Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku
Kratak pregled
Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao skoro 13 godina i još nije bio okončan. Neefikasnost upravnih organa i Upravnog suda, uz višestruko poništavanje odluka, doveli su do povrede prava.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), dr Milan Škulić, dr Vladan Petrov, Tatjana Đurkić i dr Tijana Šurlan, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi P. L . iz Beograda , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 28. septembra 2023. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba P. L . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za građevinske poslove Uprave gradske opštine Stari grad u predmetu VI broj 351-644/19 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.
2. Utvrđuje se pravo P. L . na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.
O b r a z l o ž e nj e
1. P. L . iz Beograda podne o je Ustavnom sudu, 19. mart a 2021. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbama člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku označenom u tački 1. izreke, kao i protiv presude Upravnog suda U. 20752/19 od 28. januara 2021. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 32. stav 1. i člana 36. Ustava.
U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, ističe da je predmetni upravni postupak započeo 2008. godin e i da još nije pravnosnažno okončan.
Ustavnom žalbom je predloženo da Ustavni sud poništi osporeni akt i utvrdi pravo podnosioca na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 800 evra u dinarskoj protivvrednosti .
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u ustavnu žalbu, osporeni akt, spise predmeta VI broj 351-644/19 Odeljenja za građevinske poslove Uprave gradske opštine Stari grad i celokupnu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:
O. L . (pravni prethodnik podnosioca ustavne žalbe ) i R . L . podneli su Odeljenju za komunalne i građevinske poslove gradske opštine Stari grad, 4. aprila 2008. godine, predlog za „stavljanje van snage“ klauzule pravnosnažnosti sa rešenja tog odeljenja broj 351-1007/04 od 7. marta 2005. godine (dalje u tekstu: sporno rešenje) , kojim je odobreno gradskoj opštini Stari grad i Institutu … (dalje u tekstu: Institut) izvođenje radova na rekonstrukciji poslovnog prostora u površini od 100 m2 na 3. spratu objekta u ulici G . broj … u Beogradu i proširenje po vertikali na deo tavanskog prostora u površini od 167 m2. Podnosioci predloga su naveli da njima, kao etažnim vlasnicima, nikada nije dostavljeno sporno rešenje, te im je na taj način onemogućeno učešće u postupku i izjavljivanje žalbe.
Prvostepeni organ je u dopisu od 24. avgusta 2008. godine naložio podnosiocima predloga da navedu pravni osnov po kome traže ukidanje klauzule pravnosnažnosti i poučio ih o tome da mogu svoj zahtev preinačiti u predlog za ponavljanje postupka. Podnosioci predloga su se u podnesku od 27. septembra 2010. godine izjasnili da ostaju pri zahtevu za ukidanje klauzule pravnosnažnosti.
Prvostepeni organ je rešenjem od 14. oktobra 2010. godine odbio predmetni predlog, sa obrazloženjem da sporno rešenje nije uručeno podnosiocima predloga, jer nisu bili stranke u postupku.
P. L . (podnosilac ustavne žalbe) i O . L . (1) su 1. novembra 2010. godine izjavil i žalbu protiv navedenog rešenja i izjasnili se da žele da nastave postupak kao zakonski naslednici podnosioca predloga O. L, koji je preminuo 12. januara 2010. godine.
Drugostepeni organ je rešenjem od 29. novembra 2010. godine uvažio žalbu podnosioca ustavne žalbe i O. L . (1) izjavljenu protiv rešenja prvostepenog organa od 14. oktobra 2010. godine, poništio pobijan o rešenje i predmet vratio prvostepenom organu na ponovno odlučivanje. Drugostepeni organ je u obrazloženju rešenja ukazao na kontradiktornost u postupanju prvostepenog organa, koji je u dostavnoj naredbi spornog rešenja utvrdio da se isto ima dostaviti, pored ostalog, vlasnicima posebnih delova zgrade, a potom je potvrdio da tim licima nikada nije dostavljeno sporno rešenje. Upravni sud je presudom U. 1788/11 od 10. jula 2013. godine odbio kao neosnovanu tužbu koju je Institut podneo protiv navedenog drugostepenog rešenja.
Prvostepeni organ je u ponovnom postupku zaključkom od 6. novembra 2013. godine ukinuo klauzulu pravnosnažnosti sa spornog rešenja, a podnosiocu ustavne žalbe je 28. novembra iste godine uručeno sporno rešenje.
Drugostepeni organ je rešenjem od 4. marta 2014. godine odbio žalbu Instituta izjavljenu protiv navedenog zaključka, a Upravni sud je njegovu tužbu podnetu 17. aprila 2014. godine uvažio presudom U. 5777/14 od 20. septembra 2018. godine i poništio pobijano rešenje drugostepenog organa. Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude doneo rešenje od 6. novembra 2018. godine, kojim je poništio zaključak prvostepenog organa od 6. novembra 2013. godine.
Prvostepeni organ je zaključkom od 14. januara 2019. godine ponovo ukinuo klauzulu pravnosnažnosti sa spornog rešenja, jer je utvrdio da O. L . i R . L . nisu bili blagovremeno obavešteni o izdavanju spornog rešenja. Drugostepeni organ je rešenjem od 24. jula 2019. godine uvažio žalbu Instituta, poništio pobijani zaključak i vratio predmet prvostepenom organu na ponovno odlučivanje. U obrazloženju rešenja drugostepenog organ a je na vedeno da se iz pobijanog zaključka ne može na pouzdan način utvrditi da li je lice koje je potpisalo zaključ ak ovlašćeno za potpisivanje, jer to ne proizlazi iz pro pisa navedenog u uvodu zaključka, zbog čega se taj organ nije upuštao u dalje ispitivanje pravilnosti i zakonitosti navedenog zaključka.
Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo zaključak VI broj 351-644/19 od 10. septembra 2019. godine, kojim je treći put ukinuo klauzulu pravnosnažnosti sa spornog rešenja, jer je utvrdio da podnosioci predloga O . L . i R . L . nisu blagovremeno obavešteni o izdavanju spornog rešenja, te nisu mo gli da učestvuju u tom postupku. Osporenim rešenjem Sekretarijata za inspekcijske poslove gradske uprave grada Beograda – Sektor za drugostepeni upravni postupak iz građevinske oblasti X-17 broj 351.1-108/2019 od 12. novembra 2019. godine uvažena je žalba Instituta, poništen zaključak prvostepenog organa od 10. septembra 2019. godine i predmet vraćen tom organu na ponovno odlučivanje, kako bi se u ponovnom postupku utvrdilo da li je licima , kojima je dostavnom naredbom naloženo uručenje spornog rešenja, to rešenje uručeno i kog datuma, jer od te činjenice zavisi da li je klauzula pravnosnažnosti pravilno stavljena.
Presudom Upravnog suda U. 14306/19 od 28. januara 2021. godine uvažena je tužba podnosioca ustavne žalbe i R. L . podneta 4. septembra 2019. godine , poništeno rešenje tuženog organa od 24. jula 2019. godine i predmet vraćen tom organu na ponovno odlučivanje, jer je ocenjeno da ne stoje navodi tuženog da se prvostepeni organ nije pozvao na propis koji ovlašćuj e načelnika uprave za potpisivanje zaključka od 14. januara 2019. godine . Odlučujući o predlogu tužilaca da reši upravnu stvar u sporu pune jurisdikcije, Upravni sud je našao da priroda upravne stvari ne pruža pouzdan osnov za to i da je „ekonomičnije i celishodnije da učinjene povrede pravila postupka nadležni organ uprave otkloni u ponovnom postupku odlučivanja“.
Osporenom presudom Upravnog suda U. 20752/19 od 28. januara 2021. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnosioca ustavne žalbe i R. L , podneta 27. decembra 2019. godine protiv osporenog rešenja drugostepenog organa. U obrazloženju osporene presude je konstatovano da su tužioci podneli tužbu Upravnom sudu protiv rešenja drugostepenog organa od 24. jula 2019. godine i da je taj sud presudom U. 14306/19 od 28. januara 2021. godine poništio rešenje tuženog, čime je zaključak prvostepenog organa od 14. januara 2019. godine ostao u pravnom poretku. Imajući u vidu da prvostepeni organ nije čekao ishod upravnog spora, već je 10. septembra 2019. godine na isti način odlučio o predlogu kao zaključkom od 14. januara 2019. godine, Upravni sud je ocenio pravilnom odluku tuženog organa da poništi zaključak od 10. septembra 2019. godine, ali ne iz razloga navedenih u tom rešenju, već zbog toga što ne mogu u istoj pravnoj stvari egzistirati dva zaključka kojima je na istovetan način odlučeno o predlogu tužilaca.
Rešenjem Sekretarijata za inspekcijske poslove gradske uprave grada Beograda – Sektor za drugostepeni upravni postupak iz građevinske oblasti X-16 broj 351.1-28/2021 od 15. aprila 2021. godine odbijena je žalba Instituta izjavljena protiv zaključka prvostepenog organa od 14. januara 2019. godine, jer je uvidom u dostavnu naredbu spornog rešenja utvrđeno da je to rešenje trebalo dostaviti, pored ostalog, vlasnicima posebnih delova zgrade, a da to nije učinjeno, zbog čega klauzula pravnosnažnosti nije stavljena u skladu sa zakonom. Institut je navedeno rešenje drugostepenog organa primio 21. maja, a podnosilac ustavne žalbe 2. juna 2021. godine. Protiv navedenog rešenja nije pokrenut upravni spor, prema uverenju Upravnog suda od 9. jula 2021. godine.
4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se, pored ostalih, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.
Za odlučivanje Ustavnog suda o predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:
Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10 ) bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.).
Odredbom člana 171. stav 5. važećeg Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) na suštinski isti način je uređeno postupanje drugostepenog organa u slučaju kad sam odlučuje o upravnoj stvari.
Saglasno članu 2. Zakona o upravnim sporovima („Službeni list RS“, broj 111/09), u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi.
5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za građevinske poslove Uprave gradske opštine Stari grad u predmetu VI broj 351-644/19 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.
Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Sud je najpre konstatovao da je osporeni postupak započeo 4. aprila 2008. godine, podnošenjem predloga pravnog prethodnika podnosioca ustavne žalbe za ukidanje klauzule pravnosnažnosti sa rešenja o izdavanju građevinske dozvole, a pravnosnažno okončan donošenjem rešenja Sekretarijata za inspekcijske poslove gradske uprave grada Beograda – Sektor za drugostepeni upravni postupak iz građevinske oblasti X-16 broj 351.1-28/2021 od 15. aprila 2021. godine. Budući da je podnosilac ustavne žalbe 1. novembra 2010. godine izjavio žalbu protiv rešenja kojim je odlučeno o predmetnom predlogu i dostavio dokaz o njegovoj aktivnoj legitimaciji, Sud je predmetni postupak ispitivao počev od navedenog datuma i utvrdio da je u odnosu na podnosioca ustavne žalbe trajao deset godina i pet meseci.
Ustavni sud konstatuje da navedeno trajanje osporenog postupka ukazuje na to da je on izašao iz okvira koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.
Ustavni sud je ocenio da predmetni upravni postupak nije bio složen, ni u pogledu činjeničnih, niti pravnih pitanja.
Ocenjujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud konstatuje da je on kao vlasnik posebnog dela zgrade imao značajan pravni i materijalni interes da se u razumnom roku odluči o predlogu za ukidanje klauzule pravnosnažnosti sa rešenja o izdavanju građevinske dozvole za izvođenje radova u toj zgradi.
Ispitujući postupanje organa uprave i Upravnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je konstatovao da je prvostepeni organ odluku o predlogu doneo posle godinu dana i osam meseci, ali da u daljem toku postupka nije bilo većeg kašnjenja u postupanju organa uprave. Ovaj sud, međutim, nalazi da je dugo m trajanj u osporenog postupka prevashodno doprinelo neefikasno postupanje Up ravnog sud a, budući da su upravni sporovi u kojima je odlučivano o tužbama Instituta, odnosno podnosioca ustavne žalbe ukupno trajali nepunih deset godina.
Ustavni sud je, takođe, konstatovao da je drugostepeni organ već u postupku odlučivanja o žalbi izjavljenoj protiv rešenja prvostepenog organa od 14. oktobra 2010. godine imao u vidu da vlasnicima posebnih delova zgrade nije dostavljeno sporno rešenje – iako je dostavnom naredbom to naloženo, ali je poništio dva zaključka prvostepenog organa kojima je ukinuta klauzula pravnosnažnosti sa spornog rešenja, pre nego što je u rešenju od 15. aprila 2021. godine ocenio da ona nije stavljena u skladu sa zakonom. Sud, s tim u vezi, konstatuje da je drugostepeni organ propustio da, na osnovu ovlašćenja iz člana 232. stav 1, odnosno člana 171. stav 5 . Zakona o opštem upravnom postupku, sam reši upravnu stvar .
Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da on nije doprineo trajanju osporenog postupka, s obzirom na to da organi uprave nisu kasnili sa donošenjem odluka duže od nekoliko meseci, pa eventualno podnošenje pravnih sredstava za ubrzanje postupka ne bi doprinelo skraćenju postupka.
Ustavni sud je, polazeći od navedenog, našao da je u predmetnom upravnom postupku povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku i , saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15 i 10/23), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.
6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.
Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, krećući se u granicama zahteva koji je postavljen u ustavnoj žalbi. Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.
Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije , od 9. januara 2018. godine (predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.
7. Ispitujući ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 20752/19 od 28. januara 2021. godine, Ustavni sud je konstatovao da iz navedene odredbe člana 170. Ustava proizlazi da je Ustavni sud u postupku po ustavnoj žalbi nadležan jedino da ispituje postojanje povreda ili uskraćivanja Ustavom zajemčenih prava i sloboda, te se stoga i navodi ustavne žalbe moraju zasnivati na ustavnopravnim razlozima kojima se, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog ustavnog prava ili slobode, potkrepljuju tvrdnje o njegovoj povredi ili uskraćivanju.
Imajući u vidu da je u pravnom poretku ostao zaključak prvostepenog organa od 14. januara 2019. godine – kojim je ukinuta klauzula pravnosnažnosti sa spornog rešenja, Ustavni sud smatra da je u osporenoj presudi na ustavnopravno prihvatljiv način obrazloženo zbog čega je tuženi organ morao da poništi zaključak prvostepenog organa od 10. septembra 2019. godine , kojim je, takođe, odlučeno o predlogu podnosioca.
U vezi sa navodima ustavne žalbe kojima se ukazuje na propust Upravnog suda da odluči u sporu pune jurisdikcije, Ustavni sud konstatuje da je preduslov za takvo rešavanje Upravnog suda odluka da pobijani konačni upravni akt treba poništiti, što nije učinjeno osporenom presudom. Ovaj sud stoga nalazi da ustavna žalba ne sadrži ustavnopravne razloge koji bi ukazivali na povredu prava na pravično suđenje.
Ustavni sud je konstatovao da se podnosilac samo formalno pozvao na povredu prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama člana 36. Ustava, ne navodeći za svoju tvrdnju nikakve razloge.
Ustavni sud je, stoga , u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.
8. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Snežana Marković, s.r.