Odluka Ustavnog suda o povredi prava na pristup sudu u upravnom sporu
Kratak pregled
Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu, utvrdivši povredu prava na pravično suđenje i pravno sredstvo. Vrhovni kasacioni sud je proizvoljnom primenom prava odbacio zahtev za preispitivanje, uskrativši podnositeljki pristup sudu u sporu povodom razrešenja sa javne funkcije.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi D. Ž. iz Savinog Sela, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 19. marta 2015. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba D. Ž. i utvrđuje da su rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 304/11 od 25. novembra 2011. godine povređena prava podnositeljke ustavne žalbe na pravično suđenje i na pravno sredstvo, iz člana 32. stav 1. i člana 36. stav 2. Ustava Republike Srbije.
2. Poništava se rešenje Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 304/11 od 25. novembra 2011. godine i određuje da isti sud donese novu odluku o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe za preispitivanje rešenja Upravnog suda U. 15826/10 (2009) od 14. aprila 2011. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. D. Ž. iz Savinog Sela je, 14. januara 2012. godine, podnela Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv rešenja Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 304/11 od 25. novembra 2011. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava i prava na učešće u upravljanju javnim poslovima iz člana 53. Ustava.
Ustavnom žalbom se osporava rešenje Vrhovnog kasacionog suda kojim je odbačen kao nedozvoljen zahtev podnositeljke za preispitivanje rešenja Upravnog suda U. 15826/10 (2009) od 14. aprila 2011. godine, a kojim je odbačena kao nedozvoljena tužba podnositeljke izjavljena protiv konačnog rešenja od 11. juna 2009. godine.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njeno Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u osporeni akt, kao i u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, pa je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
Rešenjem Privremenog organa opštine Vrbas broj 06.3-1/2009-III/02 od 11. juna 2009. godine podnositeljka ustavne žalbe je razrešena dužnosti načelnika Opštinske uprave Vrbas.
Rešenjem Upravnog suda U. 15826/10 (2009) od 14. aprila 2011. godine odbačena je kao nedozvoljena tužba podnositeljke izjavljena protiv navedenog rešenja, sa obrazloženjem da to rešenje nema karakter upravnog akta.
Osporenim rešenjem Vrhovnog kasacionog suda je odbačen kao nedozvoljen zahtev podnositeljke za preispitivanje rešenja Upravnog suda U. 15826/10 (2009) od 14. aprila 2011. godine, sa obrazloženjem da je odredbom člana 6. stav 1. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni list SRJ", broj 46/96), koji je bio u primeni u vreme podnošenja tužbe, bilo propisano da se upravni spor može voditi samo protiv upravnog akta, pa imajući u vidu da akt koji je bio osporen tužbom nema karakter upravnog akta, zbog čega je tužba bila odbačena kao nedozvoljena, to nisu ispunjeni ispunjeni uslovi ni za podnošenje zahteva za preispitivanje sudske odluke.
4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnositeljka ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo na nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da građani imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije (član 53.).
Odredbom člana 198. stav 2. Ustava utvrđeno je da zakonitost konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita.
Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je: da u upravnom sporu sud odlučuje i o zakonitosti konačnih pojedinačnih akata kojima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, u pogledu kojih u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (član 3. stav 2.); da protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda stranka i nadležni javni tužilac mogu da podnesu Vrhovnom kasacionom sudu zahtev za preispitivanje sudske odluke (u daljem tekstu: „zahtev“), da zahtev može da se podnese kada je to zakonom predviđeno, u slučajevima kada je sud odlučivao u punoj jurisdikciji i u stvarima u kojima je u upravnom postupku bila isključena žalba (član 49. st. 1. i 2.); da danom stupanja na snagu ovog zakona prestaje da važi Zakon o upravnim sporovima ("Službeni list SRJ", broj 46/96) (član 78.) .
5. Podnositeljka u ustavnoj žalbi ukazuje da su joj osporenim rešenjem Vrhovnog kasacionog suda povređena Ustavom zajemčena prava na pravično suđenje, na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i na učešće u upravljanju javnim poslovima. U prilog svojoj tvrdnji o nejednakom postupanju Upravnog suda u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji, podnositeljka je priložila presude Upravnog suda U. 15854/10 (2009) od 15. decembra 2010. godine i U. 22196/10 (2009) od 16. februara 2011. godine.
Presudom Upravnog suda U. 15854/10 (2009) od 15. decembra 2010. godine uvažena je tužba J. A. iz Vrbasa i poništeno rešenje Privremenog organa opštine Vrbas broj 112-48/2009-1/01 od 8. jula 2009. godine, kojim je J. A. razrešena dužnosti direktora Doma zdravlja "Veljko Vlahović" u Vrbasu, sa obrazloženjem da je to rešenje zasnovano na bitnim povredama odredbama Zakona o opštem upravnom postupku.
Presudom Upravnog suda U. 22196/10 (2009) od 16. februara 2011. godine uvažena je tužba D. M. iz Negotina i poništeno rešenje Privremenog organa opštine Negotin broj 016-65/2009-I/05 od 21. oktobra 2009. godine, kojim je D. M. razrešena sa funkcije načelnika Opštinske uprave opštine Negotin, sa obrazloženjem da je to rešenje zasnovano na bitnim povredama odredbama Zakona o opštem upravnom postupku.
Ustavni sud najpre ukazuje da pravo na pristup sudu, iako nije eksplicitno naznačeno prilikom normiranja ustavnog prava na pravično suđenje, čini njegov imanentni i neodvojivi deo, kao nužni uslov da bi se ovo pravo uopšte moglo ostvariti. Ovo zato, jer ako se stranci onemogući raspravljanje i odlučivanje pred sudom ili drugim državnim organom o postavljenom zahtevu, svi ostali elementi strukturalno složenog i višeslojnog prava na pravično suđenje, postaju iluzorni i apstraktni, odnosno bespredmetni.
Rešenjem Vrhovnog kasacionog suda je odbačen kao nedozvoljen zahtev podnositeljke za preispitivanje rešenja Upravnog suda, sa obrazloženjem da je odredbom člana 6. stav 1. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni list SRJ", broj 46/96), koji je bio u primeni u vreme podnošenja tužbe, bilo propisano da se upravni spor može voditi samo protiv upravnog akta.
Odredbama novog Zakona o upravnim sporovima predmet upravnog spora je postavljen znatno šire nego odredbama prethodnog Zakona o upravnim sporovima. Naime, u ranijem Zakonu o upravnim sporovima ("Službeni list SRJ", broj 46/96), predmet upravnog spora je bio samo upravni akt (član 6. stav 1.). Međutim, odredbom člana 198. stav 2. Ustava utvrđeno je da zakonitost svih konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita. Tako je već sam Ustav kao predmet upravnog spora odredio svaki konačan rešavajući pravni akt koji ne uživa neku drugu sudsku zaštitu. Ustavni sud konstatuje da se pojedinačni akti, kojima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu i protiv kojih nije izričito predviđen nijedan drugi oblik sudske zaštite, mogu pobijati u upravnom sporu pred Upravnim sudom, primenom odredaba člana 3. novog Zakona o upravnim sporovima, a na podlozi stava 2. člana 198. Ustava. Polazeći od navedenog, Ustavni sud ocenjuje da nije ustavnopravno prihvatljivo obrazloženje dato u osporenom rešenju da, imajući u vidu da je odredbom člana 6. stav 1. prethodnog Zakona o upravnim sporovima bilo propisano da se upravni spor može voditi samo protiv upravnog akta, pa imajući u vidu da akt koji je bio osporen tužbom nema karakter upravnog akta, nema mesta vođenju upravnog spora, te, dalje, ni meritornog odlučivanja o zahtevu za preispitivanje sudske odluke.
Dalje, iz odredbe člana 49. stav 2. tačka 3) Zakona o upravnim sporovima, proizlazi da protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda stranka i nadležni javni tužilac mogu da podnesu Vrhovnom kasacionom sudu zahtev za preispitivanje sudske odluke u stvarima u kojima je u upravnom postupku bila isključena žalba. Ustavni sud konstatuje da je protiv konačnog rešenja o razrešenju dužnosti podnositeljke bila isključena žalba.
Imajući u vidu sve navedeno, Ustavni sud je ocenio da je osporeno rešenje doneto proizvoljnom primenom merodavnog prava koja je onemogućila podnositeljki raspravljanje i odlučivanje pred sudom o postavljenom zahtevu. Ovim je, po oceni Ustavnog suda, bez obzira na pravnu utemeljenost predloga koji je podnositeljka ustavne žalbe podnela, povređeno njeno pravo na pristup sudu, kao sastavni deo prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Na opisani način, podnositeljki je osporenim rešenjem povređeno i pravo na pravno sredstvo, zajemčeno odredbom člana 36. stav 2. Ustava.
Na osnovu izloženog i odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US ), Ustavni sud je ustavnu žalbu usvojio, odlučujući kao u tački 1. izreke, jer je utvrdio da su osporenim rešenjem Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 304/11 od 25. novembra 2011. godine povređena navedena Ustavom zajemčena prava podnositeljke ustavne žalbe.
6. Istovremeno, kao meru otklanjanja štetnih posledica utvrđene povrede Ustavom zajemčenih prava, Ustavni sud je, saglasno članu 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio osporeno rešenje i odredio da Vrhovni kasacioni sud, kao nadležan sud, donese novu odluku o zahtevu podnositeljke za preispitivanje rešenja Upravnog suda U. 15826/10 (2009) od 14. aprila 2011. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.
7. Ustavni sud nije razmatrao ustavnu žalbu u delu koji se odnosi na navode podnositeljke da su joj osporenim pojedinačnim aktom povređena i druga Ustavom zajemčena prava, imajući u vidu da je utvrdio povredu prava na pravično suđenje i na pravno sredstvo i poništio osporeno rešenje Vrhovnog kasacionog suda, te da je određeno da isti sud ponovo odluči o zahtevu podnositeljke.
8. S obzirom na izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić, s.r.