinskog postupka teče kontinuirano i da ga ne prekida ni vođenje radnog spora o zakonitosti izrečene disciplinske mere (videti, npr. presudu Vrhovnog suda Srbije Rev. 1104/93 od 3. aprila 1993. godine), kao i da rok zastarelosti vođenja disciplinskog postupka ne prekida vođenje upravnog spora o zakonitosti izrečene disciplinske mere (videti, npr. presudu Upravnog suda U. 10798/10 od 9. juna 2011. godine).

Polazeći od toga da je Upravni sud u osporenoj presudi odstupio od dosadašnje sudske prakse, ne dajući za to odstupanje razloge koji su prihvatljivi sa ustavnopravnog stanovišta, Ustavni sud je ocenio da osporena presuda Upravnog suda nije obrazložena na način koji zadovoljava standarde pravičnog suđenja, uspostavljene ustavnosudskom praksom i praksom Evropskog suda za ljudska prava. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je podnosiocu ustavne žalbe presudom Upravnog suda U. 11252/10 od 27. maja 2010. godine povređeno pravo na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

7. Imajući u vidu prirodu učinjene povrede ustavnog prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe u ustavnosudskom postupku može ostvariti jedino poništavanjem osporene presude Upravnog suda i određivanjem da se u ponovnom postupku donese nova odluka o tužbi podnosioca ustavne žalbe izjavljenoj protiv rešenja Disciplinske komisije Bezbednosno-informativne agencije broj 02-47617 od 20. jula 2009. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

S obzirom na iznetu ocenu o ustavnopravno m utemeljenju stanovišta izraženog u osporenoj presudi i pravne posledice koje će nastupiti nakon odlučivanja Upravnog suda o tužbi podnosioca ustavne žalbe u ponovnom postupku, Ustavni sud nije razmatrao ostale navode ustavne žalbe kojima se ukazuje na povredu Ustavom zajemčenog prava na pravično suđenje, kao i prava na odbranu u disciplinskom postupku i prava na rad.

8. Takođe, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio da ovu odluku objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“, imajući u vidu značaj koji ima za zaštitu Ustavom garantovanih ljudskih prava i građanskih sloboda.

9. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pravično suđenje zbog zastarelosti vođenja disciplinskog postupka

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti