Odluka Ustavnog suda o pravu na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je odbio ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za usklađivanje penzije. Iako je postupak trajao skoro šest godina, pravo nije povređeno jer podnosilac nije blagovremeno koristio pravna sredstva protiv ćutanja uprave.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, Tatjana Đurkić, Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov, dr Milan Škulić i dr Nataša Plavšić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi P. Z . iz Sevojna, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 16. marta 2023. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba P. Z . izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice u predmetu broj 181.6.2-90/18, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. P. Z . iz Sevojna je , 26. marta 2020. godine, preko punomoćnika M . K, advokata iz Užica, Ustavnom sudu izjavio ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice u predmetu broj 181.6.2-90/18, kao i protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 22749/18 od 24. januara 2020. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava.

Podnosilac je u ustavnoj žalbi ukazao da predmetni postupak nije okončan u razumnom roku i postavio je zahtev za naknadu nematerijalne štete. Podnosilac je, takođe, ukazao na nepotpuno utvrđeno činjenično stanje i pogrešnu primenu materijalnog prava.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 4. aprila 2014. godine podneo Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice zahtev za usklađivanje penzije za 11,06% od 1. januara 2008. godine, koji je odbijen kao neosnovan rešenjem tog organa broj 181.1.5-29/2014 od 15. aprila 2014. godine.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 28. aprila 2014. godine izjavio žalbu, koja je uvažena rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija broj 01-02/181.6.3 8149/15 od 6. avgusta 2015. godine.

Podnosilac je 21. oktobra 2016. godine podneo žalbu zbog nedonošenja novog akta u zakonom propisanom roku, potom 23. juna 2018. godine naknadni zahtev, a 4. jula 2018. godine i tužbu zbog ćutanja uprave.

U ponovnom postupku, rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice broj 181.6.2-90/18 od 21. septembra 2018. godine podnosiocu je usklađena penzija počev od 1. januara 2008. godine, na način i u iznosu bliže navedenim u tom rešenju.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 4. oktobra 2018. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija broj 8149/15 od 30. oktobra 2018. godine i odbijen je zahtev podnosioca za naknadu troškova upravnog postupka.

Podnosilac je 17. decembra 2018. godine podneo sudu tužbu protiv navedenog konačnog upravnog akta. Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 22749/18 od 24. januara 2020. godine tužba je odbijena kao neosnovana.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Odredbama sada važećeg Zakona o opštem upravnom postupku („ Službeni glasnik RS “, br. 18/16 i 95/18) propisano je: da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 30 dana od pokretanja postupka; da kad je postupak pokrenut po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, a u interesu stranke, i kada se o upravnoj stvari ne odlučuje u postupku neposrednog odlučivanja, organ je dužan da izda rešenje najkasnije u roku od 60 dana od pokretanja postupka ( član 145. st. 2. i 3.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 171. stav 3.); da se rešenje kojim se odlučuje o žalbi izdaje bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od kada je predata uredna žalba, izuzev ako zakonom nije propisan kraći rok ( član 174.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.) .

5. Ocenjujući navode podnosioca ustavne žalbe da mu je u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Užice u predmetu broj 181.6.2-90/18 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da je upravni postupak pokrenut 4. aprila 2014. godine, zahtevom podnosioca, te da je pravnosnažno okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 22749/18 od 24. januara 2020. godine. Iz navedenog proizlazi da je osporeni postupak okončan za pet godina i devet meseci.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku činjenično stanje nije bilo složeno, niti su se postavila složena pravna pitanja.

Ispitujući postupanje organa uprave, odnosno nadležnog suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud ukazuje da su u periodu od pet godina i devet meseci doneta dva rešenja prvostepenog i dva rešenja drugostepenog organa uprave, te da je vođen jedan upravni spor. Prvostepeni organ uprave je o podnetom zahtevu odlučio u zakonom propisanom roku. Drugostepeni organ je o žalbi protiv prvostepenog rešenja odlučio nakon godinu dana. Prvostepeni organ nije u zakonom propisanom roku postupio u ponovnom postupku, jer je tek nakon tri godine postupio u izvršenju rešenja drugostepenog organa uprave. Sud ukazuje da je Upravni sud o tužbi podnetoj protiv konačnog upravnog akta odlučio u roku koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Naime, Upravni sud je o tužbi podnetoj 17. decembra 2018. godine odlučio osporenom presudom od 24. januara 2020. godine, odnosno u roku nešto dužem od godinu dana.

Ustavni sud je ocenio da je podnosilac ustavne žalbe imao legitiman interes da se predmetni postupak okonča u razumnom roku, jer je predmet postupka bio usklađivanje penzije podnosioca.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku.

Ustavni sud, s tim u vezi, ukazuje na sledeće stavove Evropskog suda za ljudska prava:

- da podnosilac treba sam da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (presuda u predmetu Unión Alimentaria Sanders SA protiv Španije , broj 11681/85 od 7. jula 1989. godine).

- da je podnositeljka zahteva imala na raspolaganju pravna sredstva koja bi joj omogućila da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ali je to propustila da učini i da u tim okolnostima ona ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (odluka o dopuštenosti zahteva u predmetu Vera Štajcar protiv Hrvatske , broj 46279/99).

Ustavni sud ponavlja da je drugostepeni organ uprave o žalbi protiv prvostepenog rešenja odlučio nakon godinu dana, a podnosilac ustavne žalbe je već nakon dva meseca mogao da podnese naknadni zahtev da se o žalbi odluči, a potom eventualno i tužbu zbog ćutanja uprave. Takođe, imajući u vidu da je prvostepeni organ uprave doneo novi upravni akt tek nakon tri godine od naloženog, podnosilac ustavne žalbe je već nakon 30 dana mogao da zahteva postupanje organa uprave, a potom da koristi i druga procesnopravna sredstva protiv ćutanja uprave, a što je podnosilac i učinio, ali tako što je tek nakon više od godinu dana podneo žalbu, potom tek nakon osam meseci naknadni zahtev, a zatim i tužbu zbog ćutanja uprave.

Imajući u vidu sve izneto, odnosno da je osporeni postupak vođen i okončan pred prvostepenim i drugostepenim organom uprave i Upravnim sudom u periodu od pet godina i devet meseci , te činjenicu da u navedenim periodima podnosilac nije koristio ili nije blagovremeno koristio zakonom propisana sredstva u cilju bržeg okončanja postupka, Ustavni sud je ocenio da podnosiocu ustavne žalbe nije povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 , 103/15 i 10/23 ), ustavnu žalbu odbio kao neosnovanu, odlučujući kao u prvom delu izreke.

6. Ustavni sud konstatuje da je podnosilac izjavio ustavnu žalbu i protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 22749/18 od 24. januara 2020. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava.

Polazeći od sadržine ustavne žalbe, u kojoj podnosilac uglavnom ponavlja razloge već iznete u postupku koji je prethodio ustavnosudskom, Ustavni sud je ocenio da se navodi podnosioca ne mogu prihvatiti kao ustavnopravni razlozi za tvrdnje o povredi prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, već se od Ustavnog suda, u suštini, traži da kao instancioni sud ispita zakonitost odluka donetih u prethodno vođenom upravnosudskom postupku.

Imajući u vidu izneto, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu izreke.

7. Na osnovu svega iznetog i odredaba člana 42b stav 1. tačka1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.