Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku pred Ministarstvom unutrašnjih poslova. Podnosiocima se dosuđuje naknada nematerijalne štete i nalaže se nadležnim organima da hitno okončaju postupak pokrenut 2008. godine.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Milan Stanić, dr Milan Škulić, Miroslav Nikolić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Babić, dr Milan Marković i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M . P, S . Š, I . Đ, S . Đ, A . N, B . F, B . H . i J. H, svih iz Stare Pazove, D . K . iz Beograda, K . A . iz Nove Pazove i D . Ž . iz sela Vojka, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 21. decembra 2017 . godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. P, S. Š, I. Đ, S. Đ, A. N, B. F, B. H, J. H, D . K, K . A . i D . Ž . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 120-1-30/14 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije .

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijal ne štete svakom u iznosu od po 700 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. M . P . iz Stare Pazove i ostali podnosioci ustavne žalbe navedeni u uvodu i tački 1. izreke podneli su Ustavnom sudu, 9. maja 201 6. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu ža lbu zbog povre de prava na suđenje u razumnom roku, kao elementa prava na pravično suđenje iz člana 32. s tav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova u predmetu broj 120-1-30/14.

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnog postupka koji se vodi povodom zahteva podnosilaca od 23. oktobra 2008. godine, uz navođenje razloga koji se odnose na složenost predmeta postupka, postupanje nadležnih upravnih organa i suda, kao i na ponašanje podnosilaca.

Predloženo je da Ustavni sud da utvrdi povrede prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, naloži okončanje postupka i utvrdi pravo podnosilaca na naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova broj 120-1-30/14, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavne žalbe su 23. oktobra 2008. godine Ministarstvu unutrašnjih poslova – Sektor za zaštitu i spasavanje podneli zahtev za isplatu dodataka na platu po osnovu prekovremenog, noćnog i rad a na dane državnih i verskih praznika , za poslednje tri godine do podnošenja zahteva, kao i za isplatu regresa za korišćenje godišnjeg odmora i naknade za ishranu u toku rada, za period od 1. januara 2006. godine do 23. oktobra 2008. godine.

Kako o zahtevu nije odlučeno u zakonom propisanom roku, podnosioci su 24. februara 2009. godine podneli žalbu „zbog ćutanja administracije“.

Ministarstvo unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova - Uprava za ljudske resurse (u daljem tekstu: prvostepeni organ) je rešenjem broj 120-1-681 od 9. marta 2009. godine odbilo kao neosnovan navedeni zahtev, dok je Žalbena komisija Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) rešenjem broj 120-01-109/2009-01 od 21. aprila 2009. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosilaca.

O tužbi podnosilaca podnetoj Vrhovnom sudu Srbije odlučio je Upravni sud - Odeljenje u Kragujevcu presudom U. 8715/10 (2008) od 23. septembra 2010. godine, kojom je uvažena tužba i poništeno konačno rešenje, iz razloga što u spisima predmeta nije bilo zapisnika o većanju i glasanju drugostepenog organa .

Postupajući u izvršenju navedene presude, drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-747/2010-01 od 19. novembra 2010. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosilaca.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 30241/10 od 14. decembra 2012. godine uvažena je tužba podnosilaca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje, iz razloga što u spisima predmeta nema pojediničnih rešenja iz kojih bi se moglo nesumnjivo utvrditi da li su podnosioci ostvarili koeficijente za obračun plate koji su od 30 do 50 odsto nominalno veći od koeficijenata za druge državne službenike.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude Upravnog suda doneo rešenje broj 120-01-19/2013-01 od 14. februara 2013. godine kojim je usvojio žalbu podnosilaca, poništio prvostepeno rešenje od 9. marta 2009. godine i vratio predmet na ponovni postupak.

Kako prvostepeni organ u ponovnom postupku nije doneo rešenje u zakonom propisanom roku, podnosioci su 24. maja 2013. godine izjavili žalbu „zbog ćutanja administracije“. Drugostepeni organ je rešenjem od 17. juna 2013. godine usvojio navedenu žalbu i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od pet dana donese odgovarajuće rešenje i obavesti ga o tome. Kako prvostepeni organ ni u ostavljenom naknadnom roku nije doneo rešenje o zahtevu, podnosioci su 18. septembra 2013. godine ponovo izjavili žalbu „zbog ćutanja administracije“, a 16. jula 2014. godine i urgenciju zbog nedonošenja rešenja po navedenoj žalbi.

Prvostepeni organ je 25. januara 2015. godine odbio kao neosnovan zahtev podnosilaca rešenjem 120-1-30/14 , koje je punomoćniku podnosilaca dostavljeno 20. oktobra 2015. godine. Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-410/2015-01 od 10. decembra 2015. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosilaca.

Upravni sud – Odeljenje u Novom Sadu je presudom U. 2818/16 od 11. aprila 2016. godine uvažio tužbu podnosilaca podnetu 23. februara 2016. godine , poništio navedeno drugostepeno rešenje i vratio predmet na ponovno odlučivanje, iz razloga što su Ustavni sud i Vrhovni kasacioni sud u velikom broju odluka zauzeli stav da policajci i ovlašćena službena lica za vreme važenja Zakona o unutrašnjim poslovima, do stupanja na snagu Pravilnika o platama od 26. juna 2006. godine, imaju pravo na uvećanu platu zbog tzv. neredovnosti, u skladu sa članom 5. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, Opštim kolektivnim ugovorom i članom 108. Zakona o radu, kao i da navedena lica u periodu od 26. juna 2006. godine do primene izmenjenog Zakon o policiji (2011. godine) nemaju pravo na uvećanje plate po osnovu neredovnosti, ako je njihova plata uvećana od 30 do 50% u odnosu na druge državne službenike. Takođe je ukazano na to da prvostepeni organ procenat uvećanja plate podnosilaca utvrdio upoređivanjem sa platom zaposlenog na radnom mestu daktilografski i administrativno-tehnički poslovi, protivno članu 147. Zakona o policiji, prema kome uporedni radnik po pravilu treba da bude policajac koji nema status ovlašćenog službenog lica, a ima istu stručnu spremu, a u slučaju da je svim policajcima priznat status ovlašćenog službenog lica upoređivanje se može izvršiti sa drugim državnim službenicima istog stepena stručne spreme.

Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-156/2016-01 od 5. maja 2016. godine usvojio žalbu podnosilaca i poništio prvostepeno rešenje od 25. januara 2015. godine.

Kako prvostepeni organ ni ovaj put nije odlučio o zahtevu u zakonom propisanom roku, podnosioci su 4. aprila 2017. godine izjavili žalbu „zbog ćutanja administracije“. Tim povodom, drugostepeni organ je rešenjem od 27. aprila 2017. godine usvojio žalbu podnosilaca i naložio prvostepenom organu da bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana donese odgovarajuće rešenje i obavesti ga o tome.

Prema stanju u spisima predmeta, prvostepeni organ još uvek nije doneo rešenje o zahtevu podnosilaca.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen. da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor (stav 2.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1. ); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (stav 2.); da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku (član 208. stav 2), drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, da ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, da ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta (član 236. stav 1.); da a ko drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar, da će izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiti da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar , da je takvo rešenje konačno (stav 2.) .

5. Kako se svim navodima ustavne žalbe obrazlaže isključivo povreda prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je navode i razloge ustavne žalbe razmatrao sa stanovišta tog elementa prava na pravično suđenje. Ustavni sud je pošao od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, te je utvrdio da je osporeni postupak pokrenut povodom zahteva podnosi laca od 23. oktobra 2008. godine i da još nije pravnosnažno okončan. Dakle, traje osam godina i devet meseca .

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosilaca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioce, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo složenih pravnih pitanja, niti je činjenično stanje bilo složeno.

Kad je reč o značaju predmeta postupka za podnosioce ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je nesporan njihov interes da se o osnovanosti zahteva odluči u razumnom roku.

Ispitujući postupanje nadležnih organa i suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je utvrdio da su u osporenom postupku doneta dva prvostepena i pet drugostepenih rešenja po žalbi , kao i tri presude u upravnom sporu. Ustavni sud je našao da su dosadašnji postupak obeležili periodi neaktivnosti prvostepenog organa , koji je svaki put prekoračivao zakonom propisani rok za donošenje i dostavljanje rešenja, i to jednom za dve i po godine, a trenutno kašnjenje iznosi godinu i po dana . Takođe, drugostepeni organ je dva puta vraćao predmet na ponovni postupak, propuštajući da u postupku po žalbi sam otkloni nedostatke prvostepenog rešenja. Isti organ je značajno doprineo dugom trajanju postupka time što po žalbama podnosilaca „zbog ćutanja administracije“ nije postupio u skladu sa odredbama člana 236. Zakona o opštem upravnom postupku. Naime , drugostepeni organ je dostavljao prvostepenom organu navedene žalbe sa nalogom da ga u ostavljenom roku obavesti o ishodu postupka. Kako prvostepeni organ nije postupao po tim nalozima, odnosno nije naveo bilo kakve razloge zbog kojih je prekoračio rok za donošenje rešenja, moralo se smatrati da ta propuštanja prvostepenog organa nisu bila opravdana. U takvoj situaciji, nadležnost za rešavanje o zahtevu je prelazila na drugostepeni organ, koji je bio dužan da pribavi spise i reši upravnu stvar, s tim što bi sprovođenje postupka, ukoliko se predmet ne može rešiti na osnovu spisa, iz razloga ekonomičnosti mogao poveriti prvostepenom organu, ali bi i u tom slučaju sam rešavao upravnu stvar. Umesto toga, drugostepeni organ je doneo rešenja o d 17. juna 2013. godine i 27. aprila 2017. godine kojima je samo naložio prvostepenom organu da u određenom roku odluči o zahtevu podnosilaca. Takvo postupanje drugostepenog organa , u konkretnom slučaju, imalo je za posledicu da prvo stepeni organ nije doneo rešenja u naknadno određenom roku, kao što je slučaj sa trenutnim „ćutanjem“ tog organa. S obzirom na to da su u ovoj pravnoj stvari vođena tri upravna spora, Ustavni sud smatra da je potrebno ukazati i na relevantnu praksu Evropskog suda za ljudska prava, koji je izrazio stanovište da činjenica da se više puta nalaže ponavno razmatranje jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravno m sistemu države (videti presude Pavlyulynets protiv Ukrajine, broj 70763/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine).

Ocenjujući ponašanje podnosi laca ustavne žalbe , Ustavni sud je utvrdio da podnosioci protiv drugostepenih rešenja o d 17. juna 2013. godine i 27. aprila 2017. godine, kojima je odlučeno o njihovim žalbama „zbog ćutanja administracije“, nisu podneli tužbe u upravnom sporu, o čemu su bili poučeni uputstvom o pravnom sredstvu, zbog čega su propustili da spreče uskraćivanje propisane pravne zaštite protiv ćutanja uprave. Pored toga, podnosioci su osam meseci kasnili sa izjavljivanjem navedene žalbe zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 5. maja 2016. godine. Ustavni sud ukazuje i na praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj, podnosilac treba da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (videti presudu Union Alimentaria Sanders Sa protiv Španije , broj 11681/85, stav 35, od 7. jula 1989. godine), kao i da ukoliko podnosilac ne koristi pravna sredstva koja mu omogućavaju da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (videti odluku Štajcar protiv Hrvatske, broj 46279/99, od 20. januara 2000. godine).

Polazeći od svega navedenog , Ustavni sud je ocenio da dugom trajanju osporenog postupka prevashodno doprin osi sporo i nedelotvorno postupanje nadležnih upravnih organa i suda. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je u upravnom postupku koji se vodi pred Ministarstvom unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajed ničkih poslova u predmetu broj 120-1-30/14 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nemat erijalne štete svakom u iznosu od po 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, kao i propuštanje podnosilaca da tokom utvrđenih perioda neaktivnosti prvostepenog organa koriste sva pravna sredstva koja su im, u skladu sa zakonom, stajala na raspolaganju protiv „ćutanja uprave“. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu i pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku .

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti