Odluka Ustavnog suda o pravu policijskih službenika na dodatke na platu

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na pravično suđenje presudom Upravnog suda. Sud je propustio da oceni ključni navod tužbe da uvećanje koeficijenta od 30% nije predstavljalo naknadu za prekovremeni rad, već se odnosilo na sve zaposlene.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Drag iša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, dr Goran Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanovi ć i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Đure Kojića, Jovana Malinovića, Dragoljuba Đuragina, Radoslava Savanovića i Ljubomira Blagojevića, svih iz Žablja, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 8. novembra 2012. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Đure Kojića, Jovana Malinovića, Dragoljuba Đuragina, Radoslava Savanovića i Ljubomira Blagojevića i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 8623/10 od 25. juna 2010. godine povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbija kao neosnovana.

2. Nalaže se nadležnom sudu da, u roku od 60 dana od dana dostavljanja Odluke Ustavnog suda, ponovi postupak po tužbi i zjavljenoj protiv rešenja Žalbene komisije Vlade broj 120-01-98/2009-01 od 2. aprila 200 9. godine.

3. Ova odluka ima pravno dejstvo i prema licima koja nisu podnela ustavnu žalbu, a nalaze se u istoj pravnoj situaciji, saglasno odredbi člana 87. Zakona o Ustavnom sudu.

O b r a z l o ž e nj e

1. Đuro Kojić, Jovan Malinović, Dragoljub Đuragin , Radoslav Savanović i Ljubomir Blagojević, svi iz Žablja, podneli su 16. avgust a 2010. godine, preko punomoćnika Jasmine Mihailović, advokata iz Valjeva, Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 8623/10 od 25. juna 2010. godine, zbog povrede načela zabrane diskriminacije iz člana 21. st. 1. i 2. Ustava Republike Srbije, prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava i prava na rad iz člana 60. Ustava.

U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno: da su podnosi oci ustavne žalbe zaposlen i u Ministarstvu unutrašnjih poslova – Sektoru za vanredne situacije – VSJ Novi Sad i da su u periodu od 8. decembra 2005. godine do 8 . decembra 2008. godine radili prekovremeno, noću i na dane drža vnih i verskih praznika, a da im za to nije i splaćivana naknada, odnosno da su uvek prima li istu platu bez obzira na broj časova i vreme provedeno na radu, što ni upravni organi, ni Upravni sud nisu cenili; da je Upravni sud u obrazloženju osporene presude našao da je pravilno postupio tuženi organ uprave pozivajući se na član 47. Zakona o unutrašnjim poslovima i član 147. stav 3. Zakona o policiji, ne utvrđujući da li su uopšte ti propisi i primenjeni u praksi; da se u konkretnoj situaciji radi o pogrešnoj primeni materijalnog prava, jer je navedenim zakonima određeno koje kategorije zaposlenih imaju pravo na uvećanje zarade, a da su, međutim, sredstva opredeljena iz budžeta Republike Srbije u Ministarstvu unutrašnjih poslova, suprotno zakonskim odredbama, ravnomerno raspoređena na sve zaposlene, pa i na one koji ne rade prekovremeno, noću i na dane državnih i verskih praznika; da je osporenom presudom povređeno pravo na jednaku zaštitu prava, načelo da su pred zakonom svi jednaki, te i pravo na pravično suđenje i pravo na rad podnosilaca, iz razloga što su u istoj pravnoj situaciji donete presude Opštinskog suda u Valjevu, koje su potvrđene presudama Okružnog suda u Valjevu, kojima je pripadnicima Policijske uprave Valjevo priznato pravo na naknadu u periodu važenja Zakona o unutrašnjim poslovima, iz čega proizlazi da jedan deo pripadnika policije imao pravo na dodatke na platu, a drugi ne, i to zbog različitog tumačenja propisa od strane različitih državnih organa , odnosno sudova. U prilog svojim tvrdnjama, podnosioci ustavne žalbe su dostavi li presude Opštinskog suda u Valjevu P1. 1715/06 od 4. marta 200 8. godine i Okružnog suda u Valjevu Gž1. 351/08 od 17. jula 200 8. godine, kao i presude Opštinskog suda u Čačku P1. 300/06 od 12. juna 2008. godine i Okružnog suda u Čačku Gž . 1864/08 od 19. novembra 2008. godine.

U ustavnoj žalbi je, takođe, navedeno da Upravni sud uopšte nije utvrđivao činjenice u vezi sa isplatom regres a za korišćenje godišnjeg odmora i naknade za ishranu u toku rada u utuženom periodu ; da je u osporenoj presudi paušalno potvrđena primena materijalnog prava upravnih organa, sa obrazloženjem da je tuženi organ pravilno postupio pozivajući se na član 4. stav 2. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, koji je bio na snazi do 31. jula 2007. godine ; da mesečni obračuni plata u utuženom periodu za podnosioce žalbe nisu sadržali novčane iznose naknade za ishranu i regres za godišnji odmor, odnosno mesečni iznosi plata nisu se menjali u zavisnosti od vremena provedenog na radu, čak ni u vremenu kada su podnosi oci žalbe koristili godišnji odmor ili odsustvovali sa rada po nekom osnovu; da ne stoje ni navodi Upravnog suda da ne postoji osnov za ostvarivanje prava na naknadu jer nije donet opšti akt kao instrument za konkretnu realizaciju ovih prava, pošto, po mišljenju podnosilaca, oni ne mogu snositi posledice nepostupanja Vlade i d rugih državnih organa; da su u istoj pravnoj situaciji Opštinski sud u Temerinu i Opštinski sud u Kragujevcu priznali državnim službenicima pravo na regres za korišćenje godišnjeg odmora i naknadu za ishranu u toku rada.

Podnosioci ustavne žalbe ističu da im je osporenom presudom Upravnog suda povređeno pravo na jednaku zaštitu prava pred sudom i drugim državnim organima i osnovno načelo da su svi pred zakonom jednaki, pravo na pravično suđenje i pravo na pravičnu naknadu za rad.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u osporenu presudu i dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:

Rešenjem Ministarstva unutraš njih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova – Uprava za ljudske resurse 05/2 broj 120-1-623/09 od 20. februar a 2009. godine odbijen je zahtev podnosi laca ustavne žalbe i drugih policijskih službenika za isplatu dodatka na platu po osnovu prekovremenog rada, rada na dan državnog i verskog praznika i rada noću za protekle tri godine , kao i zahtev za isplatu regresa za korišćenje godišnjeg odmora i naknade za ishranu u toku rada počev od 1. januara 20006. godine do 1. januara 2009. godine, kao neosnovan.

Podnosioci ustavne žalbe i dr ugi policijski službenici su protiv ovog rešenja izjavili žalbu, koja je re šenjem Žalbene komisije Vlade broj 120-01-98/2009-01 od 2. aprila 200 9. godine odbijena kao neosnovana.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac i drugi policijski službenici su podneli tužbu Vrhovnom sudu Srbije, koj i nije doneo odluku u predmetnom upravnom sporu do 31. decembra 2009. godine, a nakon uspostavljanja nove mreže sudova u Republici Srbiji postupak je nastavljen pred Upravnim sudom. Taj sud je na sednici održanoj 25. juna 2010. godine doneo osporenu presudu U. 8623/10, kojom je tužba odbijena kao neosnovana. U obrazloženju osporene presude je, pored ostalog, navedeno: da je pravilno postupio tuženi organ kada je odbio žalbu i ocenio da je prvostepeno rešenje zakonito, jer su tužioci ostvarili pravo na uvećanje zarade u smislu člana 47. Zakona o unutrašnjim poslovima, a u vezi člana 147. stav 3. Zakona o policiji; da je tužiocima prilikom utvrđivanja koeficijenta plate koeficijent uvećan zbog uslova rada, težine i prirode posla, zadataka i poslova koje obavljaju, a što uključuje i rad na dan praznika, noćni rad, rad u smenama, prekovremeni rad, dežurstva, pripravnost i druge vidove neredovnosti u radu, te da nemaju pravo na isplatu dodataka na platu zbog posebnih uslova rada i dužine vremena provedenog na radu. U obrazloženju osporene presude je, takođe, navedeno: da je pravilno tuženi organ utvrdio da je, saglasno članu 4. stav 2. Zakona o platama u državnim organima i javnim službama ("Službeni glasnik RS", br. 34/01 i 62/06), koji je bio na snazi do 1. januara 2007. godine, dodatak na ime naknade za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora sadržan u koeficijentu za obračun i isplatu plate u tom periodu; da je tačno da je Zakonom o radu u članu 118. tač. 5) i 6 ) propisano da zaposleni ima pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, međutim da, kako se ovo pravo ostvaruje pod uslovima i u visini propisanoj opštim aktom, a opšti akt u formi kolektivnog ugovora, kao instrument za konkretnu realizaciju ovih prava nije donet, to po oceni Upravnog suda, ne postoji osnov za ostvarivanje prava na naknadu traženih troškova, a kako je zaključio i drugostepeni organ uprave.

4. Odredbama Ustava na čiju povredu se ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je : da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.); da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa, kao i da se niko tih prava ne može odreći (član 60. stav 4.).

Zakonom o unutrašnjim poslovima ("Službeni glasnik RS", br. 44/91, 79/91, 54/96, 17/99, 33/99, 25/2000, 8/01 i 106/03), koji je, pored ostalog, uređivao i pitanja iz oblasti radnih odnosa zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova, uključujući i plate i naknade radnika tog ministarstva, bilo je propisano: da se na radnike Ministarstva unutrašnjih poslova primenjuju propisi o državnoj upravi, radnim odnosima, zdravstvenom, penzijskom i invalidskom osiguranju i obrazovanju, ako ovim zakonom nije drukčije određeno (član 32.); da se zbog posebnih uslova rada, težine i prirode zadataka i poslova, ovlašćenim službenim licima i radnicima na određenim dužnostima obezbeđuju za najmanje 30 odsto uvećana sredstva za plate u odnosu na sredstva koja se obezbeđuju za ostale radnike Ministarstva unutrašnjih poslova i radnike drugih ministarstava (član 47. stav 1.); da se zvanje, napredovanje, plate i naknade ovlašćenih službenih lica i radnika na određenim dužnostima i druga pitanja iz radnih odnosa, uređuju propisom ministra u skladu sa zakonom (član 48.).

Odredbama Zakona o platama u državnim organima i javnim službama ("Službeni glasnik RS", broj 34/01), koje su se primenjivale na postavljena i zaposlena lica u ministarstvima do 1. januara 2007. godine, kada je počeo da se primenjuje Zakon o platama državnih službenika i nameštenika ("Službeni glasnik RS", br. 62/06, 63/06, 115/06 i 101/07), bilo je propisano: da se plate izabranih, imenovanih i postavljenih lica iz člana 1. ovog zakona utvrđuju na osnovu osnovice za obračun plata, koeficijenta koji se množi osnovicom, dodatka na platu i obaveza koje zaposleni plaća po osnovu poreza i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje, u skladu sa zakonom (član 2.); da osnovicu za obračun plata utvrđuje Vlada, osim za predsednika Republike, narodne poslanike i imenovana, postavljena i zaposlena lica u službama predsednika Republike i Narodne skupštine Republike Srbije (član 3. stav 1.); da koeficijent izražava složenost poslova, odgovornost, uslove rada i stručnu spremu i da koeficijent sadrži i dodatak na ime naknade za ishranu u toku dana i regresa za korišćenje godišnjeg odmora (član 4.).

Odredbama člana 5. ovog zakona bilo je propisano da dodatak na platu, između ostalog, pripada za dežurstvo i druge slučajeve rada dužeg od punog radnog vremena određene propisima (prekovremeni rad), rad na dan državnog i verskog praznika i rad noću (između 22,00 i 6,00 časova narednog dana), ako takav rad nije vrednovan pri utvrđivanju koeficijenta, kao i da se dodatak na platu obračunava i isplaćuje u visini utvrđenoj Opštim kolektivnim ugovorom (stav 1. tač. 2), 3) i 5) i stav 2.).

Zakon o unutrašnjim poslovima je prestao da važi 29. novembra 2005. godine, stupanjem na snagu Zakona o policiji ("Službeni glasnik RS", broj 101/05). Odredbama Zakona o policiji, uređena su, pored ostalog, i pitanja načina utvrđivanja plata i koeficijenata za obračun plata policijskih službenika i drugih zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova.

Prema odredbi člana 146. stav 1. Zakona o policiji, policijski službenici i drugi zaposleni u Ministarstvu imaju pravo na platu koja se sastoji od osnovice koju utvrđuje Vlada i osnovnog i dodatnog koeficijenta u odnosu na zvanje, posebne uslove rada, opasnost, odgovornost i složenost poslova. Član 147. istog zakona propisuje: da se zbog posebnih uslova rada, opasnosti po život i zdravlje, odgovornosti, težine i prirode poslova, rada na dan praznika koji je neradni dan, noćnog rada, rada u smenama, prekovremenog rada, dežurstava, pripravnosti i drugih vidova neredovnosti u radu, zaposlenima u Ministarstvu mogu utvrditi koeficijenti za obračun plate koji su od 30 do 50 odsto nominalno veći od koeficijenata za druge državne službenike, a u visini mase sredstava potrebnih za isplatu dodatnih koeficijenata iz člana 146. stav 1. ovog zakona (stav 1.); da se na prava i obaveze proistekle iz napred navedenih posebnih uslova rada ne primenjuju odredbe opštih radno-pravnih propisa o uvećanoj zaradi (stav 3.). Prelaznim i završnim odredbama Zakona o policiji je propisano: da do donošenja akta o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Ministarstvu u skladu sa ovim zakonom i rešenja o raspoređivanju na radno mesto u skladu sa tim aktom ili donošenja drugog rešenja u skladu sa zakonom, zaposleni u Ministarstvu na dan stupanja na snagu ovog zakona nastavljaju da rade na istim radnim mestima i zadržavaju činove, odnosno zvanja i plate prema dosadašnjim propisima i drugim aktima (član 194.); da će se akt o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta i rešenja iz člana 194. ovog zakona doneti u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 195.).

Pravilnikom o platama radnika Ministarstva unutrašnjih poslova, koji je važio do stupanja na snagu Zakona o policiji i na osnovu tog zakona donetog Pravilnika o platama radnika Ministarstva unutrašnjih poslova od 28. novembra 2005. godine i 13. juna 2006. godine, bilo je propisano da zaposleni u Ministarstvu unutrašnjih poslova ima pravo na koeficijent koji se određuje prema platnoj grupi ili platnom razredu u koji se radno mesto razvrstava, pravo na uvećanje tog koeficijenta za 30% i pravo na koeficijent po osnovu zvanja, odnosno čina koji zaposleni ima.

Članom 1. stav 2. Zakona o radnim odnosima u državnim organima ("Službeni glasnik RS", br. 48/91, 66/91, 44/98, 49/99, 34/01, 39/02, 49/05 i 79/05) bilo je propisano da se odredbe ovog zakona primenjuju na sve zaposlene u državnim organima i izabrana, odnosno postavljena lica, osim onih čija su prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa uređeni posebnim propisima, a stavom 3. da se na zaposlene u državnim organima i izabrana, odnosno postavljena lica primenjuju propisi o radnim odnosima u pogledu onih prava, obaveza i odgovornosti koja zakonom nisu posebno uređena. Članom 71. istog zakona je propisano da protiv svakog rešenja ili drugog akta kojim je odlučeno o njegovim pravima i obavezama zaposleni u državnom organu, odnosno postavljeno lica ima pravo da podnese prigovor (stav 2.), da se prigovor podnosi funkcioneru koji rukovodi državnim organom u roku od osam dana od dana uručenja rešenja ili drugog akta, a funkcioner je dužan da o njemu odluči u roku od 15 dana, od dana podnošenja prigovora (stav 3.), da ako funkcioner u utvrđenom roku ne odluči o podnetom prigovoru i ako zaposleni, odnosno postavljeno lice, nije zadovoljan odlukom funkcionera povodom podnetog prigovora, zaposleni, odnosno postavljeno lice može se obratiti nadležnom sudu u roku od 15 dana (stav 6.).

Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama ("Službeni glasnik RS", broj 34/01) bilo je propisano: da se plate izabranih, imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih iz člana 1. ovog zakona utvrđuju na osnovu: osnovice za obračun plata, koeficijenta koji se množi osnovicom, dodatka na platu, obaveza koje zaposleni plaća po osnovu poreza i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje iz plate, u skladu sa zakonom (član 2.); da koeficijent izražava složenost poslova, odgovornost, uslove rada i stručnu spremu, da koeficijent sadrži i dodatak na ime naknade za ishranu u toku rada i regresa za korišćenje godišnjeg odmora (član 4.); da se koeficijenti za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih iz člana 1. tač. 1), 3), 4) i 5) ovog zakona utvrđuju aktom Vlade, kojim se zaposleni razvrstavaju u platne razrede, prema zvanjima, zanimanjima ili poslovima (član 8.).

Odredbama Zakona o državnim službenicima ("Službeni glasnik RS", br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09) propisano je : da se ovim zakonom uređuju prava i dužnosti državnih službenika i pojedina prava i dužnosti nameštenika, te da se pojedina prava i dužnosti državnih službenika u pojedinim državnim organima mogu posebnim zakonom urediti i drukčije ako to proizlazi iz prirode njihovih poslova (član 1.); da je poslodavac državnih službenika i nameštenika Republika Srbija (član 3. stav 1.); da se na prava i dužnosti državnih službenika koji nisu uređeni ovim ili posebnim zakonom ili drugim propisom primenjuju opšti propisi o radu i poseban kolektivni ugovor za državne organe (član 4. stav 1.); da državni službenik ima pravo na platu, naknade i druga primanja prema zakonu kojim se uređuju plate u državnim organima (član 13.); da se Poseban kolektivni ugovor za državne organe (“Službeni glasnik RS“, broj 23/98) primenjuje, izuzev odredaba koje su u suprotnosti sa ovim zakonom, dok ne stupi na snagu Poseban kolektivni ugovor za državne organe, koji će biti zaključen prema ovom zakonu (član 187.).

Zakonom o platama državnih službenika i nameštenika ("Službeni glasnik RS", br. 62/06, 63/06, 115/06 i 101/07) propisano je : da se ovim zakonom uređuju plate, naknade i druga primanja državnih službenika i nameštenika (član 1.); da se plata državnih službenika i nameštenika sastoji od osnovne plate i dodataka na platu i da se u platu uračunavaju i porezi i doprinosi koji se plaćaju iz plate (član 2.); da državni službenik ima pravo na naknadu troškova za dolazak na rad i odlazak s rada, za vreme koje je proveo na službenom putu u zemlji ili inostranstvu, za smeštaj i ishranu dok radi i boravi na terenu i na naknadu troškova koji su izazvani privremenim ili trajnim premeštajem u drugo mesto rada, te da se uslovi za naknadu troškova, njihova visina i način na koji se ostvaruju propisuju uredbom Vlade (član 37.); da se posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe mogu utvrditi i druga primanja državnih službenika, prema opštim propisima o radu (član 39.); da Zakon o platama u državnim organima i javnim službama ("Službeni glasnik RS", broj 34/01) i Uredba o koeficijentima za obračun i isplatu plata izabranih, postavljenih i zaposlenih lica ("Službeni glasnik RS", broj 95/05 – prečišćen tekst) prestaju da se primenjuju na državne službenike i nameštenike 1. januara 2007. godine (član 58. stav 1.).

Odredbom člana 8. stav 1. Zakona o radu (“Službeni glasnik RS“, br. 24/05, 61/05 i 54/09) predviđeno je da kolektivni ugovor i pravilnik o radu (u daljem tekstu: opšti akt) i ugovor o radu ne mogu da sadrže odredbe kojima se zaposlenom daju manja prava ili utvrđuju nepovoljniji uslovi rada od prava i uslova koji su utvrđeni zakonom.

Glava VIII ovog zakona uređuje pitanja zarade, naknade zarade, naknade troškova i drugih primanja gde je u članu 118. uređeno pitanje naknade troškova zaposlenog u vezi sa radom, a tač. 5) i 6) propisano da zaposleni, pored ostalog, ima pravo na naknadu troškova u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora.

5. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta odredbe člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je smatrao da je najpre potrebno ispitati da li je postupak koji je prethodio podnošenju ustavne žalbe u celini bio pravičan na način na koji to zahteva navedena odredba Ustava, te da li se osporenim pojedinačnim aktom povređuje ili uskraćuje ustavno pravo podnosioca. Ustavni sud nije nadležan da vrši proveru utvrđenih činjenica i načina na koji su sudovi i drugi državni organi i organizacije kojima su poverena javna ovlašćenja tumačili pozitivnopravne propise, osim u slučajevima u kojima su njihove odluke povredile ustavn a prava ili zanemarile ta prava jer je primena zakona bila proizvoljna ili diskriminatorska, kao i ukoliko je došlo do povrede određenih procesnih prava (na pristup sudu, na obrazloženu odluku, na javnu raspravu i dr.).

Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio da je osporena presuda doneta od strane i zakonom ustanovljenog suda, koji je u postupku sprovedenom u skladu sa Zakonom o upravnim sporovima doneo odluku na osnovu činjeničnog stanja utvrđenog u upravnom postupku. Međutim, Ustavni sud ukazuje da, saglasno odredbi člana 32. stav 1. Ustava, postoji obaveza sudova i drugih državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja da, između ostalog, obrazlože svoje odluke. Ova obaveza ne može biti shvaćena kao obaveza da se u odluci iznesu svi detalji i daju odgovori na sva postavljena pitanja i iznesene argumente. Mera u kojoj ova obaveza postoji zavisi od prirode odluke, ali sudovi moraju obrazložiti svoju odluku tako što će navesti jasne i razumljive razloge na kojima su tu odluku zasnovali.

Rešavanje suda u upravnom sporu ima svoje osobenosti, koje se, između ostalog, ogledaju u primeni načela zakonitosti i načela oslanjanja suda na utvrđeno činjenično stanje u upravnom postupku. S obzirom na to da se u upravnom sporu proverava zakonitost konačnog upravnog akta na podlozi činjenica utvrđenih u upravnom postupku, to ne postoji obaveza suda da obrazlaže sve navode tužbe ukoliko su oni već isticani u upravnom postupku koji je prethodio upravnom sporu i u tom postupku bili ocenjeni. Takav slučaj najčešće postoji kada su navodi tužbe u upravnom sporu identični žalbenim navodima, koje je drugostepeni organ već razmatrao i o istim odlučio. O ovom pitanju se u više slučajeva izjasnio i Evropski sud za ljudska prava. U presudi donetoj u slučaju ''Van de Hurk protiv Holandije'' od 19. aprila 1994. godine, Evropski sud je istakao da obaveza suda da obrazloži svoju odluku i da uzme u obzir argumente stranaka ne podrazumeva da sud mora da detaljno odgovori na sve navode stranaka iznete u pravnom sredstvu o kome odlučuje, već samo one koje oceni pravno relevantnim. Ovo se pogotovo odnosi na odluke sudova viših instanci u kojima se prihvataju i koriste argumenti nižih sudova, odnosno upravnih organa i razlozi dati u odlukama koje su osporene, jer bi u takvim okolnostima bilo neprikladno ponavljati in extenso razloge za donošenje odluke u predmetu (presuda ''Helle protiv Finske '' od 19. decembra 1997. godine).

Međutim, u konkretnom slučaju, Upravni sud se u obrazloženju osporene presude U. 8623/10 od 25. jun a 2010. godine nije osvrnuo na navod tužbe da se uvećanje koeficijenta plate za 30% odnosilo na sve zaposlene, pa i na one zaposlene u Ministarstvu unutrašnjih poslova koji nisu radili prekovremeno, noću i na dane državnih i verskih praznika, odnosno da ovo uvećanje nije obuhvatilo dodatke na platu po prethodno navedenim osnovima, iako ovaj navod nije ocenjen od strane drugostepenog upravnog organa, a istican je u žalbi izjavljenoj protiv rešenja prvostepenog organa uprave.

U upravnom postupku i upravnom sporu koji su prethodili podnošenju ustavne žalbe, morala je biti utvrđena činjenica da li je koeficijent za obračun plata uvećan za 30% svim zaposlenima u Ministarstvu unutrašnjih poslova, odnosno da li je prekovremeni rad, rad na dan državnog i verskog praznika i rad noću vrednovan pri utvrđivanju koeficijenta. Ustavni sud konstatuje da se iz obrazloženja prvostepenog rešenja ne može zaključiti da je prvostepeni organ na nesumnjiv način utvrdio ovu činjenicu. U žalbi protiv prvostepenog rešenja podnosioci ustavne žalbe su ukaza li na nedostatke prvostepenog rešenja, te je bilo nužno da drugostepeni organ razmotri žalbene navode i da ih adekvatno obrazloži. Međutim, Žalbena komisija Vlade, kao drugostepeni organ, je samo iznela opšti zaključak o tome da je prvostepeni organ potpuno utvrdio činjenično stanje i pravilno primenio materijalno pravo. U najvećem delu obrazloženja rešenja je ponovljeno obrazloženje prvostepenog rešenja, koje ne sadrži razloge o ovoj odlučnoj činjenici.

S obzirom na to da su podnosioci ustavne žalbe i drugi policijski službenici. podneli zahtev za isplatu dodatka na platu za prekovremeni, noćni i rad na dane državnih i verskih praznika u periodu od 8. decembra 2005. godine do 8. decembra 2008. godine, prilikom odlučivanja o ovom zahtevu bilo je neophodno razlikovati način na koji je ovo pitanje bilo uređeno do 29. novembra 2005. godine i nakon tog datuma, kada je stupio na snagu Zakon o policiji.

Nakon stupanja na snagu Zakona o policiji, zaposleni u Ministarstvu unutrašnjih poslova, saglasno odredbi člana 147. stav 1. Zakona o policiji, zbog posebnih uslova rada, opasnosti po život i zdravlje, odgovornosti, težine i prirode poslova, rada na dan praznika koji je neradni dan, noćnog rada, rada u smenama, prekovremenog rada, dežurstava, pripravnosti i drugih vidova neredovnosti u radu, mogu ostvariti pravo na koeficijente za obračun plate koji su od 30 do 50 odsto nominalno veći od koeficijenata za druge državne službenike. Iz navedenog proizlazi da se zaposlenima u Ministarstvu unutrašnjih poslova prekovremeni rad, rad noću i rad na dane državnih i verskih praznika vrednuje uvećanjem koeficijenta, tako da se na njih ne primenjuju odredbe opštih radnopravnih propisa o uvećanoj zaradi. Naravno, primena odredaba opštih radnopravnih propisa o uvećanoj zaradi je isključena ukoliko je zaposleni koji je radio prekovremeno, noću i u dane državnih i verskih praznika, ostvario pravo na uvećanje koeficijenta za obračun plate na prethodno navedeni način. Ukoliko zaposlenom u Ministarstvu unutrašnjih poslova rešenjem poslodavca nije utvrđen koeficijent za obračun plate od 30 do 50 odsto nominalno veći od koeficijenata za druge državne službenike, zaposlenom ne može biti uskraćeno pravo na uvećanu zaradu koju za rad na dan praznika, rad noću, rad u smenama i prekovremeni rad imaju svi zaposleni u Republici Srbiji (vid. Odluku Ustavnog suda Už - 1530/2008 od 21. januara 2010. godine).

Međutim, odredbama Zakona o unutrašnjim poslovima, koji je važio do 29. novembra 2005. godine, odnosno do stupanja na snagu Zakona o policiji, pitanja iz oblasti radnih odnosa zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova, uključujući i plate i naknade radnika tog ministarstva, bila su drugačije regulisana. Odredbom člana 47. stav 1. Zakona o unutrašnjim poslovima bilo je propisano da se zbog posebnih uslova rada, težine i prirode zadataka i poslova, ovlašćenim službenim licima i radnicima na određenim dužnostima obezbeđuju za najmanje 30 odsto uvećana sredstva za plate u odnosu na sredstva koja se obezbeđuju za ostale radnike Ministarstva unutrašnjih poslova i radnike drugih ministarstava. Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama bilo je, između ostalog, propisano da se plate utvrđuju na osnovu osnovice za obračun plata, koeficijenta koji se množi osnovicom, dodatka na platu i obaveza koje zaposleni plaća po osnovu poreza i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje, u skladu sa zakonom, te da dodatak na platu, između ostalog, pripada za dežurstvo i druge slučajeve rada dužeg od punog radnog vremena određene propisima (prekovremeni rad), rad na dan državnog i verskog praznika i rad noću (između 22,00 i 6,00 časova narednog dana), ako takav rad nije vrednovan pri utvrđivanju koeficijenta. Odredbama Pravilnika o platama radnika Ministarstva unutrašnjih poslova koji je važio u vreme važenja Zakona o unutrašnjim poslovima, bilo je predviđeno da zaposleni u Ministarstvu unutrašnjih poslova ima pravo na koeficijent koji se određuje prema platnoj grupi ili platnom razredu u koji se radno mesto razvrstava i pravo na uvećanje tog koeficijenta za 30%. Iz navedenog proizlazi da, za razliku od Zakona o policiji koji propisuje mogućnost uvećanja koeficijenta po osnovu prekovremenog, noćnog i rada na dane državnog i verskog praznika, te isključuje primenu drugih propisa o uvećanoj zaradi, odredbama Zakona u unutrašnjim poslovima ovi osnovi nisu bili posebno navedeni kao uslov za uvećanje koeficijenta, niti je bila isključena primena drugih propisa o uvećanoj zaradi. Dakle, odredbama Zakona o platama u državnim organima i javnim službama bilo je, pored ostalog, propisano da platu čini osnovica, koeficijent koji se množi osnovicom, dodatak na platu i obaveze koje zaposleni plaća po osnovu poreza i doprinosa za obavezno socijalno osiguranje, te je utvrđeno da se dodaci na platu daju, između ostalog, u slučaju prekovremenog, noćnog i rada na dan državnog i verskog praznika, osim ukoliko taj rad nije vrednovan pri utvrđivanju koeficijenta. Međutim, upravo ova činjenica nije cenjena u upravnom postupku, iako su podnosi oci ustavne žalbe u žalbi izjavljenoj protiv prvostep enog rešenja organa uprave ukazali na to da su uvećanje koeficijenta za 30% ostvarili svi zaposleni u Ministarstvu, odnosno i oni zaposleni koji nisu radili prekovremeno, noću i na dane državnih i verskih praznika.

Imajući u vidu da ni Upravni sud nije cenio ove navode tužbe podnete protiv konačnog upravnog akta, iako isti nisu ocenjeni ni u upravnom postupku, a bili su od uticaja na rešavanje stvari, Ustavni sud je našao da je time podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na obrazloženu sudsku odluku, kao element prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, koje je u neposrednoj vezi sa ostvarivanjem prava podnosilaca na pravičnu naknadu za rad garantovanog članom 60. stav 4. Ustava.

Takođe, uvidom u priloženu dokumentaciju uz ustavnu žalbu (presuda Opštinskog suda u Valjevu P1. 1715/06 od 4. marta 200 8. godine, koja je potvrđena presudom Okružnog suda u Valjevu Gž1. 351/08 od 17. jula 200 8. godine i p resuda Opštinskog suda u Čačku P1. 300/06 od 12. juna 2008. godine, koja je potvrđena presudom Okružnog suda u Čačku Gž. 1864/08 od 19. novembra 2008. godine), Ustavni sud je utvrdio da su redovni sudovi u bitno sličnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji usvajali tužbene zahteve drugih tužilaca za isplatu dodataka na platu po navedenim osnovima u vreme važenja Zakona o unutrašnjim poslovima, sa obrazloženjem da je, na osnovu upoređivanja rešenja o platama radnika Ministarstva unutrašnjih poslova koji su bili službena lica sa posebnim ovlašćenjima i ostalih radnika, utvrđeno da su svim radnicima uvećani koeficijenti za 30%, tako da nisu posebno obračunati dodaci na platu za prekovremeni, noćni i rad na dan državnog ili verskog praznika za ona lica koja su ovakav rad obavljala.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je utvrdio da je osporenom presudom Upravnog suda, u delu kojim je odlučeno o isplati dodatka na platu za prekovremeni rad, rad noću i na dane državnih i verskih praznika, povređeno pravo podnosilaca na pravično suđenje zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Stoga je Sud, na osnovu odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 i 99/11), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

Imajući u vidu prirodu učinjene povrede ustavnog prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao meru za otklanjanje posledica učinjene povrede prava, naložio nadležnom sudu da, u roku od 60 dana od dana dostavljanja ove odluke, ponovi postupak po tužbi podnosilaca ustavne žalbe, izjavljenoj protiv rešenja Žalbene komisije Vlade broj broj 120-01-98/2009-01 od 2. aprila 200 9. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

6. Podnosioci ustavne žalbe, takođe, smatraju da im je pravo na pravično suđenje povređeno time što Upravni sud nije utvrđivao činjenice u vezi sa isplatom regres a za korišćenje godišnjeg odmora i naknade za ishranu u toku rada , već je „paušalno potvrdio primenu materijalnog prava upravnih organa “, navodeći da ne postoji osnov za ostvarivanje prava na naknadu jer nije donet opšti akt kao instrument za konkretnu realizaciju ovih prava.

Ustavni sud je, na osnovu navedenih odredaba zakona, utvrdio da je u periodu do 31. decembra 2006. godine Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama bilo uređeno, kako pravo zaposlenih u državnim organima na naknadu za ishranu u toku rada i regres za godišnji odmor, tako i način utvrđivanja i isplate ovih naknada, tj. da ove naknade ulaze u koeficijent za obračun plata, što znači da je ova naknada isplaćivana kroz platu zaposlenih u državnim organima. Kako je pravilnik ministra unutrašnjih poslova kojim su uređivane plate i naknade ovlašćenih službenih lica i radnika na određenim dužnostima donet u skladu sa zakonom, što znači i sa odredbama Zakona o platama u državnim organima i javnim službama, to je i naknada za ishranu u toku rada i regres za godišnji odmor ovim licima isplaćivana kroz platu. Naime, kada su u pitanju zaposleni u Ministarstvu unutrašnjih poslova, na plate zaposlenih su se u utuženom periodu primenjivale i odredbe Zakona o unutrašnjim poslovima, odnosno Zakona o policiji, ali naknade troškova i druga primanja lica zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova, pa i ovlašćenih lica, odnosno policijskih službenika, nisu uređena ovim zakonima, te se na njih u tom pogledu primenjuju propisi koji važe za ostale zaposlene u državnim organima, odnosno državne službenike. Takođe, prema odredbama Zakona o radnim odnosima u državnim organima, kao lex specialis-a u odnosu na Zakon o radu, kojim se uređivao opšti pravni režim zaposlenih u državnim organima, zaposleni u državnim organima su zaštitu svojih prava utvrđenih pojedinačnim aktima funkcionera mogli da traže putem prigovora na rešenje o kome je odlučivao funkcioner, a zatim i u postupku pred sudom, u propisanim rokovima, te se zakonitost rešenja o utvrđivanju plate ne može ispitivati nakon proteka ovih rokova.

Ustavni sud je dalje utvrdio da je Zakon o platama državnih službenika i nameštenika poseban zakon koji počev od 1. januara 2007. godine uređuje pitanje plata, naknada i drugih primanja državnih službenika i nameštenika, te da je, saglasno članu 39. navedenog zakona, propisana mogućnost da se posebnim kolektivnim ugovorom za državne organe mogu utvrditi i druga primanja državnih službenika, odnosno nameštenika, prema opštim propisima o radu.

Dakle, Ustavni sud je utvrdio da posebnim zakonima koji od 1. januara 2007. godine uređuju prava državnih službenika i nameštenika, pored ostalog, na platu, naknadu i druga primanja, nije izričito garantovano pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora. S tim u vezi, Ustavni sud je konstatovao da Uredba o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika izričito u članu 2. navodi troškove koji se nadoknađuju državnim službenicima i nameštenicima, pri čemu ne predviđa da su pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora posebna vrsta takvih troškova na koje državni službenici i nameštenici imaju pravo.

Ustavni sud je dalje konstatovao da Zakon o radu, kao opšti radnopravni propis, na čiju mogućnost primene pri zaključivanju posebnog kolektivnog ugovora za državne organe upućuje odredba člana 39. Zakona o platama državnih službenika i nameštenika, u Glavi VIII razlikuje zaradu, naknadu zarade, naknadu troškova i druga primanja, a da je naknada troškova uređena članom 118, koji u tač. 5) i 6) propisuje da zaposleni, pored ostalog, ima pravo na naknadu troškova za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu.

Sledom iznetog, Ustavni sud je ocenio da posebni propisi koji uređuju prava državnih službenika i nameštenika ne garantuju kao posebno primanje pravo na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, te da je Zakonom o radu, kao opštim propisom, predviđena samo mogućnost da se opštim aktom ili ugovorom o radu može utvrditi pravo zaposlenog, odnosno državnog službenika i nameštenika, na ovakvu vrstu drugog primanja. Stoga, po oceni Ustavnog suda, ne postoji obaveza Republike Srbije da kao poslodavac državnih službenika i nameštenika, utvrdi pravo svojih zaposlenih na ovakvu vrstu drugih, posebnih primanja, već je to zakonom predviđena mogućnost. Obaveza poslodavca da zaposlenom državnom službeniku i namešteniku obezbedi naknadu troškova na ime mesečne ishrane u toku rada za dane provedene na radu, kao i regres za korišćenje godišnjeg odmora, postoji od 1. januara 2009. godine na osnovu Odluke o primeni Opšteg kolektivnog ugovora na sve poslodavce na teritoriji Republike Srbije ("Službeni glasnik RS", broj 104/08), ali je primena ovih odredaba odložena Aneksom II Opšteg kolektivnog ugovora ("Službeni glasnik RS", broj 8/09).

Upravni sud je u konkretnom slučaju utvrdio da je u predmetnom upravnom postupku ocenjeno da su u periodu do 31. decembra 2006. godine naknade koje se potražuju zahtevom isplaćene, a da u ostalom delu spornog perioda nakon navedenog datuma ne postoji osnov ni u posebnim, niti u opštim propisima za ostvarivanje prava na naknadu za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, jer nema odgovarajućeg kolektivnog ugovora kao opšteg akta i instrumenta za njihovu konkretnu realizaciju, te da je stoga i zahtev, između ostalih, i ovde podnosioca ustavne žalbe, neosnovan.

Po nalaženju Ustavnog suda, ovakav pravni stav i ocena upravnih organa, te i Upravnog suda, su zasnovani na prihvatljivoj primeni i tumačenju merodavnog materijalnog prava na utvrđeno činjenično stanje. Ustavni sud nije našao ništa što bi ukazalo da su u osporenoj presudi materijalnopravni propisi proizvoljno ili nepravično primenjeni na štetu podnosilaca ustavne žalbe.

Ustavni sud je ovaj stav zauzeo i u svojim odlukama Už – 2111/2009 od 14. marta 2012. godine i Už-3683/2010 od 23. maja 2012. godine.

Uvidom u dostavljenu pravosnažnu delimičnu presudu Opštinskog suda u Kraguejvcu 2P. 760/07 od 18. decembra 2008. godine, Ustavni sud je utvrdio da je njome odlučeno o zahtevu tužilje – nameštenika u Ministarstvu pravde za isplatu naknade za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora u periodu od 22. oktobra 2004. godine do 31. decembra 2006. godine, odnosno da je njome odlučeno o tužbenom zahtevu koji se odnosi na deo perioda iz tužbe o kojoj je odlučeno osporenom presudom, s obzirom na to da se osporena presuda odnosi i na period posle 31. decembra 2006. godine, kada je došlo do promene propisa koji regulišu sporna pravna pitanja. Međutim, mada je Okružni sud u Kragujevcu u dostavljenoj presudi Gž1. 60/90 od 11. decembra 2009. godine, kojom je potvrdio delimičnu prvostepenu presudu, zauzeo drugačiji pravni stav od stava Upravnog suda u osporenoj presudi, Ustavni sud je ocenio da dostavljena presuda ne može biti od uticaja na drugačije rešavanje ove ustavne žalbe. Naime, Ustavni sud smatra da se, načelno, određena odstupanja u tumačenju prava mogu prihvatiti kao prirodno svojstvena svakom pravosudnom sistemu. Dalje, Ustavni sud je utvrdio da je dostavljena i kopija prvostepene presude Opštinskog suda u Temerinu P1. 8/08 od 22. decembra 2009. godine, kojom je usvojen tužbeni zahtev policajaca da im tužena isplati naknadu za neplaćeni topli obrok i regres, kao i dodatke na platu po osnovu prekovremenog rada, rada noću i rada u vreme državnih i verskih praznika za period od 1. maja 2004. godine do 31. decembra 2007. godine. Međutim, navedena presuda je preinačena presudom Apelacionog suda u Novom Sadu Gž1. 3499/10 od 24. marta 2010. godine, tako što je tužbeni zahtev tužilaca odbijen kao neosnovan, te dostavljena presuda ne može biti od uticaja na drugačije rešavanje ove ustavne žalbe. Takođe, kao što je napred izneto, Ustavni sud je našao da se osporena presuda Upravnog suda zasniva na ustavnopravno prihvatljivoj primeni i tumačenju merodavnog materijalnog prava.

Ustavni sud je ovakav stav zauzeo i Odluci Už -3377/2010 od 10. oktobra 2012. godine.

Imajući u vidu sve izloženo, Ustavni sud je ocenio da u postupku odlučivanja o zahtevu za isplatu naknade za ishranu u toku rada i regres za korišćenje godišnjeg odmora, koji je okončan osporenom presudom Upravnog suda, nije povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava.

Zahtev podnosilaca ustavne žalbe kojim je traženo da Ustavni sud utvrdi i povredu ostalih prava navedenih u ustavnoj žalbi za sada je preuranjen, imaju ći u vidu da će o tužbi podnosilaca ustavne žalbe biti ponovo odlučivano, čime će i eventualna povreda ostalih označenih prava biti preispitana u upravnom sporu pred nadležnim sudom, zbog čega je Sud ustavnu žalbu i u ovom delu odbio.

Sledom navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio kao u drugom delu tačke 1. izreke.

7. Ustavni sud konstatuje da ova odluka, saglasno odredbi člana 87. Zakona o Ustavnom sudu, ima pravno dejstvo i prema licima koja nisu podnela ustavnu žalbu, a nalaze se u istoj pravnoj situaciji, odnosno prema licima čija je tužba odbijena u upravnom sporu koji se vodio pred Upravnim sudom u predmetu U. 8623/10, kao u tački 3. izreke.

8. Na osnovu iznetog i odredaba 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o pravu policijskih službenika na dodatke na platu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti