Odluka Ustavnog suda o višegodišnjem trajanju upravnog postupka za vraćanje oduzete seoske šume

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u postupku za vraćanje šume koji traje 33 godine. Podnosiocu je dosuđena naknada od 300 evra. Sud je naložio hitno okončanje postupka, dok je zahtev za naknadu materijalne štete odbačen kao neosnovan.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-3574/2024
28.05.2026.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Vladan Petrov, predsednik Veća i sudije i dr Mihajlo Rabrenović, dr Nataša Plavšić, dr Atila Dudaš (Dudás Attila), dr Bojan Tubić, Jelena Deretić, Maja Popović i dr Milan Rapajić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. S.(1) iz Gornjeg Milanovca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 28. maja 2026. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. S.(1) i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za imovinsko-pravne poslove Uprave opštine Gornji Milanovac u predmetu U broj 3-466-80/93-94 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo M. S.(1) na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. S.(1) iz Gornjeg Milanovca, preko punomoćnika B. B, advokata iz Gornjeg Milanovca, podneo je Ustavnom sudu, 15. marta 2024. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. i člana 58. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za imovinsko-pravne poslove Uprave opštine Gornji Milanovac u predmetu U broj 3-466-80/93-94, kao i protiv rešenja Odeljenja za imovinsko-pravne poslove Uprave opštine Gornji Milanovac U broj 3-466-80/93-94 od 18. maja 2021. godine.

U ustavnoj žalbi je u prilog tvrdnji o povredi označenih prava navedeno: da je pravni prethodnik podnosioca 14. marta 1993. godine podneo zahtev za vraćanje seoske šume koja je oduzeta posle Drugog svetskog rata; da je prvo rešenje u osporenom postupku doneto 5. oktobra 2012. godine, koje je poništeno u postupku po žalbi; da je u ponovnom postupku prvostepeni organ odlučio posle sedam godina rešenjem od 18. maja 2021. godine; da još nije doneta odluka o žalbi izjavljenoj protiv tog rešenja.

Ustavnom žalbom je traženo da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava, kao i pravo podnosioca na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 10.000 evra u dinarskoj protivvrednosti. Podnosilac je, takođe, istakao zahtev za naknadu materijalne štete u visini zakupa sporne parcele za 31 godinu, u iznosu od 6.200 evra u dinarskoj protivvrednosti.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u ustavnu žalbu, spise predmeta U broj 3-466-80/93-94 Odeljenja za imovinsko-pravne poslove Uprave opštine Gornji Milanovac, kao i celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Mesna zajednica V. podnela je 14. marta 1993. godine Odeljenju za društvene delatnosti i imovinsko-prave poslove Skupštine opštine Gornji Milanovac zahtev za povraćaj seoske šume bivšim vlasnicima. Sastavni deo zahteva je spisak deobničara naseljenog mesta Prnjavor, u čije ime je podnet zahtev, a među potpisnicima je M. S.(2) (baba podnosioca ustavne žalbe) kao zakonski naslednik deobničara M. S.(3).

Rešenjem Odeljenja za imovinsko-pravne poslove Uprave opštine Gornji Milanovac U broj 3-466-80/93-94 od 5. oktobra 2012. godine priznato je pravo svojine S. S. iz Prnjavora (ocu podnosioca ustavne žalbe) na zemljištu u državnoj svojini – k.p. broj (…)/17 KO Prnjavor, po kulturi šuma 7 klase.

Protiv navedenog rešenja prvostepenog organa žalbe su izjavili Republika Srbija i JP „S.“ 15, odnosno 22. oktobra 2012. godine.

Rešenjem Ministarstva finansija od 26. marta 2014. godine poništeno je pobijano rešenje i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje. Drugostepeni organ je u obrazloženju rešenja naveo da je o predmetnom zahtevu odlučeno primenom odredaba Zakona o raspravljanju imovinskih odnosa nastalih samovlasnim zauzećem zemljišta u društvenoj svojini („Službeni glasnik RS“, broj 11/90), iako je na dan podnošenja predmetnog zahteva bio na snazi Zakon o izmenama i dopunama tog zakona („Službeni glasnik RS“, broj 50/92), pa je trebalo, saglasno članu 2. Zakona, utvrditi da li se radi o samovlasnom zauzeću.

Rešenjem Osnovnog suda u Gornjem Milanovcu O. 92/14 od 24. aprila 2014. godine oglašeni su za zakonske naslednike pok. S. S. sin M. S.(1) (podnosilac ustavne žalbe) i ćerka M.S.(4).

U zapisniku sačinjenom pred prvostepenim organom 12. marta 2021. godine konstatovano je da su tom organu pristupili podnosilac ustavne žalbe i M.S.(4), da je iz rešenja Osnovnog suda u Gornjem Milanovcu O. 92/14 od 24. aprila 2014. godine utvrđeno da su navedena lica zakonski naslednici S. S. i da su saglasni da se nastavi dalje vođenje postupka po zahtevu njihovog pok. oca.

Rešenjem prvostepenog organa od 18. maja 2021. godine, donetim u ponovnom postupku, priznato je pravo susvojine podnosiocu ustavne žalbe i M.S.(4) na zemljištu u državnoj svojini – k.p. broj (…)/17 KO Prnjavor, po kulturi šuma 7 klase. Prvostepeni organ se u obrazloženju rešenja pozvao na stanovište izraženo u rešenju drugostepenog organa i presudi Upravnog suda, koji su doneti u istoj pravnoj stvari, u predmetu jednog od deobničara koji su podneli predmetni zahtev.

JP „S.“ izjavilo je 2. juna 2021. godine žalbu protiv navedenog rešenja prvostepenog organa.

Rešenjem Ministarstva finansija broj 466-02-00003/2013-07 od 23. decembra 2024. godine poništeno je pobijano rešenje i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje u skladu sa primedbama iznetim u obrazloženju tog rešenja. Drugostepeni organ je ocenio da je predmetnim zahtevom moralo kumulativno biti traženo poništavanje pravnosnažne odluke kojom je raspravljeno pravo svojine i priznavanje prava svojine podnosilaca zahteva. Takođe je navedeno da iz stanja u spisima nije moguće utvrditi da li je deoba imovine koja je predmet zahteva izvršena pre 28. avgusta 1945. godine.

Podnosilac ustavne žalbe je 25. juna 2025. godine izjavio žalbu drugostepenom organu zbog ćutanja uprave.

Ministarstvo finansija je 4. jula 2025. godine zatražilo od prvostepenog organa obaveštenje o razlozima zbog kojih nije postupio po primedbama iznetim u rešenju od 23. decembra 2021. godine.

U odgovoru prvostepenog organa upućenom Ministarstvu finansija 30. jula 2025. godine navedeno je: da je taj organ čekao da prođe rok za podnošenje tužbe Upravnom sudu protiv konačnog rešenja Ministarstva finansija; da je u tom organu jedan zaposleni zadužen za sve imovinsko-pravne referate, a on je koristio pravo na godišnji odmor; da podnosilac zahteva nakon prijema rešenja tog organa od 18. maja 2012. godine nije preduzeo nikakve radnje kojima bi se interesovao za ovu upravnu stvar.

Ministarstvo finansija je u dopisu od 13. januara 2026. godine navelo da je prihvatilo razloge prvostepenog organa kao opravdane i zatražilo od tog organa da u roku od 30 dana od dana prijema dopisa, donese odgovarajuću odluku.

Do 9. marta 2026. godine, kada su spisi predmeta prvostepenog organa dostavljeni Ustavnom sudu, nije bilo drugog postupanja u ovom predmetu.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac, pored ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda o predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Članom 13. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list FNRJ“, broj 52/56, „Službeni list SFRJ“, br. 10/65, 18/65, 4/77, 11/78, 32/78, 9/86 i 47/86 i „Službeni list SRJ“, broj 24/94), koji je važio u vreme pokretanja predmetnog postupka, bilo je propisano da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja.

Član 14. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) sadržao je obavezu organa da brzo i efikasno vodi postupak, a odredbama tog zakona je, takođe, bilo propisano: da je, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najkasnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da je u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najkasnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da je, ako drugostepeni organ svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i vrati predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, prvostepeni organ dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najkasnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18) sadrži suštinski iste odredbe o obavezi brzog i efikasnog vođenja postupka, postupanju prvostepenog organa u ponovnom postupku i postupanju drugostepenog organa po žalbi, u članu 9. stav 2, članu 171. stav 3. i članu 173, pri čemu je utvrđena obaveza drugostepenog organa da sam odluči o upravnoj stvari, ako prvostepeni organ ponovo ne izda rešenje u roku koji mu je određen (član 173. stav 3.).

Odredbama člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list SRJ“, broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (stav 1.); da ako prvostepeni organ protiv čijeg akta je dozvoljena žalba nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po zahtevu, stranka ima pravo da podnese zahtev drugostepenom organu, kao i da protiv rešenja drugostepenog organa stranka može pokrenuti upravni spor, a može ga i pod uslovima iz stava 1. ovog člana pokrenuti i ako ovaj organ ne donese rešenje (stav 3.). Suštinski iste sadržine su odredbe člana 15. i člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09).

5. Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Sud konstatuje da se građanima Republike Srbije ljudska i manjinska prava i slobode, među kojima je i pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje, jemče i ustavnosudska zaštita ovih prava i sloboda obezbeđuje od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da svaki postupak pred sudovima ili drugim nadležnim organima predstavlja jedinstvenu celinu, Sud je na stanovištu da se prilikom ocene da li se postupak u konkretnom slučaju vodi u okviru razumnog roka ili ne, mora uzeti u obzir i stanje na dan stupanja na snagu Ustava. Sud je, s tim u vezi, konstatovao da je predmetni upravni postupak započeo 14. marta 1993. godine, podnošenjem zahteva pravnog prethodnika podnosioca ustavne žalbe za povraćaj seoske šume, da je podnosilac 12. marta 2021. godine stupio u postupak i da on nije pravnosnažno okončan, dakle da traje duže od 33 godine.

Navedeno trajanje predmetnog upravnog postupka, samo po sebi, ukazuje na to da nije okončan u razumnom roku. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa uprave i sudova, kao i značaja prava o kome je odlučivano za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na ovako dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da se u predmetnom postupku ne postavljaju složena činjenična i pravna pitanja.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da on ima značajan pravni i materijalni interes da se u razumnom roku okonča odlučivanje o zahtevu koji je podneo njegov pravni prethodnik.

Ocenjujući postupanje organa uprave u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je našao da je prvostepeni organ prevashodno odgovoran za dugo trajanje osporenog postupka, budući da je o predmetnom zahtevu odlučio posle 19 godina, a sedam godina nije doneo odluku u ponovnom postupku. Takođe, nakon poništavanja novodonetog rešenja u postupku po žalbi, prvostepeni organ godinu dana i četiri meseca ne postupa u skladu sa primedbama iz rešenja drugostepenog organa. Sud je konstatovao da je odlučivanje drugostepenog organa o podnetim žalbama trajalo godinu dana i tri meseca, odnosno tri godine i tri meseca.

Ispitujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, Ustavni sud je imao u vidu da njegovi pravni prethodnici nisu koristili pravna sredstva za ubrzavanje postupka – žalbu i, eventualno, tužbu zbog ćutanja uprave u periodu koji je trajao 11 godina, a da je podnosilac stupio u postupak sedam godina nakon smrti svog pravnog prethodnika. Sud je ocenio da je podnosilac ustavne žalbe doprineo trajanju osporenog postupka time što tri godine i tri meseca nije podneo tužbu zbog ćutanja uprave, čime je mogao da utiče na postupanje drugostepenog organa po žalbi protivne strane izjavljenoj protiv rešenja prvostepenog organa od 18. maja 2021. godine. Ustavni sud je, međutim, našao da žalba zbog nedonošenja rešenja prvostepenog organa u ponovnom postupku, u konkretnom slučaju, nije bila delotvorno pravno sredstvo, jer drugostepeni organ nije sam rešio predmetnu upravnu stvar, nakon proteka roka ostavljenom prvostepenom organu da donese rešenje.

Ustavni sud je, polazeći od navedenog, ocenio da navedeni doprinos podnosioca ustavne žalbe trajanju osporenog postupka ne može uticati na odluku ovog suda o postojanju istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog prava i u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke, dok je u tački 3. izreke, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. izreke okončao u najkraćem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete. Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Ustavni sud je, pored toga, imao u vidu praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

7. Ispitujući pretpostavke za odlučivanje o ustavnoj žalbi izjavljenoj zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. i člana 58. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da upravni postupak koji se vodi pred Odeljenjem za imovinsko-pravne poslove Uprave opštine Gornji Milanovac u predmetu U broj 3-466-80/93-94 nije pravnosnažno okončan.

U ustavnoj žalbi je kao osporeni akt označeno rešenje Odeljenja za imovinsko-pravne poslove Uprave opštine Gornji Milanovac U broj 3-466-80/93-94 od 8. maja 2021. godine, koje je poništeno rešenjem Ministarstva finansija broj 466-02-00003/2013-07 od 23. decembra 2024. godine, te više ne proizvodi pravno dejstvo.

Imajući u vidu izneto, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u preostalom delu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. U vezi sa istaknutim zahtevom za naknadu materijalne štete, Ustavni sud je konstatovao da navodi ustavne žalbe o pretrpljenoj šteti nisu potkrepljeni dokazima o jasnoj uzročnoj vezi između štete i radnje državnog organa kojom je ta šteta prouzrokovana, odnosno između neblagovremenog postupanja upravnih organa i eventualne materijalne štete. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je navedeni zahtev odbacio, takođe, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u tački 4. izreke.

9. Na osnovu izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Vladan Petrov, s.r.

Odluka Ustavnog suda o višegodišnjem trajanju upravnog postupka za vraćanje oduzete seoske šume

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti