Odluka o povredi prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku. Upravni sud je proizvoljno primenio pravo potvrdivši odluku donetu bez neophodnog veštačenja. Postupak dug trinaest godina za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta prekoračio je okvire razumnog roka, uz dosuđenu naknadu štete.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-3590/2018
02.04.2026.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Vladan Petrov, predsednik Veća i sudije i dr Mihajlo Rabrenović, dr Nataša Plavšić, dr Atila Dudaš (Dudás Attila), dr Bojan Tubić, Jelena Deretić, dr Zoran Lončar i dr Ranka Vujović, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S. D, A. L. i T. D, svih iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 2. aprila 2026. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba S. D, A. L. i T. D. i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 14576/16 od 29. januara 2018. godine povređeno pravo podnositeljki ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Poništava se presuda Upravnog suda U. 14576/16 od 29. januara 2018. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o tužbi podnositeljki ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-72/2012-07 od 9. decembra 2016. godine.

3. Usvaja se ustavna žalba S. D, A. L. i T. D. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Zvezdara u predmetu VIII broj 463-75/2016 (ranije VIII broj 463-579/2004) podnositeljkama ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

4. Utvrđuje se pravo S. D, A. L. i T. D. na naknadu nematerijalne štete svakoj u iznosu od po 600 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. D, A. L. i T. D, sve iz Beograda, preko punomoćnika V. Đ. B, advokata iz Beograda, podnele su Ustavnom sudu, 28. marta 2018. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 14576/16 od 29. januara 2018. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. Ustava Republike Srbije. Ustavna žalba je, takođe, izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Zvezdara u predmetu VIII broj 463-75/2016 (ranije VIII broj 463-579/2004).

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno: da je pravni prethodnik podnositeljki podneo zahtev nadležnom organu za poništavanje pravnosnažnog rešenja o izuzimanju građevinskog zemljišta iz poseda; da se iz lista nepokretnosti, zapisnika o uviđaju i avio snimka utvrđuje da predmetno zemljište, kasnije precizirano na deo k.p. broj …/1 nije privedeno nameni; da su na spornoj katastarskoj parceli izgrađeni individualni stambeni objekti i objekti za kolektivno stanovanje, bez odobrenja za izgradnju, te da ne postoji nijedan industrijski objekat; da je opština Zvezdara, nakon podnošenja zahteva za poništaj predmetnog rešenja o izuzimanju, fizičkim licima davala delove sporne parcele u zakup na 99 godina neposrednom pogodbom, radi izgradnje porodičnih stambenih zgrada i da je tim licima tokom 2006. godine odobrena legalizacija izgrađenih objekata.

U ustavnoj žalbi je, takođe, navedeno: da punomoćniku podnositeljki nije dostavljen nalog prvostepenog organa „da se u roku od 15 dana izjasni da li predlaže veštačenje“, ali da drugostepeni organ nije ocenio te navode; da Upravni sud nije obrazložio zbog čega je u konkretnom slučaju nepophodno da se izvede veštačenje, budući da je zemljište izuzeto radi izgradnje industrijske zone, a da na celoj parceli nije izgrađen nijedan objekat te vrste, što je nesumnjivo utvrđeno iz dokaza izvedenih u predmetnom postupku.

Podnositeljke ustavne žalbe smatraju da im je u postupku koji je okončan osporenim aktom povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, budući da je taj postupak trajao 13 i po godina.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava i poništi osporeni akt, kao i da utvrdi pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt, nekompletne spise predmeta Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Zvezdara VIII broj 463-75/2016 i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

M. D, N. D. i Lj. Đ. podneli su 29. juna 2004. godine Upravi za imovinsko-pravne poslove Opštine zvezdara zahtev za poništavanje rešenja SO Zvezdara broj 463-428 od 8. decembra 1986. godine o izuzimanju iz poseda P. D, zemljišnoknjižnog korisnika sa ½ dela, k.p. broj … KO Mirijevo, zbog neprivođenja nameni.

Rešenjem Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Zvezdara VIII broj 463-579/2004 od 13. avgusta 2012. godine odbijen je kao neosnovan zahtev S. D, A. L. i T. D. (ovde podnositeljki ustavne žalbe), N. D. i Lj. Đ. za poništavanje rešenja SO Zvezdara – Uprave za imovinsko-pravne poslove broj 463-428 od 8. decembra 1986. godine. U obrazloženju rešenja je konstatovano: da je M. D. preminuo 12. oktobra 2009. godine, pa su se zahtevu pridružili njegovi zakonski naslednici; da je uviđajem na licu mesta, izvršenim 15. novembra 2011. godine, utvrđeno kojim delom k.p. broj …/1 prolazi ulica Lj. sa pristupnim saobraćajnicama i na kojim delovima te parcele se nalaze stambeni objekti, a da je ostali deo parcele prazno neizgrađeno zemljište; da je od podnositeljki zahteva zatraženo da se u određenom roku izjasne „da li su saglasne da se izvrši veštačenje“ na okolnost da li je korisnik priveo zemljište nameni za koju je izuzeto; da podnosioci zahteva „nisu postupili u skladu sa nalogom iz dopisa od 18. novembra 2011. i 16. januara 2012. godine“, pa je odluka doneta na osnovu raspoloživih dokaza, jer se bez nalaza i mišljenja ovlašćenih veštaka u konkretnom slučaju ne može utvrditi da li je zemljište privedeno nameni za koju je izuzeto.

U žalbi izjavljenoj protiv navedenog rešenja 27. avgusta 2012. godine podnositeljke zahteva su, pored ostalog, navele da je uviđaj obavljen uz učešće diplomiranog pravnika, geometra i inženjera građevine, pa ukoliko je prvostepeni organ smatrao da ne ispunjavaju kriterijum stručnosti, ne vidi se razlog njihovog prisustvovanja uviđaju, niti razlog zbog kog nije angažovan sudski veštak, ali se taj propust prvostepenog organa ne može pripisati strankama.

Rešenjem Ministarstva finansija od 5. februara 2013. godine odbijena je žalba koju su podnositeljke predmetnog zahteva izjavile protiv navedenog rešenja prvostepenog organa. U rešenju drugostepenog organa je navedeno: da je prvostepeni organ izvršio uviđaj na licu mesta i utvrdio da se na jednom delu sporne parcele nalaze kuće, a da je preostali deo parcele „prazno neizgrađeno“ zemljište; da se podnositeljke zahteva nisu izjasnile da li su saglasne da se izvrši veštačenje.

Presudom Upravnog suda U. 3774/13 od 30. marta 2015. godine uvažena je tužba podnositeljki predmetnog zahteva podneta 14. marta 2013. godine, poništeno pobijano konačno rešenje i predmet vraćen tuženom organu na ponovno odlučivanje, kako bi se ocenili navodi žalbe da je činjenicu da li je predmetno zemljište privedeno nameni moguće utvrditi na osnovu rezultata postupka sprovedenog pred prvostepenim organom, kao i akata na koje je žalbom i tužbom ukazano.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene sudske presude rešenjem od 22. aprila 2015. godine poništio rešenje prvostepenog organa od 13. avgusta 2012. godine.

Podnositeljke ustavne žalbe su podneskom od 13. maja 2015. godine obavestile prvostepeni organ da stupaju u postupak umesto svog pravnog prethodnika N. D, na osnovu pravnosnažnog rešenja Prvog osnovnog suda u Beogradu O. 16609/13 od 27. decembra 2013. godine.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku 17. septembra 2015. godine doneo zaključak da se prekida postupak po predmetnom zahtevu, do rešavanja prethodnog pitanja koje se odnosi na usvajanje Plana generalne regulacije grada Beograda, koji će omogućiti izradu projekta parcelacije i preparcelacije, kojim bi se omogućilo odvajanje dela k.p. broj …, za koji je pred Direkcijom za građevinsko zemljište i izgradnju Beograda sklopljen ugovor o zakupu zemljišta pod objektom i dela te parcele namenjenog za javne saobraćajnice.

Podnositeljke ustavne žalbe su 28. septembra 2015. godine izjavile žalbu protiv navedenog zaključka, u kojoj su navele: da prvostepeni organ nije postupio po primedbama drugostepenog organa; da je zahtev podnet još 2004. godine i da se na osnovu raspoloživih dokaza može utvrditi da predmetno zemljište nije privedeno nameni.

Rešenjem drugostepenog organa od 29. februara 2016. godine uvažena je žalba podnositeljki ustavne žalbe i poništen navedeni zaključak prvostepenog organa. U obrazloženju rešenja je navedeno da nema uslova za prekid postupka, već je potrebno da prvostepeni organ u ponovnom postupku, u skladu sa presudom Vrhovnog suda Srbije U. 5351/08 od 29. aprila 2009. godine, pouzdano utvrdi da li je stepen privedenosti nameni moguće utvrditi uviđajem na licu mesta i uvidom u kopiju plana za predmetnu parcelu ili se radi utvrđenja te činjenice mora sprovesti veštačenje.

U zapisniku o usmenoj javnoj raspravi održanoj 16. juna 2016. godine konstatovano je: da je punomoćnik podnositeljki ustavne žalbe izjavio da smatra da nije neophodno da se sprovede veštačenje radi utvrđivanja činjenice da li je predmetno zemljište privedeno nameni; da je zahtev preciziran tako što je traženo da se poništi predmetno rešenje u odnosu na k.p. broj 2331/1 u ukupnoj površini od 2 ha 9 ari 59 m2; da će termin sledeće rasprave biti naknadno određen.

Rešenjem Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Zvezdara VIII broj 463-75/2016 od 14. jula 2016. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnositeljki ustavne žalbe za poništavanje rešenja SO Zvezdara – Uprave za imovinsko-pravne poslove broj 463-428 od 8. decembra 1986. godine za deo kp. broj …/1, u ukupnoj površini od 2 ha 9 ari i 59 m2. U obrazloženju rešenja je navedeno: da je pravnosnažnim rešenjem SO Zvezdara – Uprave za imovinsko-pravne poslove broj 463-428 od 8. decembra 1986. godine iz poseda P. D. i Lj. D. kao korisnika sa po ½ idealnog dela izuzeta parcela broj … KO Mirijevo u površini od 20848 m2 u korist opštine Zvezdara, za potrebe gradskog SIZ-a za komunalnu delatnost, građevinsko zemljište i puteve, radi uređenja zemljišta za izgradnju industrijske zone „S.“; da su rešenjem Trećeg opštinskog suda u Beogradu od 19. oktobra 1999. godine za naslednike P. D. oglašeni supruga N. D, sin M. D(1) i ćerka Lj. Đ; da su rešenjem Trećeg opštinskog suda u Beogradu od 19. oktobra 1999. godine za naslednike Lj. D. oglašeni supruga C. D, sin M. D(2) i ćerka V. Z; da su rešenjem Petog opštinskog suda u Beogradu od 3. decembra 2009. godine za zakonske naslednike M. D(1) oglašene supruga S. D. i ćerke A. L. i T. D. (podnositeljke ustavne žalbe); da je N. D. u svojstvu prodavca zaključila ugovor o kupoprodaji „započetog objekta, sa pravom korišćenja ½ k.p. broj … KO Mirijevo u površini od 10424 m2“; da je Direkcija za građevinsko zemljište i izgradnju grada Beograda zaključila sa fizičkim licima ugovore o zakupu delova sporne parcele i da je u toku upis prava svojine na objektima postojećim na toj parceli, po Zakonu o posebnim uslovima za upis prava svojine na objektima izgrađenim bez građevinske dozvole; da je na osnovu uviđaja na licu mesta izvršenog 15. novembra 2011. godine utvrđeno da je k.p. broj …/2 deo ulice Lj, da zapadnim delom k.p. broj …/1 prolazi ulica Lj. M, a sredinom pristupne saobraćajnice, kao i da se na toj parceli nalazi sedam kuća, a da je „ostali deo parcele prazno neizgrađeno zemljište“. Prvostepeni organ je dalje naveo: da je punomoćniku „ponovo dostavljen nalog da se o trošku podnosilaca zahteva izvrši veštačenje od strane ovlašćenog veštaka“, a kako se punomoćnik nije izjasnio na okolnosti vezane za veštačenje, donet je 17. septembra 2015. godine zaključak o prekidu postupka; da se punomoćnik podnositeljki ustavne žalbe na raspravi održanoj 16. juna 2016. godine izjasnio da nije neophodno da se sprovede veštačenje; da je time dovedeno u pitanje donošenje pravilne i na zakonu zasnovane odluke, jer službeno lice organa koji vodi postupak na uviđaju identifikuje parcelu i konstatuje šta se na parceli nalazi, bez upuštanja u ocenu da li je parcela privedena nameni za koju je izuzeta, što je „stvar ocene ovlašćenih veštaka“. Polazeći od navedenog, prvostepeni organ je ocenio neprihvatljivim stav punomoćnika podnositeljki ustavne žalbe da organ uprave utvrdi stepen izgrađenosti sporne parcele, „s obzirom na mogućnost da se javi sumnja u pristrasnost postupanja službenih lica koja učestvuju u postupku, ako bi njihova ocena bila relevantna“. Prvostepeni organ je ocenio da se u ovoj pravnoj stvari nisu stekli uslovi da se podnetom zahtevu udovolji, jer se bez nalaza i mišljenja ovlašćenih veštaka ne može utvrditi da li je predmetno zemljište privedeno nameni za koju je izuzeto u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine. Imajući u vidu da se punomoćnik podnositeljki zahteva u ostavljenom roku od 15 dana nije saglasila da se u predmetnom postupku obavi traženo veštačenje, doneto je rešenje kao u dispozitivu.

Podnositeljke ustavne žalbe su 28. jula 2016. godine izjavile žalbu protiv navedenog rešenja prvostepenog organa, u kojoj su navele: da je opština Zvezdara u toku predmetnog postupka nezakonito dala u dugoročni zakup predmetno zemljište; da je nejasno kako su podnositeljke dovele u pitanje donošenje pravilne i zakonite odluke; da je netačna tvrdnja prvostepenog organa da se punomoćnik podnositeljki u ostavljenom roku od 15 dana nije saglasila da se u predmetnom postupku obavi traženo veštačenje, jer takvog naloga nije bilo.

Ministarstvo finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove je rešenjem broj 463-02-72/2012-07 od 9. decembra 2016. godine odbilo žalbu podnositeljki, jer je ocenilo da se utvrđivanje činjenice da li je zemljište privedeno nameni koja je određena rešenjem o njegovom izuzimanju vrši „veštačenjem na licu mesta u prisustvu stranaka“. Drugostepeni organ je, takođe, naveo da je cenio sve navode žalbe i našao da oni nisu od uticaja na odluku u toj upravnoj stvari.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 14576/16 od 29. januara 2018. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnositeljki ustavne žalbe, prvobitno podneta zbog ćutanja uprave, a potom radi poništaja navedenog rešenja Ministarstva finansija, koje je u međuvremenu doneto. U obrazloženju osporene presude je konstatovano: da je prvostepeni organ „u ponovnom postupku dostavio nalog punomoćniku podnositeljki da se o njihovom trošku izvrši veštačenje od strane ovlašćenog veštaka u cilju utvrđivanja stepena privedenosti nameni predmetne parcele; da kako se punomoćnik „nije izjasnio na okolnosti vezane za veštačenje“, 17. septembra 2015. godine je donet zaključak o prekidu postupka. Upravni sud je ocenio da je u konkretnom slučaju bilo neophodno izvršiti „veštačenje na licu mesta u prisustvu stranaka“, jer iz sadržine izvršenog uviđaja od 15. novembra 2011. godine proizlazi da je tom prilikom vršena samo identifikacija parcele i konstatovano šta se na njoj nalazi, bez upuštanja u ocenu da li je ista privedena nameni, te po oceni Upravnog suda, navedeni dokument nije mogao predstavljati osnov za odlučivanje u ovoj stvari.

3.2. Zaključkom Izvršnog odbora SO Zvezdara od 7. septembra 2004. godine i zaključkom prvostepenog organa od 26. decembra 2006. godine, izmenjenog 13. marta 2007. godine, dato je fizičkim licima u zakup neposrednom pogodbom građevinsko zemljište na delu k.p. broj … KO Mirijevo, na rok od 99 godina. Na osnovu tih zaključaka, odnosno ugovora o zakupu, Odeljenje za komunalne i građevinske poslove – Odsek za legalizaciju građevinskih objekata Uprave gradske opštine Zvezdara je, pored ostalog, donelo rešenja o legalizaciji stambenih objekata izgrađenih na k.p. broj … KO Mirijevo.

Sekretarijat za urbanizam i građevinske poslove je 10. oktobra 2007. godine izdao uvid u urbanistički plan za k.p. broj … KO Mirijevo, u kome se navodi da se prema navedenom urbanističkom planu, zemljište obuhvaćeno navedenom parcelom nalazi u privrednim površinama i da su na njemu planirani privredni objekti.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnositeljke, pored ostalog, ukazuju u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom postupku, pored već navedene ustavne odredbe, relevantne su i sledeće odredbe zakona:

Odredbom člana 86. stav 7. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06) bilo je propisano da će se na zahtev ranijeg sopstvenika, odnosno njegovog zakonskog naslednika, poništiti pravnosnažno rešenje o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta iz njegovog poseda, ako korisnik gradskog građevinskog zemljišta isto ne privede nameni za koju je zemljište izuzeto, u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97, 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da ako se postupak pokreće po zahtevu stranke, a sa sigurnošću se može predvideti da će izazvati posebne izdatke u gotovom novcu (u vezi sa uviđajem, veštačenjem, dolaskom svedoka i sl.), organ koji vodi postupak može zaključkom odrediti da stranka unapred položi potreban iznos za pokriće tih troškova, a ako stranka ne položi taj iznos u određenom roku, organ može odustati od izvođenja tih dokaza ili obustaviti postupak, osim ako produženje postupka zahteva javni interes (član 106.); da se pre donošenja rešenja moraju utvrditi sve odlučne činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje rešenja i strankama omogućiti da ostvare i zaštite svoja prava i pravne interese (član 125. stav 1.); da službeno lice koje vodi postupak može u toku celog postupka upotpunjavati činjenično stanje i izvoditi dokaze radi utvrđivanja i onih činjenica koje u postupku nisu bile iznete ili nisu utvrđene (član 126. stav 1.); da će službeno lice koje vodi postupak narediti po službenoj dužnosti izvođenje svakog dokaza ako nađe da je to potrebno radi razjašnjenja stvari (član 126. stav 2.); da o tome da li neku činjenicu treba utvrđivati ili ne odlučuje službeno lice koje vodi postupak, zavisno od toga da li ta činjenica može imati uticaja na rešavanje upravne stvari i da se dokazi, po pravilu, izvode pošto se utvrdi šta je u činjeničnom pogledu sporno ili šta treba dokazivati (član 150.); da kad je za utvrđivanje ili ocenu neke činjenice važne za rešavanje u upravnoj stvari potrebno stručno znanje kojim ne raspolaže službeno lice koje vodi postupak, izvešće se dokaz veštačenjem (član 173.); da radi izvođenja dokaza veštačenjem, službeno lice koje vodi postupak određuje, po službenoj dužnosti ili na predlog stranke, jednog veštaka, a kad oceni da je veštačenje složeno, može odrediti dva ili više veštaka (član 175. stav 1.); da se uviđaj vrši kad je za utvrđivanje neke činjenice ili za razjašnjenje bitnih okolnosti potrebno neposredno opažanje službenog lica koje vodi postupak (član 184.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najkasnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da je u ostalim slučajevima organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najkasnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako drugostepeni organ svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i vrati predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.).

Članom 213. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 18/16) predviđeno je da će se postupci koji do početka primene ovog zakona nisu okončani, okončati prema odredbama zakona koji se primenjivao do početka primene ovog zakona (stav 1.), a ako posle početka primene ovog zakona rešenje prvostepenog organa bude poništeno ili ukinuto, dalji postupak sprovodi se prema odredbama ovog zakona (stav 2.).

Saglasno članu 15. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 119/09), upravni spor se može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom. Odredbom člana 19. stav 1. tog zakona je propisano da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

5. Ispitujući navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Sud ukazuje da ustavna garancija označenog prava podrazumeva, pored ostalog, da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda.

Ustavni sud je konstatovao da se odluka prvostepenog organa temelji na oceni da se nisu stekli uslovi da se udovolji zahtevu podnositeljki ustavne žalbe, jer se bez nalaza i mišljenja ovlašćenih veštaka ne može utvrditi da li je predmetno zemljište privedeno nameni za koju je izuzeto, a podnositeljke se u ostavljenom roku nisu saglasile da se obavi traženo veštačenje. Navedenu ocenu prvostepenog organa prihvatio je drugostepeni organ, kao i Upravni sud.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da se u predmetnom upravnom sporu kao sporno postavilo sledeće pravno pitanje: da li je za određivanje veštačenja po službenoj dužnosti u upravnom postupku potrebna saglasnost stranke koja je podnela zahtev.

Ustavni sud je, polazeći od navedenih odredaba ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, konstatovao: da se u postupku moraju utvrditi pravilno i potpuno sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja; da organ može odrediti da stranka unapred položi potreban iznos za pokriće očekivanih troškova veštačenja i da, ako ona to ne učini, odustane od izvođenja tog dokaza ili obustavi postupak, ako se to ne protivi javnom interesu; da službeno lice koje vodi postupak može da naredi po službenoj dužnosti izvođenje svakog dokaza ako nađe da je to potrebno radi razjašnjenja spornih činjenica; da se veštačenje izvodi kad je za utvrđivanje neke činjenice važne za rešavanje u upravnoj stvari potrebno stručno znanje kojim ne raspolaže službeno lice koje vodi postupak, a da se uviđaj vrši kad je za utvrđivanje neke činjenice potrebno neposredno opažanje službenog lica.

Ustavni sud je konstatovao da iz dostavljenih spisa predmeta ne proizlazi da je prvostepeni organ po službenoj dužnosti odredio veštačenje i naložio podnositeljkama ustavne žalbe da predujme troškove izvođenja tog dokaza, već je od njih tražio da se izjasne da li su saglasne da se izvrši veštačenje radi utvrđenja da li je korisnik priveo predmetno zemljište nameni za koju je izuzeto. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu obavezu službenog lica koje vodi postupak da utvrdi pravilno i potpuno sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za odlučivanje, Ustavni sud smatra da nema ustavnopravnog utemeljenja stanovište koje proizlazi iz predmetnog rešenja prvostepenog organa – da mišljenje stranke o potrebi izvođenja dokaza veštačenjem oslobađa organ obaveze da po službenoj dužnosti odredi izvođenje tog dokaza, ako smatra da je to potrebno radi donošenja pravilnog i zakonitog rešenja o zahtevu. Sud, s tim u vezi, naglašava da drugostepeni organ nije ocenio navode žalbe da ne postoji nalog dat podnositeljkama u vezi sa veštačenjem, a da u dostavljenim spisima predmeta nema dokaza da je punomoćniku podnositeljki „naloženo da se o njihovom trošku izvrši veštačenje“. Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud nalazi da je prvostepeni organ odustao od izvođenja dokaza veštačenjem protivno odredbama Zakona o opštem upravnom postupku, što je, sledstveno, imalo za posledicu ustavnopravno neprihvatljivo obrazloženje odluke o odbijanju predmetnog zahteva.

Ustavni sud dodatno ukazuje da se u zapisnik o uviđaju ne unosi ocena u vezi sa spornom činjenicom koja se razjašnjava uviđajem, već konstatacija lica koje vrši uviđaj o tome šta je utvrđeno neposrednim opažanjem. Naime, ako je na osnovu zapisnika o uviđaju moguće dati ocenu o spornoj činjenici, organ koji vodi postupak će to učiniti u odluci o zahtevu, a u protivnom će odrediti veštačenje, kako bi stručno lice u svom mišljenju iznelo ocenu u vezi sa spornom činjenicom koja je bila predmet veštačenja.

Budući da su drugostepeni organ i Upravni sud prihvatili stanovište prvostepenog organa da je u konkretnom slučaju bilo potrebno izvođenje dokaza veštačenjem, a da je odluka o predmetnom zahtevu ocenjena zakonitom uprkos tome što propustom prvostepenog organa taj dokaz nije izveden, Ustavni sud je ocenio da je osporena presuda obrazložena proizvoljnom primenom merodavnog procesnog i materijalnog prava, na štetu podnositeljki ustavne žalbe.

Ustavni sud je, stoga, ne prejudicirajući odluku o predmetnom zahtevu, utvrdio povredu prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava i, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Ustavni sud je, imajući u vidu prirodu učinjene povrede prava u konkretnom slučaju, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio presudu Upravnog suda U. 14576/16 od 29. januara 2018. godine i odredio da isti sud donese novu odluku o tužbi podnositeljki ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-72/2012-07 od 9. decembra 2016. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

7. Ustavni sud je ocenio preuranjenim zahtev ustavne žalbe da se utvrdi povreda prava na imovinu, garantovanog članom 58. Ustava, imajući u vidu da će, nakon poništavanja osporene presude Upravnog suda, biti ponovo ispitana zakonitost rešenja Ministarstva finansija kojim je okončan predmetni upravni postupak.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, zbog nepostojanja pretpostavki utvrđenih Ustavom i Zakonom za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Podnositeljke ustavne žalbe, takođe, smatraju da im je u upravnom postupku koji je vođen u predmetu VIII broj 463-75/2016 (ranije VIII broj 463-579/2004) Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove Uprave gradske opštine Zvezdara povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava.

Ocenjujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava, Ustavni sud je konstatovao da se građanima Republike Srbije ljudska i manjinska prava i slobode, među kojima je i pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje, jemče i ustavnosudska zaštita ovih prava i sloboda obezbeđuje od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da svaki postupak pred sudovima ili drugim nadležnim organima predstavlja jedinstvenu celinu, Sud je stao na stanovište da se prilikom ocene da li se postupak u konkretnom slučaju vodi u okviru razumnog roka ili ne, mora uzeti u obzir i stanje na dan stupanja na snagu Ustava.

Ustavni sud je dalje konstatovao da je osporeni postupak započeo 29. juna 2004. godine, podnošenjem zahteva pravnih prethodnika podnositeljki ustavne žalbe za poništavanje rešenja o izuzimanju zemljišta iz poseda, da su podnositeljke ustavne žalbe stupile u postupak najkasnije 13. avgusta 2012. godine, kada je doneto prvo rešenje prvostepenog organa o njihovom zahtevu i da je postupak pravnosnažno okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda U. 14576/16 od 29. januara 2018. godine.

Iako navedeno trajanje postupka od trinaest godina i sedam meseci ukazuje na to da nije okončan u razumnom roku, Ustavni sud je imao u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a posebno od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa uprave, odnosno Upravnog suda, kao i značaja prava o kome je odlučivano za podnosioca. Ustavni sud stoga pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da ovaj predmet nije bio posebno složen, ni u pogledu činjeničnog stanja, ni pravnih pitanja koja su se postavila.

Polazeći od činjenica utvrđenih u ovom upravnom postupku, Ustavni sud je konstatovao da je prvostepeni organ prvi put odlučio o zahtevu osam godina nakon njegovog podnošenja, što se nikako ne može smatrati efikasnim postupanjem. U postupanju drugostepenog organa nije bilo dužih perioda neaktivnosti, a odlučivanje Upravnog suda je trajalo ukupno nešto duže od tri godine, u dva upravna spora.

Ispitujući značaj prava o kome je odlučivano u predmetnom postupku za podnositeljke ustavne žalbe, Ustavni sud nalazi da su one imale značajan pravni interes da se osporeni postupak okonča u razumnom roku.

Ustavni sud je utvrdio da podnositeljke ustavne žalbe nisu doprinele produženju osporenog postupka, ali da njihovi pravni prethodnici osam godina nisu koristili pravna sredstva za ubrzavanje postupka zbog nepostupanja prvostepenog organa po predmetnom zahtevu – žalbu, a potom, eventualno, tužbu nadležnom sudu zbog ćutanja uprave.

Ustavni sud je, međutim, ocenio da u postupku u kome je 13 godina i sedam meseci odlučivano o zahtevu za poništavanje rešenja o izuzimanju zemljišta iz poseda, navedeni doprinos podnosilaca zahteva ne može uticati na ocenu da je u osporenom postupku povređeno pravo podnositeljki ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku.

Imajući u vidu sve napred navedeno, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu i u ovom delu, odlučujući kao u tački 3. izreke.

9. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 4. izreke odlučio da na ime pravičnog zadovoljenja zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku podnositeljkama ustavne žalbe utvrdi pravo na naknadu nematerijalne štete, svakoj u iznosu od po 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti značajne u ovom ustavnosudskom postupku i našao da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju su podnositeljke pretrpele. Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Ustavni sud je, pored toga, imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

10. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Vladan Petrov, s.r.

Odluka o povredi prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti