Ustavni sud usvojio žalbu zbog proizvoljnog tumačenja prava u upravnom sporu

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu, poništio presudu Upravnog suda i utvrdio povredu prava na pravično suđenje. Ocenjeno je da je obrazloženje osporene presude, kojom je odbijena tužba u penzijskom sporu, proizvoljno i ne zadovoljava standarde pravičnosti, te je naloženo donošenje nove odluke.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi veća, u postupku po ustavnoj žalbi Milice Živković iz Beograda , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 3. oktobra 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Milice Živković i utvrđuje da je presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 14270/10 od 11. juna 2010. godine povređeno pravo podnosteljke ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Poništava se presuda Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 14270/10 od 11. juna 2010. godine i određuje se da Upravni sud donese novu odluku o tužbi podnositeljke ustavne žalbe izjavljenoj protiv rešenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Beograd 02/1 broj SD-P/224 od 13. novembra 2010. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Milica Živković iz Beograda podnel a je 29. jula 2010. godine ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 14270/10 od 11. juna 2010. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje zajemčenog odredb om člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i povrede čl. 69. i 70. Ustava.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da su upravni organi tri puta donosili rešenja protivno pravnom shvatanju Okružnog suda u Beogradu i Vrhovnog suda Srbije; da je zbog toga podnositeljka tužbom u upravnom sporu tražila da, u skladu sa članom 62. Zakona o upravnim sporovima, nadležni sud poništi pobijano rešenje i sam reši stvar presudom koja zamenjuje akt nadležnog organa; da Upravni sud u osporenoj presudi obrazlaže pod kojim uslovima se priznaje starosna penzija od 85%, odnosno porodična penzija od 70% starosne penzije, iako je tužbom osporen samo penzijski osnov.

U ustavnoj žalbi se dalje navodi: da je upravni organ, postupajući po nalogu suda da se „uključi i učešće sudskog veštaka“, pozvao podnositeljku da predloži sudskog veštaka, što je ona učinila; da je veštak
sačinio nalaz u skladu sa odredbama čl. 24. do 34. Zakona o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja, obuhvativši period od deset najpovoljnijih godina; da upravni organ nije „do kraja sproveo“ sudsku odluku, čime je povredio pravo podnositeljke na pravično suđenje; da posle svake presude donete u korist podnositeljke, upravni organ ukida isplatu penzije po nekoliko meseci.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u osporeni akt i celokupnu priloženu dokumentaciju, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Činjenice koje se odnose na period koji je prethodio donošenju prvostepenog rešenja od 27. marta 2008. godine:

Presudom Vrhovnog suda Srbije Uvp. II 220/05 od 26. maja 2006. godine odbijen je zahtev Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti za preispitivanje presude Okružnog suda u Beogradu U. 448/05 od 30. juna 2005. godine. U obrazloženju presude Vrhovnog suda Srbije je najpre konstatovano: da je Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti u zahtevu naveo da je privremenim rešenjem prvostepenog organa od 14. maja 2003. godine G.Ž. (suprug ovde podositeljke ustavne žalbe) priznato pravo na starosnu penziju od 5. februara 2003. godine; da u momentu donošenja tog rešenja nisu bili utvrđeni koeficijenti za valorizaciju zarada; da je starosna penzija pok. G.Ž., koja mu je pripadala u času smrti, predstavljala osnov za određivanje porodične penzije; da je o zahtevu tužilje Milice Živković (ovde podnositeljka ustavne žalbe) doneto privremeno rešenje 15. marta 2003. godine, kojim joj je priznato pravo na porodičnu penziju; da je na zahtev tužilje doneto konačno rešenje 10. juna 2004. godine, kojim joj je određen isti iznos penzije kao u privremenom rešenju; da je veštak koga je angažovala tužilja izvršio obračun penzije prema odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju koji je u primeni od 10. aprila 2003. godine, a pok. G.Ž. je starosna penzija određena u skladu sa ranije važećim propisima, zbog čega zakonitost obračuna te penzije ne može osnovano da se osporava. Vrhovni sud Srbije je našao da je pravilna ocena Okružnog suda u Beogradu o tome da je tužilji bilo onemogućeno učešće u postupku, odnosno mogućnost da pre donošenja rešenja angažuje novog veštaka, jer iz spisa predmeta proizlazi da je angažovani veštak dao nalaz i mišljenje koji se bitno razlikuju od mišljenja tuženog organa, „što jasno ukazuje da tužilja traži da aktivno učestvuje u upravnom postupku pre donošenja rešenja“.

Republički fond za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti je 27. novembra 2006. godine pozvao podnositeljku ustavne žalbe da u roku od 15 dana predloži ovlašćenog sudskog veštaka, koji će dostaviti dokaze i činjenice (nalaz) Fondu, na osnovu kojih treba da se donese rešenje o ostvarivanju prava na porodičnu penziju. U pozivu je navedeno da će, ukoliko podnositeljka do određenog roka to ne učini, postupak biti obustavljen.

Stalni sudski veštak za ekonomsko-finansijsku oblast M.K. je 5. decembra 2006. godine dostavio Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti nalaz i mišljenje, prema kome je u okviru perioda za obračun penzije od 30. marta 1963. godine do 5. februara 2003. godine, najpovoljniji period od 1974. do 1983. godine, te da je iznos pune penzije 22.629,72 dinara, a iznos porodične penzije 15. 840,80 dinara.

Rešenjem direktora Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti broj II-184-228085 od 29. oktobra 2007. godine poništeno je rešenje direktora Filijale za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti u Beogradu broj I-184-228085 od 8. maja 2007. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje.

Rešenjem direktora Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti broj II-184-228085 od 8. novembra 2007. godine poništeno je rešenje direktora Filijale za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti u Beogradu broj I-184-228085 od 10. juna 2004. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje. Drugostepeni organ je u obrazloženju rešenja najpre naveo da je isto doneto u izvršenju presude Okružnog suda u Beogradu U. 576/07 od 7. maja 2007. godine. Dalje je navedeno da je, s obzirom na obaveznost pravnog shvatanja suda, a imajući u vidu navedenu presudu, kao i presude Okružnog suda u Beogradu U. 448/05 od 30. juna 2005. godine i Vrhovnog suda Srbije Uvp. 220/05 od 26. maja 2006. godine, prvostepeni organ u obavezi da podnositeljki omogući učešće u upravnom postupku pre donošenja rešenja kojim joj se utvrđuje pravo na porodičnu penziju, da predlaže dokaze u svoju korist, što uključuje i učešće sudskog veštaka, te u slučaju neslaganja podataka između nalaza veštaka i upravnog organa obavi superveštačenje, nakon čega će doneti odluku u skladu sa zakonom. Drugostepeni organ je, polazeći od navedenog, vratio spise prvostepenom organu da u svemu postupi po primedbama iznetim u presudi Okružnog suda u Beogradu U. 448/05 od 30. juna 2005. godine.

3.2. Činjenice koje se odnose na period od donošenja prvostepenog rešenja u ponovnom postupku do donošenja osporene presude Upravnog suda:

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i
invalidsko osiguranje – Filijala u Beogradu broj D-771513 od 27. marta 2008. godine utvrđeno je podnositeljki ustavne žalbe pravo na porodičnu penziju počev od 12. marta 2003. godine u iznosu od 9.388,68 dinara. Istim rešenjem je određeno da će se isplata penzije vršiti od navedenog datuma, „uz obračun po rešenju I -184228085 od 8. maja 2007. godine“. Prvostepeni organ je u obrazloženju rešenja naveo: da je postupak po zahtevu za priznavanje prava na porodičnu penziju pokrenut na zahtev podnositeljke od 12. marta 2003. godine; da je G.Ž, koji je preminuo 11. marta 2003. godine, bio korisnik starosne penzije po rešenju broj 227622 od 14. maja 2003. godine, počev od 5. februara 2003. godine; da je posle njegove smrti ostala podnositeljka, kao jedini član porodice; da u momentu smrti penzija iznosi 13.412,40 dinara i, saglasno članu 71. stav 1. tačka 1) Zakona o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja predstavlja osnov za određivanje porodične penzije, koja u konkretnom slučaju iznosi 70% od penzije pokojnog osiguranika.

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Beograd 02/1 broj SD-P/224 od 13. novembra 2008. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnositeljke izjavljena protiv prvostepenog rešenja od 27. marta 2008. godine. Drugostepeni organ je u rešenju naveo da je podnositeljka u žalbi istakla da nije postupljeno po nalogu suda da se uvaži mišljenje veštaka i da joj ne treba obustavljati isplatu već ostvarene penzije, s obzirom na to da joj je to jedini izvor prihoda. U obrazloženju rešenja je dalje navedeno da je pok. G.Ž. korisnik starosne penzije na osnovu penzijskog staža od 40 godina, primenom 85% od penzijskog osnova shodno članu 35. Zakona o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja („Službeni glasnik RS“, br. 30/96...39/02), a da je visina porodične penzije određena saglasno članu 71. stav 1. tačka 1) istog zakona. Drugostepeni organ je u vezi sa navodima žalbe koji se tiču veštačenja, istakao da se penzije određuju na osnovu Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju koji se primenjivao na dan podnošenja zahteva, a da je članom 132. Zakona o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja („Službeni glasnik RS“, br. 30/96...39/02), predviđeno da se podaci matične evidencije o zaradama odnosno osnovicama osiguranja mogu menjati samo u zakonom predviđenim slučajevima i na zakonom predviđen način, te u slučaju izvršene promene istih podnositeljka može obnoviti zahtev za ostvarivanje prava na porodičnu penziju.

Podnositeljka ustavne žalbe je 26. decembra 2008. godine protiv navedenog konačnog upravnog akta podnela tužbu nadležnom sudu, u kojoj je navela: da su upravni organi bili dužni da joj omoguće da učestvuje u postupku pre donošenja rešenja kojim se odlučuje o njenom pravu na porodičnu penziju i da predlaže dokaze u svoju korist; da je u upravnom postupku trebalo pravilno utvrditi osnovicu za obračun penzije, a da procenat za utvrđivanje porodične penzije od 70% nije ni bio sporan; da nije uzeto u obzir mišljenje veštaka koje se nalazi u spisima i da joj je uskraćeno pravo da odabere najpovoljniji period za utvrđivanje penzije.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 14270/10 od 11. juna 2010. godine odbijena je kao neosnovana tužba kojom je podnositeljka ustavne žalbe osporila zakonitost konačnog rešenja Direkcije Fonda od 13. novembra 2010. godine. Upravni sud je u obrazloženju osporene presude naveo da iz spisa predmeta proizlazi: da je pokojni G .Ž.
korisnik starosne penzije po rešenju broj I -184-227622 od 14. maja 2003. godine, „koje reš enje je pravnosnažno“; da je podnositeljki utvrđena porodična penzija počev od 12. marta 2003. godine u iznosu od 9.388,68
dinara, što je 70% od iznosa usklađene starosne penzije supruga podnositeljke na dan njegove smrti , primenom odredaba člana 71. Zakona o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja. Upravni sud je, ocenjujući navode tužbe, istakao da neosnovano podnositeljka smatra da joj je trebalo omogućiti da sama predlaže izvođenje dokaza za utvrđivanje penzije pokojnog supruga, te da sama izabere najpovoljniji period koji je utvrdio veštak pri određivanju penzije njenog pokojnog supruga, budući da se penzije određuju samo na osnovu zakona koji je bio u primeni u momentu podnošenja zahteva i na osnovu podataka iz matične evidencije koji se vode na osnovu zakona , a koji se mogu menjati samo na osnovu zakona i na zakonom predviđen način.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnosi teljka ukazuje u ustavnoj žalbi , utvrđeno j e: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama (član 32. stav 1.); da građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva (član 69. stav 1.); da se penz ijsko osiguranje uređuje zakonom (član 70. stav 1.).

Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Zakonom o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja („ Službeni list SRJ“, br. 30/96, 58/98, 70/01, 3/02, 39/02 i 5/03 ), koji se primenjivao na dan podnošenja zahteva podnositeljke ustavne žalbe za priznavanje prava na porodičnu penziju, bilo je propisano: da se starosna penzija utvrđuje od mesečnog proseka zarade, odnosno osnovice osiguranja osiguranika u bilo kojih uzastopnih deset godina osiguranja koje su za osiguranika najpovoljnije – penzijski osnov (član 24.); da se p orodična penzija određuje od starosne ili invalidske penzije koja bi osiguraniku pripadala u času smrti, odnosno od penzije koja je korisniku pripadala u času smrti, u procentu koji se utvrđuje prema broju članova porodice koji imaju pravo na tu penziju, tako da procenat za jednog člana iznosi 70%, ako penzija pripada samo članovima uže porodice ili samo članovima šire porodice umrlog osiguranika, odnosno korisnika prava (član 71. stav 1. tačka 1) alineja prva); da se p ostupak za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja pokreće na zahtev osiguranika, odnosno na zahtev člana porodice za ostvarivanje prava na porodičnu penziju, ako zakonom, za pojedina prava, nije drugač ije određeno i da je u tom postupku organizacija za osiguranje dužna da osiguranicima i korisn icima prava pruža stručnu pomoć (član 107. st. 1. i 2.); da se u matičnu evidenciju, pored ostalog, unose i podaci o penzijskom osnovu i iznosu penzije na dan ostvarivanja prava (član 117. stav 1. tačka 5)); da organ nadležan za poslove javnih prihoda podnosi organizaciji za osiguranje prijave podataka za utvrđivanje staža osiguranja i osnovice osiguranja koje služe za utvrđivanje penzijskog osnova – za osi guranike samostalnih delatnosti (član 120. stav 1. tačka 3)); da s vojstvo osiguranika, staž osiguranja, zarade, naknade zarada, odnosno osnovice osiguranja koje se uzimaju za utvrđivanje penzijskog osnova utvrđuje organizacija za osiguranje na osnovu prijava podataka iz člana 120. ovog zakona, unošenjem podataka u matičnu evidenciju (č lan 129.); da se podaci uneseni u matičnu evidenciju mogu naknadno menjati – ako nadležni organ naknadno, u propisanom p ostupku utvrdi promenu podataka ili ako su podaci uneseni u matičnu evidenciju na osnovu lažnih isprava ili ako se naknadno utvrdi da su u matičnu evidenciju uneseni netačni ili nepotpuni podaci , pri čemu se promena tih podataka vrši na osnovu odgovarajuće prijave promene podataka, po postupku utvrđenom ovim zakonom (član 132.)

Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju („ Službeni glasnik RS“, br. 52/96, 46/98, 29/01 i 80/ 02), koji se primenjivao na dan podnošenja predmetnog zahteva za priznavanje prava na porodičnu penziju, bilo je propisano: da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja stiču i ostvaruju pod uslovima i na način utvrđen Zakonom o osnovama penzi jskog i invalidskog osiguranja („Službeni list SRJ“, broj 30/96) i ovim zakonom (član 1.); da se p rava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koja se ostvaruju u fondu obezbeđuju u postupku predviđenom zakonom kojim je uređen opšti upravni postupak, ako ovi m zakonom nije drukčije uređeno (član 52.); da se č injenice koje se, u skladu sa zakonom, ne utvrđuju u matičnoj evidenciji, a koje su od značaja za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, utvrđuju u postupku rešavanja o tim pravima (član 54.); da k ada je za rešavanje o pravu iz penzijskog i invalidskog osiguranja potrebno utvrđivanje postojanja invalidnosti, opasnosti od nastanka invalidnosti, telesnog oštećenja, uzroka invalidnosti i telesnog oštećenja, potrebe za pomoći i negom, potpune nesposobnosti za rad i nesposobnosti za samostalan život i rad, fond utvrđuje te činjenice na osnovu nalaza, mišljenja i ocene organa veštačenja čije se obrazovanje i način rada uređuje opštim aktom fonda (č lan 57.).

Članom 111. navedenog zakona bilo je propisano da upravne, analitičke, finansijske, administrativne, tehničke i druge poslove utvrđene zakonom, statutom i drugim aktima fonda obavljaju zaposleni u fondu, a odredba iste sadržine postoji i u važećem Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju (član 168.).

Prelaznim i završnim odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju koji je objavljen u „ Službenom glasnik u R epublike Srbije“, broj 34/03 od 1. aprila 2003. godine, propisano je da će se pos tupak za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, odnosno za utvrđivanje penzijskog staža, pokrenut do dana stupanja na snagu ovog zakona, okonča ti pod uslovima i na način predviđenim propisima koji su bili na snazi u vreme pokretanja postupka, ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 221 .). Saglasno članu 262. Zakona, danom stupanja na snagu ovog zakona prestali su da važe Zakon o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja („Službeni list SRJ“, broj 5/03), Zakon o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja („Službeni list SRJ“, br. 30/96, 70/01, 3/02 i 39/02) i Zakon o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 52/96, 46/98, 29/01 i 80/02). Prema članu 263. Zakona, ovaj zakon je trebalo da stupi na snagu danom objavljivanja u „ Službenom glasnik u R epublike Srbije“, ali je deo odredbe o stupanju zakona na snagu brisan na osnovu odluke Ustavnog suda.

Zakonom o opštem upravnom postupku («Službeni list SRJ», br. 33/97 i 31/01) propisano je: da se pre donošenja rešenja stranci mora omogućiti da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od značaja za donošenje rešenja (član 9.); da a ko u toku postupka nastupi smrt stranke, odnosno prestanak pravnog lica, postupak se može obustaviti ili nastaviti, zavisno od prirode upravne stvari koja je predmet postupka (član 44. stav 2. ovog zakona); da k ad je postupak pokrenut povodom zahteva stranke, a stranka odustane od svog zahteva, organ koji vodi postupak doneće zaključak kojim se postupak obustavlja (član 121. stav 2.); da se p ojedina radnja ili propuštanje stranke može smatrati njenim odustankom od zahteva samo kad je to zakonom određeno (član 122. stav 2.); da st ranka ima pravo – da učestvuje u ispitnom postupku i, radi ostvarenja cilja postupka, da daje potrebne podatke i brani svoja prava i zakonom zaštićene interese , kao i da iznosi činjenice koje mogu biti od uticaja za rešenje upravne stvari, da predlaže dokaze radi utvrđivanja tih činjenica i da pobija tačnost navoda koji se ne slažu s njenim navodima (član 133. st. 1. i 2.); da kad je za utvrđivanje ili ocenu neke činjenice važne za rešavanje u upravnoj stvari potrebno stručno znanje kojim ne raspolaže službeno lice koje vodi postup ak, izvešće se dokaz veštačenjem (član 173.); da k ad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najkasnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.).

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj nije omogućeno aktivno učešće u postupku koji je pravnosnažno okončan osporenim pojedinačnim aktom, jer upravni organi nisu postupili po nalogu iz sudske presude da pre donošenja rešenja „uključe učešće sudskog veštaka“, iako je ona osporila iznos penzije koji je odredio nadležni organ i angažovala sudskog veštaka koji je u ostavljenom roku dostavio nalaz i mišljenje upravnom organu.

Ocenjujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta odredbe člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je imao u vidu da se ustavna garancija navedenog prava, pored ostalog, sastoji u tome da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u protivnom moglo smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg suda. Ustavni sud najpre ukazuje da princip procesne ravnopravnosti predstavlja jedan od elemenata prava na pravično suđenje, iz koga proizlazi obaveza da se svakoj strani u postupku pruže razumne mogućnosti da iznese svoje argumente, uključujući i dokaze, pod uslovima koji tu stranu neće staviti u suštinski podređen položaj u odnosu na drugu stranu. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu specifičnosti upravnog postupka u kome se odlučuje o pravima iz penzijskog i invalidskog osiguranja, Ustavni sud je konstatovao da aktivnu ulogu u upravljanju tim postupkom ima nadležni organ koji postupa u skladu sa načelom oficijelnosti i istražnim načelom.

Ustavni sud je, polazeći od navedenih odredaba zakona, konstatovao: da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja koja se ostvaruju u fondu obezbeđuju u postupku predviđenom zakonom kojim je uređen opšti upravni postupak, ako drukčije nije određeno posebnim zakonom; da upravne, analitičke, finansijske, administrativne, tehničke i druge poslove utvrđene zakonom, statutom i drugim aktima fonda obavljaju zaposleni u fondu, koji čine stručnu službu fonda; da se veštačenje izvodi kad je za utvrđivanje ili ocenu neke činjenice važne za rešavanje u upravnoj stvari potrebno stručno znanje kojim ne raspolaže službeno lice koje vodi postup ak; da činjenice od značaja za utvrđivanje postojanja invalidnosti, opasnosti od nastanka invalidnosti, telesnog oštećenja, uzroka invalidnosti i telesnog oštećenja, potrebe za pomoći i negom, potpune nesposobnosti za rad i nesposobnosti za samostalan život i rad, fond utvrđuje na osnovu nalaza, mišljenja i ocene organa veštačenja čije se obrazovanje i način rada uređuje opštim aktom fonda . Iz navedenih odredaba zakona, po oceni Ustavnog suda, proizlazi da je zakonodavac, imajući u vidu posebnost postupka za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, predvideo da se na osnovu nalaza i mišljenja veštaka utvrđuju činjenice iz oblasti medicine, koje su od značaja za ostvarivanje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, a da visinu penzije obračunava i utvrđuje stručna služba fonda, u kojoj se, pored ostalog, obavljaju analitički i finansijski poslovi.

Ustavni sud je utvrdio da je u izvršenju sudske presude poništeno ranije doneto prvostepeno rešenje i da je taj organ u ponovnom postupku pozvao podnositeljku ustavne žalbe da u ostavljenom roku predloži ovlašćenog sudskog veštaka, koji će dostaviti dokaze i činjenice na osnovu kojih treba da se donese rešenje o ostvarivanju prava na porodičnu penziju, a da će u protivnom postupak biti obustavljen. Ustavni sud je konstatovao da je podnositeljka ustavne žalbe angažovala veštaka ekonomsko-finansijske struke, ali da ni njeno propuštanje da to učini, ne bi imalo za posledicu obustavljanje postupka – kako je to u pozivu naveo prvostepeni organ, budući da se radnja ili propuštanje stranke može smatrati njenim odustankom od zahteva samo kad je to zakonom određeno (član 122. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku).

S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud ocenjuje da se ustavnom žalbom neosnovano ukazuje na to da je propuštanjem upravnih organa da pre donošenja rešenja o priznavanju prava na porodičnu penziju „uzmu u obzir“ nalaz i mišljenje veštaka koga je podnositeljka angažovala, povređen princip ravnopravnosti stranaka u postupku, kao element prava na pravično suđenje.

6. Podnositeljka ustavne žalbe , takođe, smatra da je Upravni sud u osporenoj presudi propustio da se izjasni o navodima tužbe kojima je ukazala na povrede pravila postupka i uskraćivanje prava da za penzijski osnov izabere uzastopnih deset godina osiguranja koje su za osiguranika najpovoljnije, a da se izjašnjavao o uslovima za ostvarivanje prava na starosnu penziju i porodičnu penziju u određenom procentu, što tužbom nije ni osporeno.

Ustavni sud ukazuje da obaveza sudova i drugih državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja da obrazlože svoje odluke ne može biti shvaćena kao obaveza da se u odluci iznesu svi detalji i daju odgovori na sva postavljena pitanja i iznesene argumente. S obzirom na to da se u upravnom sporu proverava zakonitost konačnog upravnog akta na podlozi činjenica utvrđenih u upravnom postupku, to ne postoji obaveza suda da obrazlaže sve navode tužbe ukoliko su oni već isticani u upravnom postupku koji je prethodio upravnom sporu i u tom postupku bili ocenjeni. Takav slučaj najčešće postoji kada su navodi tužbe u upravnom sporu identični žalbenim navodima, koje je drugostepeni organ već razmatrao i o istim odlučio. O ovom pitanju se u više slučajeva izjasnio i Evropski sud za ljudska prava (videti, između ostalih presudu Garcia Ruiz protiv Španije, od 21. januara 1999. godine). Međutim, iako kratko obrazloženje ne mora nužno imati za posledicu povredu prava na pravično suđenje, Evropski sud za ljudska prava je u predmetu Hirvisaari protiv Finske (presuda od 27. septembra 2001. godine) primetio da takvo obrazloženje može stvoriti određeni osećaj konfuzije kod žalioca, posebno ukoliko su razlozi upravnog organa na prvi pogled kontradiktorni, a potom prihvaćeni od strane suda.

Ispitujući da li je osporena presuda Upravnog suda obrazložena na način koji se može smatrati ustavnopravno prihvatljivim, Ustavni sud je najpre konstatovao da je drugostepeni organ ocenio da su za odlučivanje o zahtevu podnositeljke za priznavanje prava na porodičnu penziju merodavne odredbe Zakona o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja iz 1996. godine, na osnovu kojih je pok. G.Ž. postao korisnik starosne penzije, a da je visina porodične penzije određena saglasno članu 71. stav 1. tačka 1) alineja prva navedenog zakona. Ocenjujući navode podnositeljke ustavne žalbe u vezi sa izvedenim veštačenjem, drugostepeni organ je naveo da se penzije određuju na osnovu Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju koji se primenjivao na dan podnošenja zahteva, kao i da se, saglasno članu 132. Zakona o osnovama penzijskog i invalidskog osiguranja, podaci matične evidencije mogu menjati samo u zakonom predviđenim slučajevima i na zakonom predviđen način, te da u slučaju izvršene promene istih podnositeljka može obnoviti zahtev za ostvarivanje prava na porodičnu penziju. Upravni sud je u osporenoj presudi ocenio da neosnovano podnositeljka smatra da joj je trebalo omogućiti da sama izabere najpovoljniji period koji je utvrdio veštak pri određivanju penzije njenog pokojnog supruga, budući da se penzije određuju samo na osnovu zakona koji je bio u primeni u momentu podnošenja zahteva i na osnovu podataka iz matične evidencije koji se vode na osnovu zakona , a koji se mogu menjati samo na osnovu zakona i na zakonom predviđen način.

Imajući u vidu da je Upravni sud u osporenoj presudi prihvatio ocenu drugostepenog organa, ne dajući za to nikakve nove razloge, Ustavni sud je ocenio da obrazloženje osporene presude Upravnog suda ne ispunjava zahteve pravičnosti i da se tumačenje merodavnog materijalnog prava od strane tog suda može oceniti proizvoljnim.

Ustavni sud je, polazeći od činjeničnog stanja utvrđenog u postupku koji je prethodio ustavnoj žalbi, utvrdio:

- da je podnositeljka ustavne žalbe 12. marta 2003. godine podnela zahtev za priznavanje prava na porodičnu penziju;

- da je suprug podnositeljke ustavne žalbe preminuo 11. marta 2003. godine, a da je privremeno rešenje Fonda kojim mu je priznato pravo na starosnu penziju doneto 14. maja 2003. godine;

- da je u nalazu veštaka koga je angažovala podnositeljka ustavne žalbe kao najpovoljniji za osiguranika ocenjen period od 1974. do 1983. godine;

- da je Fond u izreci prvostepenog rešenja od 27. marta 2008. godine odredio isplatu penzije „uz obračun“ po rešenju direktora Filijale za penzijsko i invalidsko osiguranje samostalnih delatnosti u Beogradu broj I-184-228085 od 8. maja 2007. godine, iako je navedeno rešenje poništeno u upravnom postupku;

- da podnositeljka ustavne žalbe nije osporila procenat utvrđene porodične penzije u odnosu na starosnu penziju, već način utvrđivanja penzijskog osnova, smatrajući da ima pravo da izabere deset uzastopnih godina koje su za osiguranika najpovoljnije.

Iz navedenih odredaba zakona sledi: da su za odlučivanje o pravu podnositeljke ustavne žalbe na porodičnu penziju merodavne odredbe Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („ Službeni glasnik RS“, br. 52/96, 46/98, 29/01 i 80/ 02) i Zakona o osnovama penzi jskog i invalidskog osiguranja („Službeni list SRJ“, broj 30/96); da se prema tim propisima s tarosna penzija utvrđivala od mesečnog proseka zarade, odnosno osnovice osiguranja osiguranika u bilo kojih uzastopnih deset godina osiguranja koje su za osiguranika najpovoljnije ; da se porodična penzija određivala od starosne ili invalidske penzije koja bi osiguraniku pripadala u času smrti, odnosno od penzije koja je korisniku pripadala u času smrti, tako da je za jednog člana porodice iznosila 70%; da rešenje koje je doneto u upravnom postupku, a nije dostavljeno stranci, ne proizvodi pravno dejstvo; da se postupak po zahtevu za ostvarivanje starosne penzije supruga podnositeljke ustavne žalbe, koji je preminuo pre donošenja prvostepenog rešenja, morao obustaviti; da se u matičnu evidenciju unose i podaci o penzijskom osnovu i iznosu penzije na dan ostvarivanja prava; da osnovicu osiguranja utvrđuje organizacija za osiguranje na osnovu prijave podataka, koju u konkretnom slučaju podnosi nadležn i poresk i organ ; da se podaci uneseni u matičnu evidenciju mogu naknadno menjati ako nadležni organ u propisanom postupku utvrdi promenu podataka ili ako su podaci uneseni u matičnu evidenciju netačni ili nepotpuni, pri čemu se promena tih podataka vrši na osnovu odgovarajuće prijave promene podataka, po postupku utvrđenom zakonom.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud nalazi da je Upravni sud morao da ima u vidu da je o pravu supruga podnositeljke ustavne žalbe na starosnu penziju odlučeno posle njegove smrti, privremenim rešenjem Fonda od 14. maja 2003. godine, te da ispita da li je navedeno rešenje proizvelo pravno dejstvo u smislu odredba Zakona o opštem upravnom postupku. Po oceni ovog suda, od odgovora na ovo pitanje zavisilo je u kom delu će biti primenjena odredba člana 71. stav 1. tačka 1) alineja prva Zakona o osnovama penzi jskog i invalidskog osiguranja, odnosno da li se u konkretnom slučaju radi o penziji koja je korisniku pripadala u času smrti ili o penziji koja bi osiguraniku pripadala u času smrti.

Ustavni sud konstatuje da je drugostepeni organ propustio da oceni navode podnositeljke ustavne žalbe kojima je ukazivala na to da joj je uskraćeno pravo da izabere uzastopnih deset godina osiguranja koje su za osiguranika najpovoljnije . Takođe, po oceni ovog suda, razlozi za neprihvatanje nalaza i mišljenja veštaka nejasni su i kontradiktorni, jer se drugostepeni organ pozvao na to da veštak pri obračunavanju starosne penzije pokojnog G.Ž. nije primenio odredbe merodavnog zakona, istovremeno upućujući podnositeljku da „obnovi zahtev“ za ostvarivanje prava na porodičnu penziju, nakon izvršene promene podataka matične evidencije. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da iz obrazloženja rešenja čija je zakonitost ocenjivana u predmetnom upravnom sporu, nije moguće zaključiti od kakvog su značaja za odlučivanje o pravu podnositeljke ustavne žalbe odredbe o načinu promene podataka u matičnoj evidenciji, jer je drugostepeni organ samo citirao član Zakona kojim se ta mogućnost predviđa. Imajući u vidu da Upravni sud u osporenoj presudi nije otklonio navedene nejasnoće i nedostatke pobijanog rešenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje, već je samo prihvatio ocenu drugostepenog organa, Ustavni sud nalazi da obrazloženje osporene presude ne zadovoljava standarde pravičnog suđenja i da se stanovište Upravnog suda može oceniti proizvoljnim.

Stoga je ovaj sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), usvojio ustavnu žalbu izjavljenu zbog povrede prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

Imajući u vidu prirodu učinjene povrede ustavnog prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao meru za otklanjanje posledica učinjene povrede prava, poništio osporenu presudu i odredio da nadležni sud donese novu odluku o tužbi podnositeljke ustavne žalbe izjavljenoj protiv rešenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija Beograd 02/1 broj SD-P/224 od 13. novembra 2010. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

7. U ustavnoj žalbi se negiranje povrede čl. 69. i 70. Ustava zasniva na tome što „posle svake presude donete u korist podnositeljke, upravni organ ukida isplatu penzije po nekoliko meseci“, čime je povređeno „ljudsko materijalno pravo, a samim tim i pravo socijalne zaštite za zadovoljenje osnovnih potreba po načelima socijalne pravde“. Ocenjujući da se navodi ustavne žalbe o povredi prava iz čl. 69. i 70. Ustava ne mogu dovesti u vezu sa osporenim pojedinačnim aktom, Ustavni sud je ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

8. S obzirom na izloženo , Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11) , doneo Odluku kao u izreci

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Ustavni sud usvojio žalbu zbog proizvoljnog tumačenja prava u upravnom sporu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti