Odluka Ustavnog suda o neosnovanosti žalbe zbog dužine postupka eksproprijacije

Kratak pregled

Ustavni sud je odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u postupku eksproprijacije. Postupak, koji je trajao tri godine i tri meseca, nije ocenjen kao nerazumno dug. Ostatak žalbe je odbačen.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S. S . iz sela B, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 11. decembra 2014. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba S. S . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima u predmetu broj 49207 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku , zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. S . iz sela B . je 2. avgusta 2011. godine, preko punomoćnika Č . M, advokata iz B, podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima u predmetu broj 49207.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 12. januara 1998. godine podneo zahtev Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima, za priznavanje prava na najniži iznos invalidske penzije. Podnosilac ustavne žalbe je uživalac invalidske penzije na osnovu rešenja broj 049207 od 15. februara 1996. godine. Podnosilac ustavne žalbe se više puta obraćao urgencijama prvostepenom organu da odluči o predmetnom zahtevu, ali je žalbu zbog ćutanja uprave podneo 28. februara 2008. godine, a nakon žalbe i urgenciju 18. jula 2008. godine. Podnosilac je 28. jula 2008. godine podneo tužbu zbog ćutanja administracije. Presudom Okružnog suda u Beogradu U. 1090/08 od 22. septembra 2008. godine uvažena je tužba podnosioca ustavne žalbe. Drugostepeni upravni organ je rešenjem broj INS 9036 od 28. oktobra 2008. godine uvažio žalbu podnosioca i naložio odlučivanje prvostepenom upravnom organu o predmetnom zahtevu podnosioca.

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Odeljenje za penzijsko i invalidsko osiguranje po međunarodnim ugovorima broj 49207 od 13. januara 2009. godine odbijen je predmetni zahtev podnosioca ustavne žalbe. Podnosilac ustavne žalbe je 13. marta 2009. godine podneo žalbu protiv navedenog prvostepenog rešenja, koja je odbijena rešenjem drugostepenog organa broj INS 9036 od 31. marta 2009. godine. Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac ustavne žalbe je 30. januara 2013. godine podneo tužbu, koja je uvažena presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 1797/13 od 25. oktobra 2013. godine, te je poništeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovni postupak i odlučivanje. U ponovnom postupku drugostepeni organ je rešenjem broj INS 9036 od 9. decembra 2013. godine uvažio žalbu podnosioca i poništio rešenje prvostepenog upravnog organa od 13. januara 2009. godine. Podnosilac ustavne žalbe je podneo zahtev da se u ponovnom postupku odluči o njegovom zahtevu.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/ 01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, da , u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, a ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (član 208. stav 2.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.); da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku (član 208. stav 2), drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, da ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta (član 236. stav 1.); da ako drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar, da, izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiće da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar i da je takvo rešenje je konačno (član 236. stav 2.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.) .

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da kada je tužba podneta na osnovu člana 19. ovog zakona, a sud nađe da je osnovana, presudom će uvažiti tužbu i naložiti da nadležni organ donese rešenje, da ako sud raspolaže potrebnim činjenicama, a priroda stvari to dozvoljava, on može svojom presudom neposredno rešiti upravnu stvar (član 44.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je nedelotvornim postupanjem upravnih organa u postupku odlučivanja o njegovom zahtevu za priznavanje prava na najniži iznos invalidske penzije , povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 12. januara 1998. godine, zahtevom podnosioca, te da nije pravnosnažno okončan. Iz navedenog proizlazi da postupak traje preko 16 godina.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka. Razmatrajući osnovanost ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da su ispunjeni uslovi da se prilikom ocene da li se postupak vodi u okviru razumnog roka ili ne, uzme u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije kojim se jemči pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje i obezbeđuje ustavnosudska zaštita Ustavom zajemčenih prava i sloboda u postupku po ustavnoj žalbi, a iz razloga što upravni postupak po svojoj prirodi predstavlja jedinstvenu celinu.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je konstatovao da je predmetni upravni postupak, pre stupanja na snagu Ustava, pred nadležnim prvostepenim organom trajao već više od osam godina. Stoga je nadležni prvostepeni organ morao pokazati naročitu ažurnost prilikom daljeg postupanja u predmetnoj upravnoj stvari. Međutim, i pored brojnih urgencija upućenih prvostepenom organu za odlučivanje o predmetnom zahtevu, prvostepeni organ nije odlučio o istom, te je podnosilac 28. februara 2008. godine podneo žalbu, a potom i druga procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima. Nakon što je presudom Okružnog suda u Beogradu U. 1090/08 od 22. septembra 2008. godine uvažena tužba podnosioca ustavne žalbe, a potom i rešenjem drugostepenog upravnog organa od 28. oktobra 2008. godine uvažena žalba podnosioca i naloženo odlučivanje prvostepenom upravnom organu o predmetnom zahtevu podnosioca, taj organ je rešenjem od 13. januara 2009. godine odlučio o zahtevu podnosioca, i to tako što je odbio je predmetni zahtev podnosioca ustavne žalbe. U daljem toku postupka doneta su još dva rešenja drugostepenog organa i jedna presuda nadležnog suda u upravnom sporu, a postupak se trenutno nalazi u fazi prvostepenog odlučivanja o zahtevu podnosioca.

Ustavni sud konstatuje, a vezano za ponašanje podnosioca ustavne žalbe, da je upravni postupak specifičan u tom smislu što tok ovog postupka umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe koristio procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima. Međutim, podnosilac ustavne žalbe je tek 28. februara 2008. godine podneo žalbu zbog ćutanja uprave, a potom i druga sredstva u tom cilju, iako je to mogao da učini, saglasno navedenim odredbama zakona, već nakon dva meseca od dana podnošenja zahteva. Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da on ima materijalni interes da nadležni organi odluče o osnovanosti njegovog zahteva u razumnom roku.

Ustavni sud je, međutim, polazeći od sve ga prethodno navedeno g, ocenio da navedeno ponašanje podnosioca ustavne žalbe ne može predstavljati prihvatljivo opravdanje za nedelotvorno postupanje organa koji vode postupak, posebno imajući u vidu da u ovom upravnom postupku nije bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja.

Ustavnopravna ocena sprovedenog postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u ovom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), odlučujući kao u tački 1. izreke. Takođe je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, u tački 3. izreke, naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje samog podnosioca. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.