Usvojena ustavna žalba zbog pogrešnog odbacivanja tužbe u upravnom sporu

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu, poništio rešenje Upravnog suda i utvrdio povredu prava na pravično suđenje i pravno sredstvo. Upravni sud je pogrešno odbacio tužbu državnog službenika protiv rešenja o ocenjivanju, smatrajući da to nije upravni akt.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Dragiša B. Slijepčević , dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V . Lj . iz Č , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 17. jula 2014. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba V. Lj . i utvrđuje da su rešenjem Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 21171/10 od 30. juna 2011. godine povređena prava podnositeljke ustavne žalbe na pravično suđenje i na pravno sredstvo, zajemčena odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. stav 2. Ustava Republike Srbije, dok se ustavna žalba u preostalom delu odbacuje.

2. Poništava se rešenje Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 21171/10 od 30. juna 2011. godine i određuje se da Upravni sud donese novu odluku o tužbi podnositeljke ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Žalbene komisije Vlade broj 119-01-7/2010-01 od 11. marta 2010. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. V. Lj . iz Č . podnela je 11. avgusta 2011. godine ustavnu žalbu protiv rešenja Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 21171/10 od 30. juna 2011. godine, zbog povrede "prava na sudsku zaštitu", prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, kao i prava na rad, zajemčenih odredbama člana 22. stav 1, člana 32. stav 1, člana 36. i člana 60. st. 1. i 3. Ustava Republike Srbije.

Podnositeljka ustavne žalbe navodi da je osporenim rešenjem Upravnog suda odbačena njena tužba u upravom sporu, sa obrazloženjem da akt koji se tužbom osporava ne predstavlja upravni akt, u smislu člana 4. Zakona o upravnim sporovima. Smatra da je ovakav stav Upravnog suda očigledno pogrešan, pozivajući se na odgovarajuće odredbe Zakona o upravnim sporovima i Zakona o državnim službenicima, kao i Uredbe o ocenjivanju državnih službenika, iz kojih se, po njenom mišljenju, može zaključiti da rešenje o ocenjivanju državnog službenika predstavlja upravni akt. Dalje navodi da su slabije ocene koje je dobila za 2007, 2008. i 2009. godinu uticale na utvrđivanje njenog statusa neraspoređenog državnog službenika, te da joj je po tom osnovu 10. aprila 2010. godine prestao radni odnos. Podnositeljka u nastavku ustavne žalbe iznosi posebne razloge koje dovodi u vezu sa povredom svakog od označenih ustavnih prava pojedinačno, među kojima se može izdvojiti isticanje: da je tužbu podnela postupajući u skladu sa uputstvom o pravnom sredstvu iz drugostepenog rešenja, kojim je poučena na mogućnost pokretanja upravnog spora; da presuda Upravnog suda U. 18434/10 od 23. jula 2010. godine, kojom je uvažena tužba L.M. iz Beograda, pokazuje da za taj sud, rešenja doneta primenom (iste) Uredbe o ocenjivanju državnih službenika, u jednom slučaju jesu, a u drugom slučaju nisu upravni akti; da od ocene koja se odredi državnom službeniku zavise mnoga prava i obaveze iz radnog odnosa, kao što su napredovanje, stručno usavršavanje, radnopravni status. Predlaže da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i poništi osporeno rešenje Upravnog suda.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku na osnovu uvida u osporenu sudsku odluku i celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Rešenjem Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja broj 021-01-42-39/2010-02 od 3. februara 2010. godine odlučeno je da se V. Lj . (u daljem tekstu: podnositeljka ustavne žalbe), državnom službeniku u tom ministarstvu raspoređenom na radnom mestu - turistički inspektor-koordinator za Moravički upravni okrug u Odeljenju turističke inspekcije Kraljevo - Sektor turističke inspekcije, koje je razvrstano u zvanje samostalnog savetnika, određuje ocena "dobar" (3,00) za 2009. godinu. U uvodu prvostepenog rešenja se navodi da je ono doneto, između ostalog, na osnovu odredbe člana 84. stav 2. Zakona o državnim službenicima.

Žalbena komisija Vlade je rešenjem broj 119-01-7/2010-01 od 11. marta 2010. godine odbila kao neosnovanu žalbu podnositeljke izjavljenu protiv prvostepenog rešenja. U uvodu drugostepenog rešenja se navodi da je ono doneto, pored ostalog, na osnovu člana 142. Zakona o državnim službenicima. Navedeno rešenje sadrži uputstvo o pravnom sredstvu, kojim je podnositeljka poučena da je to rešenje konačno u upravnom postupku i da se protiv njega može pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom u roku od 30 dana od dana prijema rešenja, što je podnositeljka i učinila.

Osporenim rešenjem Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 21171/10 od 30. juna 2011. godine odbačena je tužba podnositeljke podneta protiv drugostepenog rešenja. Upravni sud je našao da je osporenim rešenjem odbijena žalba podnositeljke izjavljena protiv rešenja o ocenjivanju donetog na osnovu Uredbe o ocenjivanju državnih službenika, koje nije upravni akt u smislu člana 4. Zakona o upravnim sporovima. Kako osporenim rešenjem nije odlučeno o pojedinačnom pravu ili obavezi fizičkog ili pravnog lica ili druge stranke u upravnoj stvari, Upravni sud je odlučio kao u dispozitivu ovog rešenja , saglasno odredbama člana 26. stav 2. u vezi sa stav om 1. tačka 2) Zakona o upravnim sporovima.

3.2. Ustavni sud je dalje analizirao presudu Upravnog suda U. 18434/10 od 23. jula 2010. godine, kojom podnositeljka ustavne žalbe ukazuje na nejednako postupanje sudova u identičnim činjeničnim i pravnim situacijama.

Navedenom presudom Upravnog suda uvažena je tužba L.M. iz Beograda i poništeno rešenje Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja broj 021-01-16-174/2010-02 od 15. januara 2010. godine. Navedenim rešenjem tužilji je kao državnom službeniku u tom ministarstvu, raspoređenom na radnom mestu za unapređenje turističkog prometa, u Odeljenju za istraživanje turističkog tržišta i kategorizaciju - Sektor za turizam, koje je razvrstano u zvanje samostalni savetnik, u postupku provere kvaliteta rada državnog službenika određena ocena "ne zadovoljava", dok je u trećem stavu dispozitiva određeno da danom konačnosti tog rešenja tužilji prestaje radni odnos.

4. Odredbama Ustava, na čiju se povredu podnositeljka ustavne žalbe poziva, utvrđeno je: da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale (član 22. stav 1.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, te da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom, te da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta (član 60. st. 1. i 3.).

Odredbama Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09 ) propisano je: da je upravni akt, u smislu ovog zakona, pojedinačni pravni akt kojim nadležni organ, neposrednom primenom propisa, rešava o određenom pravu ili obavezi fizičkog ili pravnog lica, odnosno druge stranke u upravnoj stvari (član 4.); da će s udija pojedinac rešenjem odbaciti tužbu i ako utvrdi da akt koji se tužbom osporava ne predstavlja akt o čijoj zakonitosti se odlučuje u upravnom sporu (član 26. stav 1. tačka 2)); da a ko sudija pojedinac propusti da odbaci tužbu iz razloga iz stava 1. ovoga člana, to će učiniti veće suda (član 26. stav 2 .).

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da su bili ispunjeni uslovi propisani Zakonom o upravnim sporovima za podnošenje tužbe u upravnom sporu i da joj je osporenim rešenjem Upravnog suda, kojim je odbačena njena tužba kao nedozvoljena, povređeni pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava i pravo na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava.

Razmatrajući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da se ustavna garancija navedenog prava, pored ostalog, sastoji u tome da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u protivnom moglo smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg suda.

Ocenjujući da li je osporeno rešenje Upravnog suda zasnovano na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju i primeni odredaba relevantnog procesnog prava, Ustavni sud je pošao od toga da je njime odbačena tužba podnositeljke ustavne žalbe iz razloga što rešenje o ocenjivanju državnog službenika, po shvatanju tog suda, nema karakter upravnog akta, saglasno odredbi člana 4. Zakona o upravnim sporovima. U tom smislu, Ustavni sud konstatuje da je u pravnoj teoriji zauzet stav da izričito propisivanje da se o određenoj vrsti pravnih stvari odlučuje u upravnom postupku, kao i da je, nakon toga, sudska zaštita obezbeđena u upravnom sporu, istovremeno znači da se radi o upravnoj stvari i o upravnom aktu (prof. dr Zoran Tomić i Vera Bačić, Komentar Zakona o opštem upravnom postupku, strana 48.).

Ispitujući da li se iz odredaba merodavnog prava mogao izvesti zaključak o tome da rešavanje organa državne uprave o ocenjivanju državnog službenika predstavlja upravnu stvar, odnosno da je akt kojim se određuje ocena upravni akt, koji se može pobijati žalbom u upravnom postupku i tužbom u upravnom sporu, Ustavni sud je imao u vidu sledeće odredbe zakona:

Odredbom člana 1. Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10 ) propisano je da su po ovom zakonu dužni da postupaju državni organi kad u upravnim stvarima, neposredno primenjujući propise, rešavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, kao i kad obavljaju druge poslove utvrđene ovim zakonom.

Odredbama člana 17. Zakona o državnoj upravi ("Službeni glasnik RS", br. 79/05, 101/07 i 95/10) propisano je da organi državne uprave rešavaju u upravnim stvarima i donose upravne akte (stav 1.) i da o rgani državne uprave rešavaju o žalbama i vanrednim pravnim sredstvima na upravne akte koje su doneli oni ili imaoci javnih ovlašćenja, prema zakonu (stav 2.).

Zakonom o državnim službenicima ("Sl užbeni glasnik RS", br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09 ) propisano je: da državni službenik ima pravo žalbe na rešenje kojim se odlučuje o njegovim pravima i dužnostima, ako žalba ovim zakonom nije izričito isključena (član 16. stav 1.); da o cenu određuje rukovodilac rešenjem ( člana 84. stav 2.); da se pri odlučivanju o pravima i dužnostima državnog službenika primenjuje zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak izuzev kod odlučivanja o odgovornosti za štetu (član 140. stav 4.); da žalbene komisije odlučuju o žalbama državnih službenika na rešenja kojim se u upravnom postupku odlučuje o njihovim pravima i dužnostima i o žalbama učesnika internog i javnog konkursa, te da žalbene komisije primenjuju zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak (člana 142.); da protiv odluke žalbene komisije može da se pokrene upravni spor (člana 143. stav 3.) .

Ustavni sud je imao u vidu i da je član om 37. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika ("Službeni glasnik RS" , br. 11/06 i 109/09) propisano da se rešenje kojim je državnom službeniku određena ocena i izveštaj o ocenjivanju dostavljaju bez odlaganja državnom službeniku (stav 1.) i da državni službenik može da izjavi žalbu nadležnoj žalbenoj komisiji na rešenje kojim mu je određena ocena u roku od osam dana od dana kada je primio rešenje (stav 2.) .

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je našao da odredbe navedenih propisa upućuju na zaključak da se o ocenjivanju državnog službenika rešava u upravnom postupku, a da je protiv konačnog rešenja donetog u tom postupku predviđena sudska zaštita u upravnom sporu, što ukazuje na to da se radi o upravnoj stvari i o upravnom aktu. U tom smislu, Ustavni sud je ocenio da je osporena sudska odluka zasnovana na ustavnopravno neprihvatljivoj primeni odredaba merodavnog prava, koja je dovela do povrede prava podnositeljke na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava. Istovremeno, osporenim aktom je podnositeljki povređeno i pravo na pravno sredstvo zajemčeno članom 36. stav 2. Ustava, jer joj je uskraćeno pravo da se u postupku pred Upravnim sudom meritorno odluči o podnetoj tužbi.

Pri odlučivanju o istaknutoj povredi prava na sudsku zaštitu, koje je zajemčeno odredbom člana 22. stav 1. Ustava, Ustavni sud je imao u vidu da je to pravo konsumirano pravom na pravično suđenje, čiju povredu je Sud utvrdio.

Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US), usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je ocenio da se štetne posledice utvrđene povrede Ustavom zajemčenih prava mogu ostkloniti jedino poništavanjem rešenja Upravnog suda - Odeljenje u Kragujevcu U. 21171/10 od 30. juna 2011. godine i određivanjem da se u ponovnom postupku donese nova odluka po tužbi podnositeljke ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Žalbena komisija Vlade broj 119-01-7/2010-01 od 11. marta 2010. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

7. Podnositeljka ustavne žalbe, takođe, smatra da su različite odluke Upravnog suda o dopuštenosti tužbe u upravnom sporu u predmetima U. 21171/10 i U. 18434/10 dovele do povrede njenog prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava.

Prilikom ocene navoda podnositeljke o različitom postupanju Upravnog suda u osporenom rešenju i u presudi koja je dostavljena kao dokaz o povredi označenog ustavnog prava, Ustavni sud je ispitivao da li je u upravnim postupcima koji su okončani upravnim aktima čija je zakonitost ocenjivana u navedenim predmetima Upravnog suda, postojala identična pravna situacija.

Ustavni sud konstatuje da je rešenje Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja broj 021-01-16-174/2010-02 od 15. januara 2010. godine, koje je poništeno presudom Upravnog suda U. 18434/10 od 23. jula 2010. godine, na koju se podnositeljka poziva, doneto u jednostepenom upravnom postupku. Kako je protiv navedenog rešenja bila isključena žalba, Ustavni sud je ocenio da se protiv dostavljene presude Upravnog suda mogao izjaviti zahtev za preispitivanje sudske odluke, u smislu odredbe člana 49. stav 2. tačka 3) Zakona o upravnim sporovima. Međutim, podnositeljka uz ustavnu žalbu nije pružila dokaz o tome da je protiv navedene presude Upravnog suda izjavljeno pomenuto vanredno pravno sredstvo u upravnom sporu, kao i da je o njemu doneta odluka Vrhovnog kasacionog suda.

Imajući u vidu da je donošenju osporenog rešenja Upravnog suda prethodio dvostepeni upravni postupak, Ustavni sud se nije mogao upuštati u dalje ispitivanje identiteta činjeničnog i pravnog osnova na kome su zasnovane posmatrane presude nadležnog suda.

Polazeći od izloženog, Ustavni suda je utvrdio da navodi ustavne žalbe i priloženi dokaz ne daju osnova za tvrdnju o povredi prava podnositeljke na jednaku zaštitu prava, zajemčenog odredbom člana 36. stav 1. Ustava.

Konačno, Ustavni sud je našao da podnositeljki osporenim rešenjem Upravnog suda nije moglo biti povređeno pravo na rad iz člana 60. st. 1. i 3. Ustava, budući da je navedenom sudskom odlukom isključivo ispitivano postojanje procesnih pretpostavki za podnošenje tužbe u upravnom sporu.

Polazeći od navedenog, Sud je ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Slični dokumenti

• Už 7997/2016: Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku
• Už 4225/2011: Povreda prava na pravično suđenje odbacivanjem tužbe protiv rešenja o ocenjivanju
• Už 2271/2011: Odbacivanje ustavne žalbe protiv presude Upravnog suda u predmetu neraspoređenog službenika
• Už 2302/2011: Ustavni sud: Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku