Odluka Ustavnog suda o pravu na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud odbija ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Iako je upravni postupak za invalidsku penziju trajao dugo, podnosilac nije koristio dostupna pravna sredstva za ubrzanje postupka, poput žalbe zbog „ćutanja administracije”, čime je doprineo dužini trajanja.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća , i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Ilije Đelića iz Bora , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. decembra 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Ilije Đelića izjavljena zbog povrede prav a na suđenje u razumnom roku , zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Bor u predmetu broj D. 4771 (ranije predmet Filijale Smederevo D. 59568).

2. Odbacuje se ustavna žalba Ilije Đelića izjavljena protiv rešenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Bor br oj D. 4771 od 29. avgusta 2012. godine i 2. aprila 2013. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Ilija Đelić iz Bora podneo je, 30. aprila 201 3. godine, Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv rešenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Bor br oj D. 4771 od 29. avgusta 2012. godine i 2. aprila 2013. godine, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku navedenom u tački 1. izreke. Ustavna žalba je podneta zbog povrede prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, prava na pravnu sigurnost, na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i čl. 34. i 36. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede načela o zakonitosti uprave iz čl ana 198. Us tava i prava iz čl. 6. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Ustavnom žalbom se, pored ostalog, ukazuje na povredu prava na suđenje u razumnom roku, budući da je podnosilac zahtev za invalidsku penziju podneo 10. decembra 2004. godine, a da je rešenje o odbijanju tog zahteva doneto tek 29. avgusta 2012. godine. Podnosilac ustavne žalbe, takođe, ističe da način vođenja osporenog postupka, njegovo višegodišnje „otvoreno i bezrazložno odugovlačenje, te učešće nekoliko filijala i Direkcije u sakrivanju spisa predmeta“, ukazuju na to da nijedan pravni lek ne može biti delotvoran, jer se radi o „ državnom organu, koji svoju moć...koristi za nezakonito postupanje, nepoštovanje stranaka i suda i neizvršavanje sudskih presuda “.

Ustavnom žalbom se zahteva od Ustavnog suda da utvrdi povredu označenih prava garantovanih Ustavom i Evropskom konvencijom za zaštitu prava i osnovnih sloboda.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , na osnovu uvida u osporene akte, spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Bor broj D. 4771 (ranije predmet Filijale Smederevo D. 59568) i celokupnu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnosilac ustavne žalbe je 10. decembra 2004. godine pokrenuo postupak za ostvarivanje prava na invalidsku penziju, podnošenjem zahteva za ocenu radne sposobnosti Filijali Smederevo.

Predlog za veštačenje dali su izabrani lekar Medicine rada i lekarska komisija zdravstvenog centra u Smederevu, a Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Smederevo dala je 21. maja 2005. godine nalaz, ocenu i mišljenje veštaka o radnoj sposobnosti podnosioca ustavne žalbe.

Dopisom Filijale Smederevo od 12. septembra 2008. godine podnosilac je obavešten da su preduzete radnje u cilju rekonstrukcije predmeta, te da je potrebno da dostavi predlog za veštačenje i fotokopiju nalaza, ocene i mišljenja veštaka broj 106 od 21. maja 2005. godine kako bi se pristupilo izradi rešenja.

Zaključkom broj D. 59568 od 20. januara 2009. godine Filijala Smederevo je odbacila zahtev za priznavanje prava na invalidsku penziju, zbog nenadležno sti i ustupila ga Filijali Bor kao nadležnoj za rešavanje te upravne stvari. U obrazloženju zaključka je navedeno da je podnosilac poslednji put bio zaposlen u „RTB Bor“, odnosno da ima prebivalište na području Filijale Bor.

Dopisima Filijale Bor od od 7. maja 2012. godine i 11. septembra 2012. godine podnosilac ustavne žalbe je obavešten da je od Direkcije Fonda zatraženo združivanje spisa predmeta i da će se tek po kompletiranju istih moći da sprovede postupak.

Osporenim rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Bor br oj D. 4771 od 29. avgusta 2012. godine odbijen je zahtev podnosioca ustavne žalbe za priznavanje prava na invalidsku penziju, jer nisu ispunjeni zakonski uslovi. Zaključkom od 25. oktobra 2012. godine odbačena je žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog rešenja, kao neblagovremena. Podnosilac ustavne žalbe nije izjavio žalbu protiv navedenog zaključka, iako je o tome bio poučen od strane donosioca akta.

Osporenim rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Bor br oj D. 4771 od 2. aprila 2013. godine odbijen je predlog podnosioca za povraćaj u pređašnje stanje, kao neosnovan. U pouci o pravnom sredstvu navedeno je da se protiv tog rešenja može izjaviti žalba Direkciji Fonda u Beogradu, u roku od 15 dana od dana prijema rešenja. Navedeno osporeno rešenje je uručeno podnosiocu ustavne žalbe 8. aprila 2013. godine i protiv njega nije izjavljena žalba.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnosilac ustavne žalbe poziva, utvrđeno je : da svako ima pra vo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se niko ne može oglasiti krivim za delo koje, pre nego što je učinjeno, zakonom ili drugim propisom zasnovanim na zakonu nije bilo predviđeno kao kažnjivo, niti mu se može izreći kazna koja za to delo nije bila predviđena (č lan 34. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da s vako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (č lan 36.); da pojedinačni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, moraju biti zasnovani na zakonu (član 198. stav 1.) .

Ustavni sud konstatuje da se odredbe člana 6. stav 1. i člana 1 3. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda sadržinski ne razlikuju od odredaba člana 32. stav 1 . i člana 36. stav 2. Ustava, kojima se garantuje pravo na pravično suđenje i pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo. Stoga Ustavni sud postojanje povrede označenih prava ceni u odnosu na odredbe Ustava.

Za odlučivanje Ustavnog suda o povredi označenog ustavnog prava od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Odredbama člana 93. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasni k RS“, br. 34/03, 64/04, 84/04), u tekstu koji je bio na snazi na dan podnošenja predmetnog zahteva, bilo je propisano: da postupak za ostvarivanje prava po osnovu invalidnosti pokreće fond na zahtev osiguranika na osnovu predloga za utvrđivanje invalidnosti, u skladu sa opštim aktom fonda (stav 1.); da taj p redlog daje izabrani lekar, u skladu sa zakonom, a saglasnost na predlog daje lekarska komisija u zdravstvenoj ustanovi (stav 2.) .

Pravilnikom o obrazovanju, organizaciji i načinu rada organa veštačenja („Službeni glasnik RS“, br. 46/03, 80/03 i 138/04) bilo je predviđeno: da se zahtev za pokretanje postupka za ostvarivanje prava po osnovu invalidnosti podnosi na osnovu predloga za ocenu invalidnosti, koji daje izabrani lekar (član 27. st. 1. i 2.); da se izabranim lekarom smatra ordinirajući lekar doma zdravlja, zdravstvene stanice ili zdravstvene ambulante gde osiguranik ostvaruje primarnu zdravstvenu zaštitu i gde se vodi zdravstveni karton opšte medicine ili medicine rada za osiguranika (član 27. stav 3.); da se predlog za veštačenje može uzeti u postupak samo ako je podnet u skladu sa odredbama člana 27. ovog pravilnika i ako je uz predlog podneta potpuna medicinska dokumentacija (član 31.); da se predlog za veštačenje podnosi filijali koja je prema Statutu Fonda nadležna za rešavanje o pravima iz penzijskog i invalidskog osiguranja u prvom stepenu (član 32.) . Članom 50a Zakona, koji je dodat Zakonom o izmenama i dopunama ovog zakona, objavljenim u „Službenom glasniku Republike Srbije“, broj 11, od 30. januara 2007. godine, bila je propisana obaveza prvostepenog organa veštačenja da posle završenog veštačenja dostavi svoj nalaz, mišljenje i ocenu sa svim spisima predmeta organu nadležnom za rešavanje o pravima iz penzijskog i invalidskog osiguranja u prvom stepenu.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97, 31/01 i 30/10 ) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), da je organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da u ostalim slučajevima, kada se postupak pokreće po zahtevu stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, kao i da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređuju upravni sporovi (član 208.); da se protiv zaključka može izjaviti posebna žalba samo kad je to zakonom izričito predviđeno i t akav zaključak mora biti obrazložen i sadržavati i uputstvo o žalbi (član 212. stav 1.); da protiv rešenja donesenog u prvom stepenu stranka ima pravo na žalbu (č lan 213. stav 1.) .

Odredbom člana 24. stav 3. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako prvostepeni organ protiv čijeg akta ima mesta žalbi nije u roku od 60 dana ili u posebnim propisom određenom kraćem roku doneo nikakvo rešenje po zahtevu, stranka ima pravo da se obrati svojim zahtevom drugostepenom organu , kao i da protiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga pokrenuti i ako ovaj organ ne donese rešenje, pod uslovom da ga nije doneo ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju . Važeći Zakon o upravnim sporovima („ Službeni glasnik RS“, broj 111/09) sadrži odredb u suštinski iste sadržine u članu 19. stav 2. zakona.

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je postupanjem upravnih organa u osporenom postupku koji se vodi po njegovom zahtevu za priznavanje prava na invalidsku penziju povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, jer je postupak pokrenut 2004. godine, a rešenje o odbijanju zahteva doneto je tek 29. avgusta 2012. godine.

Ustavni sud je najpre konstatovao da je period u kome ovaj sud ima nadležnost da ocenjuje povredu navedenog ustavnog prava započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak predstavlja jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u navedenom predmetu mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, tako da je za ocenu postojanja povrede prava podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku relevantno ukupno vreme trajanja predmetnog postupka, koji se vodio pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Bor u predmetu broj D. 4771 (ranije predmet Filijale Smederevo D. 59568).

Ustavni sud je utvrdio da je osporeni postupak za priznavanje prava na invalidsku penziju pokrenut zahtevom podnosioca ustavne žalbe od 10. decembra 2004. godine, a da je pravnosnažno okončan 23. aprila 2013. godine, istekom roka za žalbu protiv osporenog rešenja prvostepenog organa od 2. aprila 2013. godine. Ustavni sud, s tim u vezi, konstatuje da je podnosilac ustavne žalbe izjavio žalbu protiv osporenog rešenja prvostepenog organa od 29. avgusta 2012. godine i da je njegova žalba odbačena kao neblagovremena, nakon čega je isti organ odlučivao o prigovoru podnosioca za vraćanje u pređašnje stanje. Ustavni sud ukazuje da se, u slučaju da prvostepeni organ odbije da dozvoli vraćanje u pređašnje stanje, po pravnosnažnosti tog rešenja, koje može biti preispitivano u drugostepenom postupku, nastavlja postupak po prvostepenoj odluci – ukoliko je uz predlog za vraćanje u pređašnje stanje dostavljena i žalba. Međutim, imajući u vidu da podnosilac ustavne žalbe nije izjavio žalbu protiv osporenog rešenja prvostepenog organa od 2. aprila 2013. godine, iako je o takvoj mogućnosti bio poučen od strane donosioca akta, protekom roka za žalbu je postalo pravnosnažno osporeno rešenje prvostepenog organa od 29. avgusta 2012. godine.

Ustavni sud konstatuje da sama činjenica da je osporeni postupak traj ao devet godina , može ukazivati na to da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i od prirode zahteva, odnosno značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri ocenjivanju povrede prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa u predmetnom postupku, Ustavni sud je najpre konstatovao da je prvostepeni organ veštačenja odlučio o zahtevu za ocenu radne sposobnosti podnosioca ustavne žalbe, ali da svoj nalaz nije dostavio organu nadležnom za odlučivanje o pravu na invalidsku penziju, zbog čega je taj organ propustio da blagovremeno utvrdi da li je predmetni zahtev podnet u skladu sa zakonom, već je pet godina nakon pokretanja postupka doneo rešenje kojim se oglasio nenadležnim za postupanje u predmetnoj upravnoj stvari. Ustavni sud je, takođe, konstatovao da je Filijala Fonda Bor, kojoj je predmet ustupljen kao nadležnoj filijali, u narednom periodu od tri godine pokušavala da pribavi celokupne spise predmeta od Direkcije Fonda, što je imalo za posledicu da prvo rešenje o zahtevu podnosioca bude doneto osam godina nakon pokretanja postupka.

Ustavni sud nalazi da u predmetnoj upravnoj stvari nije bilo posebno složenih činjeničnih ili pravnih pitanja , kao i da je odluka u predmetnoj upravnoj stvari za podnos ioca ustavne žalbe od egzistencijalnog značaja, imajući u vidu prirodu prava o kome se odlučuje.

Prilikom ispitivanja da li je podnosi lac ustavne žalbe svojim radnjama doprine o predugom trajanju osporenog postupka, Ustavni sud je imao u vidu specifičnost upravnog postupka , čiji tok u mnogome zavisi od aktivnosti stranke.

Ustavni sud ukazuje da je Evropski sud za ljudska prava , u vezi sa propuštanjem nadležnog organa da u razumnom roku odluči o podnetom zahtevu, izrazio sledeće stavove:

- da podnosilac treba samo da pokaže marljivost u vršenju proc esnih radnji koje se odnose na njega, da se uzdrži od upotrebe taktike odugovlačenja i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (presuda u predmetu Unión Alimentaria Sanders SA protiv Španije, 11681/85 od 7. jula 1989. godine );

- da je podnositeljka zahteva imala na raspolaganju pravna sredstva koja bi joj omogućila da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ali je to propustila da učini i da u tim okolnostima ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (Odluka o dop uštenosti zahteva u predmetu Vera Štajcar protiv Hrvatske, broj 46279/99 );

- da tokom upravnog postupka podnosilac nije ni pokušao iskoristiti dostupna domaća pravna sredstva, uprkos činjenici da nije nikad osporavao njihovu delotvornost i da ga to što je od predsednika Upravnog suda tražio obaveštenje o napretku svog slučaja nije oslobodilo obaveze iskorišćavanja dostupnih domaćih pravnih sredstva (Odluka o dopuštenosti u predmetu Grčar protiv Hrvatske, 22715/09 od 17. septembra 2013. godine).

Ustavni sud konstatuje da je osporeni postupak odlučivanja o pravu podnosioca ustavne žalbe na invalidsku penziju mogao trajati kraće da je podnosilac ustavne žalbe iskoristio pravo na žalbu, odnosno pravo na tužbu zbog “ćutanja administracije“. Budući da on ta pravna sredstva uopšte nije koristio, Ustavni sud nije mogao oceniti ni eventualnu delotvornost tih pravnih sredstava u konkretnoj upravnoj stvari, niti može da, in abstracto, ispituje da li bi njihovo podnošenje dovelo do drugačije dužine trajanja konkretnog upravnog postupka.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 -Odluka US, 40/15-dr.zakon i 103/15) , ustavnu žalbu u ovom delu odbio kao neosnovanu i odlučio kao u tački 1. izreke.

6. Ispitujući procesne pretpostavke za postupanje po ustavnoj žalbi u delu kojim su osporena rešenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Bor br oj D. 4771 od 29. avgusta 2012. godine i 2. aprila 2013. godine, Ustavni sud je konstatovao da podnosilac ustavne žalbe nije izjavio žalbu protiv zaključka kojim je odbačena njegova žalba izjavljena protiv osporenog rešenja od 29. avgusta 2012. godine, saglasno odredbi člana 212. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, već je podneo predlog za vraćanje u pređašnje stanje. Sud, takođe, konstatuje da podnosilac nije izjavio žalbu protiv osporenog rešenja od 2. aprila 2013. godine, na šta je imao pravo prema odredbi člana 213. stav 1. navedenog zakona.

Iz odredbe člana 170. Ustava, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih prava i sloboda, proizlazi da je jedna od pretpostavki za izjavljivanje ustavne žalbe da su pre njenog podnošenja iskorišćena propisana pravna sredstva za zaštitu prava podnosioca ustavne žalbe.

Kako iz spisa predmeta proizlazi da podnosilac ustavne žalbe pre obraćanja Ustavnom sudu nije iskoristio zakonom propisana pravna sredstva za zaštitu svojih prava u redovnom postupku, to je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka i rešio kao u tački 2. izreke .

7. Na osnovu izloženog i odredaba 42b stav 1 . tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić