Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za priznavanje prava na starosnu penziju. Postupak koji je trajao preko osam godina i još uvek nije okončan, smatra se nerazumno dugim.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća , i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, dr Dragan Stojanović i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. L . iz Topole, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 9. juna 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. L . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Kragujevac u predmetu D. 179215, podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. L . iz Topole je , 30. aprila 2013. godine , podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Kragujevac u predmetu D. 179215. Podnosilac je u ustavnoj žalbi postavio zahtev za naknadu nematerijalne štete u iznosu od 500.000,00 dinara, kao i iznos od 90.000,00 dinara na ime troškova pred Ustavnim sudom.

Podnosilac je u ustavnoj žalbi istakao da se pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Kragujevac vode dva postupka po njegovim zahtevima za utvrđivanje prava na starosnu penziju, i to od 5. februara 2008. godine i od 13. jula 2010. godine, te da nisu pravnosnažno okončani. Podnosilac smatra da mu je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava jer o njegovom zahtevu za priznavanje prava na starosnu penziju nije još uvek odlučeno, iako je zahtev podneo još 2008. godine.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Upravnog suda U. 8525/14, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 5. februara 2008. godine podneo Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Kragujevac zahtev za priznavanje prava na starosnu penziju, koji je rešenjem tog organa broj D. 179215 od 28. marta 2010. godine odbijen kao neosnovan.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 19. aprila 2010. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Direkcija broj SD-P-900 od 12. maja 2010. godine.

Podnosilac je 9. jula 2010. godine protiv navedenog konačnog upravnog akta podneo tužbu nadležnom sudu. Presudom Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 24605/10 od 1. marta 2012. godine tužba podnosioca je uvažena, poništen je navedeni konačni upravni akt i predmet vraćen tuženom organu na ponovni postupak i odlučivanje. Rešenjem drugostepenog organa SD-P-900 od 8. maja 2012. godine poništeno je prvostepeno rešenje.

Zaključkom prvostepenog organa D. 179215 od 1. oktobra 2012. godine prekinut je postupak u izvršenju rešenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Direkcija broj SD-P-900 od 8. maja 2012. godine, do rešenja prethodnog pitanja (prethodnim pitanjem se smatra dostavljanje uverenja Poreske uprave - Ekspozitura Aleksandrovac za 1971. godinu).

Protiv navedenog zaključka podnosilac je 9. oktobra 2012. godine izjavio žalbu, koja je uvažena rešenjem drugostepenog organa broj SD-P/900 od 13. novembra 2012. godine, te je poništen zaključak prvostepenog organa uprave od 1. oktobra 2012. godine i predmet vraćen tom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

Rešenjem prvostepenog organa odbijen je zahtev podnosioca za priznavanje prava na starosnu penziju, ali je rešenjem drugostepenog organa broj 01-02/181.6.3-9798 od 8. jula 2013. godine ponovo uvažena žalba podnosioca i poništeno prvostepeno rešenje.

Rešenjem prvostepenog organa D. 179215 od 10. decembra 2013. godine odbijen je predmetni zahtev podnosioca. Rešenjem drugostepenog organa broj 01-02/181.6.4 4465/14 od 1. aprila 2014. godine žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja odbijena je kao neosnovana.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je 20. juna 2014. godine podneo tužbu, koja je uvažena presudom Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 8525/14 od 23. marta 2016. godine, poništeno je rešenje od 1. aprila 2014. godine i predmet vraćen tom ogranu na ponovno odlučivanje.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem upravnih organa i nadležnih sudova u postupku odlučivanja o njegovom zahtevu za utvrđivanje prava na starosnu penziju od 5. februara 2008. godine povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak pokrenut 5. februara 2008. godine, zahtevom podnosioca za utvrđivanje prava na starosnu penziju, te da nije pravnosnažno okončan. Iz navedenog proizlazi da postupak traje više od osam godina.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da postupak nije okončan u roku koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, odnosno sudova, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku činjenično stanje nije bilo složeno, niti su se postavila složena pravna pitanja.

Takođe, Ustavni sud je ocenio da je podnosilac imao legitiman interes da se o njegovom zahtevu za priznavanje prava na penziju efikasno odluči i da je odluka u predmetnoj upravnoj stvari za podnosioca ustavne žalbe od egzistencijalnog značaja, imajući u vidu prirodu prava o kome se odlučuje.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da podnosilac ustavne žalbe nije koristio procesnopravna sredstva protiv ćutanja administracije, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, kako bi se moglo zaključiti da je svojim ponašanjem pokušao da doprinese skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima. Naime, o zahtevu podnosioca podnetom 5. februara 2008. godine odlučeno je rešenjem od 28. marta 2010. godine, odnosno nakon više od dve godine. Podnosilac je već nakon dva meseca od podnošenja zahteva imao pravo da podnese najpre žalbu zbog ćutanja uprave, a potom da koristi i druga procesnopravna sredstva propisana navedenim odredbama Zakona o upravnim sporovima.

Međutim, ispitujući postupanje upravnih organa i suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta utvrdio da su za osam godina u predmetnom postupku donete četiri odluke prvostepenog organa, pet rešenja drugostepenog organa i da su vođena dva upravna spora. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. odluke u predmetima Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01 , od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije predstavka br oj 17271/04 , od 10. juna 2008. godine). Osporeni postupak još uvek nije pravnosnažno okončan, imajući u vidu da je presudom Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 8525/14 od 23. marta 2016. godine poništen konačni upravni akt i predmet vraćen tom ogranu na ponovno odlučivanje.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. izreke okončao u najkraćem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbama člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje samog podnosioca. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa i Upravnog suda. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Ustavni sud konstatuje da je podnosilac u ustavnoj žalbi ukazao da se pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Kragujevac vodi još jedan postupak pokrenut po njegovom zahtevu od 13. jula 2010. godine i da ni ovaj postupak nije pravnosnažno okončan.

Ustavni sud je, uvidom u dokumentaciju koja je priložena uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Upravnog suda U. 8526/14, utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe 13. jula 2010. godine podneo Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Kragujevac novi zahtev za priznavanje prava na starosnu penziju, pa je privremenim rešenjem tog organa broj D. 179215 od 31. avgusta 2010. godine podnosiocu utvrđeno predmetno pravo od 12. jula 2010. godine, u iznosu bliže određenom u tom rešenju, ali je određeno i da se podnosiocu obustavlja 1/3 penzije do namirenja neuplaćenih dospelih doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 8. septembra 2010. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Direkcija broj SD-P-900 od 1. novembra 2010. godine.

Podnosilac je 13. decembra 2010. godine protiv navedenog konačnog upravnog akta podneo nadležnom sudu tužbu. Presudom Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 30781/10 od 1. marta 2012. godine tužba podnosioca je uvažena, poništen je navedeni konačni upravni akt i predmet vraćen tuženom organu na ponovno odlučivanje.

U ponovnom postupku drugostepeni organ je rešenjem broj SD-P/900 od 14. novembra 2012. godine uvažio žalbu podnosioca i poništio prvostepeno rešenje od 31. avgusta 2010. godine.

Rešenje prvostepenog organa je doneto u ponovnom postupku, ali je rešenjem drugostepenog organa broj 01-02/181.6.3 19655/13 od 30. oktobra 2013. godine ponovo uvažena žalba podnosioca i poništeno prvostepeno rešenje.

Rešenjem prvostepenog organa broj 181.2.2-629/2013 od 12. decembra 2013. godine podnosiocu je utvrđeno pravo na starosnu penziju od 12. jula 2010. godine. Rešenjem drugostepenog organa broj 01-02/181.6.3 4463/14 od 2. aprila 2014. godine žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja odbijena je kao neosnovana.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je 20. juna 2014. godine podneo tužbu, koja je uvažena presudom Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 8526/14 od 24. marta 2016. godine, poništeno je rešenje od 2. aprila 2014. godine i predmet vraćen tom ogranu na ponovno odlučivanje, sa obrazloženjem da odluka o zahtevu podnosioca od 5. februara 2008. godine nije konačna ni pravnosnažna, a koja je od uticaja na odlučivanje u ovoj upravnoj stvari, odnosno u postupku po zahtevu od 13. jula 2010. godine, pa je donošenjem rešenja učinjena povreda člana 199. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku.

Imajući u vidu navedeno činjenično stanje, odnosno da "ishod" navedenog postupka zavisi od rešenja "prethodnog pitanja", odnosno od pravnosnažnog okončanja postupka koji se pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Kragujevac vodi u predmetu D. 179215 (po zahtevu podnosioca od 5. februara 2008. godine), kao i da podnosilac u ustavnoj žalbi nije izričito postavio zahtev da Sud utvrdi da mu je i u ovom postupku povređeno navedeno Ustavom zajemčeno pravo, Ustavni sud nije cenio navode podnosioca kojima ukazuje na neažurno postupanje nadležnih organa uprave u tom postupku.

Što se tiče zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud ukazuje da nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom , u smislu odredbe člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (s tim u vezi videti, pored drugih, Odluku Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine, na internet stranici : www.ustavni.sud.rs).

8. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti