Odluka Ustavnog suda o naknadi štete državnom službeniku zbog neraspoređivanja

Kratak pregled

Ustavni sud odbija ustavnu žalbu protiv presude Apelacionog suda. Ustavnoprihvatljiv je stav da državni službenik koji je faktički ostao neraspoređen mora prvo sprovesti postupak interne pravne zaštite pre podnošenja tužbe za naknadu štete zbog izgubljene zarade.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-4013/2014
29.09.2016.
Beograd

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Olivera Vučić, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i dr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Dragane Paunković iz Bele Crkve , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 29. septembra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao nesonovana ustavna žalba Dragane Paunković izjavljena protiv presude Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 508/14 od 12. marta 2014. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. Dragana Paunković iz Bele Crkve podnela je Ustavnom sudu, 30. aprila 2014. godine, preko punomoćnika Dragana Todorovića, advokata iz Pančeva, ustavnu žalbu protiv presude navedene u izreci, zbog povrede prava na pravično suđenje i prava na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. stav 2. Ustava Republike Srbije. Podnositeljka se istovremeno pozvala i na povredu prava garantovanih odredb ama člana 6. stav 1. i člana 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda,

U ustavnoj žalbi se navodi da, u konkretnom slučaju, podnositeljka ustavne žalbe nije imala potrebe da vodi upravni postupak jer njen radnopravni status nije bio doveden u pitanje, budući da rešenje tuženog kojim je sa podnositeljkom zasnovao radni odnos nije stavljeno van snage. U tom smislu podnositeljka smatra da je tuženi bio obavezan da joj obezbedi obavaljanje poslova utvrđenih ugovor o radu, a što je izostalo, pa je na taj način tuženi njoj prouzrokovao štetu u visini neisplaćenih zarada. Takođe, podnositeljka tvrdi da joj je osporena presuda ne sadrži razloge koji se tiču odlučnih činjenica. Polazeći od navedenog, podnosilac predlaže da se utvrdi povreda označenih prava, da se poništi osporena presuda, kao i da joj se odredi naknada materijalne i nematerijalne štete i troškovi za sastav ustavne žalbe.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Odredba člana 82. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 - Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15) sadržinski je identična navedenoj odredbi člana 170. Ustava.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je , u sprovedenom postupku , izvršio uvid u osporenu presudu i drugu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovom ustavnosudskom predmetu:

Presudom Prvog osnovnog suda u Beogradu P. 11469/10 od 26. septembra 2013. godine, stavom prvim izreke, usvojen je tužbeni zahtev tužilje, ovde podnositeljke ustavne žalbe, i obavezana je tužena Republika Srbija da tužilji naknadi štetu u vidu izgubljenih plata za period od 1. januara do 30. novembra 2010. godine, i to u pojedinačnim mesečnim iznosima označenog perioda, sa zakonskom zateznom kamatom od dana dospelosti do isplate kako je navedeno u sadržaju stava prvog izreke; stavom drugim izreke odbačena je tužba u delu zahteva da se obaveže tužena da nadležnom Republičkom fondu PIO - filijala u Vršcu uplati pripadajuće doprinose za penzijsko i invalidsko osiguranje tužilje za period od 1. januara do 30. novembra 2010. godine u ukupnom iznosu od 169.136,00 dinara, i to u pojedinačnim mesečnim iznosima, sa zakonskom zateznom kamatom počev od dana dospelosti do isplate , kako je navedeno u sadržaju stava drugog izreke; stavom trećim izreke obavezana je tužena da tužilji naknadi troškove parničnog postupka u iznosu od 107.997,00 dinara, u roku od 15 dana od dana prijema pismenog otpravka presude. U obrazloženju ove presude je pored oistalog, navedeno: da iz radne knjižice izdate na ime tužilje proizlazi da postoji upis početka rada - osuguranja 1. decembra 2009. godine i prestanka rada - osiguranja 31. decembra 2009. godine od strane Opštinskog javnog tužilaštva u Beloj Crkvi; da iz uverenja Nacionalne službe za zapošljavanje - Filijala Vršac - ispostava Bela Crkva proizlazi da je tužilja od 2. jula 2010. godine bila prijavljena na evidenciju lica koja traže zaposlenje i da nije bila korisnik prava na novčanu naknadu.

Osporenom presudom Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 508/14 od 12. marta 2014. godine preinačena je ožalbena presuda Prvog osnovnog suda u Beogradu P. 11469/10 od 26. septembra 2013. godine u stavovima prvom i trećem njene izreke tako što je u tom delu odbijen kao neosnovan tužbeni zahtev tužilje, a odbijen je kao neosnovan i zahtev tužilje i za naknadu troškova nastalih u postupku po žalbi. U obrazloženju ove presude je navedeno: da je tužilja na osnovu rešenja broj od 30. novembra 2009. godine bila državni službenik zaposlena u Opštinskom javnom tužilaštvu u Beloj Crkvi na određeno vreme, na radnom mestu računovođa - knjigovođa, u zvanju saradnika od 1. decembra 2009. godine do povratka odsutnog državnog službenika Marine Komatović sa porodiljskog odsustva, odnosno do 30. novembra 2010. godine; da je rešenjem Komisije Državnog veća tužilaca od 30. decembra 2009. godine Marina Komatović privremeno raspoređena na radno mesto za finansijske poslove u zvanju referent u Osnovnom javnom tužilaštvu u Vršcu počev od 1. januara 2010. godine do donošenja Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Osnovnom javnom tužilaštvu u Vršcu jer je članom 16. Privremenog pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Osnovnom javnom tužilaštva u Vršcu koji je stupio na snagu dana 20. decembra 2009. godine utvrđeno radno mesto za finansijske poslove u zvanju referent; da se Marina Komatović nije vraćala na rad do 30. novembra 2010. godine, a za tužilju nije doneto rešenje o privremenom raspoređivanju; da je tužilja stupila na rad 4. januara 2010. godine u Osnovno javno tužilaštvo u Vršcu i radila, ali joj je 6. januara 2010. godine tužilac rekao da ide kući do daljeg; da se 24. februara 2010. godine tužilja pismeno obratila Osnovnom javnom tužilaštvu u Vršcu podnoseći zahtev da se rasporedi na mesto računovođe - knjigovođe u zvanju saradnika na osnovu rešenja donetog od strane Opštinskog javnog tužilaštva u Beloj Crkvi, 31. novembra 2009. godine, u trajanju od 1. decembra 2009. do 30. novembra 2010. godine, a do povratka sa porodiljskog odsustva državnog službenika Marine Komatović; da je dopisom Osnovnog javnog tužilaštva od 29. marta 2010. godine tužilja obaveštena da, s obzirom na to da Komisija Državnog veća tužilaca nije donela privremeno rešenje o njenom raspoređivanju u Osnovno javno tužilaštvu u Vršcu, nisu u mogućnosti da je rasporede na to radno mesto, kao i da po novom Privremenom pravilniku o sistematizaciji radnih mesta - mesto za koje su dobili saglasnost je sa srednjom stručnom spremom, a ne sa višom stručnom spremom sa kojom je radila u Opštinskom javnom tužilaštvu u Beloj Crkvi; da je tužilja po zanimanju ekonomista za finansije, računovodstvo i bankarstvo, ima završenu višu školu ekonomsko-komercijalne struke, bila je prijavljena na osiguranje od 1. do 31. decembra 2009. godine; da je prvostepeni sud usvojio tužbeni zahtev tužilje za naknadu štete pošto je stao na stanovište da kako tužena nije donela rešenje o raspoređivanju, ni rešenje da je tužilja neraspoređena, niti da je tužilji prestao radni odnos, a tužilji nije bilo omogućeno da radi na radnom mestu na koje je privremeno raspoređena Marina Komatović koju je trebalo da zamenjuje, pripada joj naknade štete u visini izgubljenih plata za period od 1. januara do 30. novembra 2010. godine koje nije ostvarila krivicom tužene; da je prvostepeni sud primenio odredbe Zakona o sedištima i područjima sudova i javnih tužilaštava („Službeni glasnik RS", broj 116/08) i Zakon o državnim službenicima („Službeni glasnik RS" broj 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08, 104/09).

Polazeći od odredaba člana 140. stav 4. Zakona o državnim službenicima i člana 208. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10), drugostepeni sud nalazi da za tužilju nije doneto rešenje o privremenom raspoređivanju, te da, u konkretnom slučaju, nije odlučeno o pravima i dužnostima tužilje, odnosno o njenom statusu kao zaposlene kod tužene, pa kako tužilja nije izjavila žalbu, niti je pokrenula upravni spor, to je svojim pasivnim držanjem propustila da dokaže da je bilo nezakonitog postupanja od strane tužene. Stoga je tužilja propustila da dokaže postojanje osnova odgovornosti tužene za štetu u visini izgubljenih plata koju tužbom potražuje, zbog čega je tužbeni zahtev za naknadu štete neosnovan. Kako je na pravilno utvrđeno činjenično stanje prvostepeni sud pogrešno primenio materijalno pravo kada je odlučio kao u stavu prvom izreke, ožalbena presuda je preinačena u stavu prvom njene izreke i tužbeni zahtev tužilje je odbijen. Budući da tužilja nije imala status zaposlenog lica kod tužene da bi tužena bila u obavezi da ovu uplatu za nju izvrši nadležnom fondu, Apelacioni sud nalazi da zahtev za uplatu doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje nije osnovan.

4. Odredbama Ustava, koje podnositeljka u ustavnoj žalbi označava kao povređene, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovima pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36. stav 2.).

Zakonom o državnim službenicima ("Službeni glasnik RS", br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09) propisano je: da državni službenik ima pravo na platu, naknade i druga primanja prema zakonu kojim se uređuju plate u državnim organima (član 13.); da dok je neraspoređen državni službenik ima pravo na naknadu plate prema zakonu kojim se uređuju plate u državnim organima, da sva prava iz radnog odnosa državni službenik ostvaruje u državnom organu čiji je rukovodilac doneo rešenje da je državni službenik neraspoređen, da neraspoređenom državnom službeniku prestaje radni odnos ako u roku od dva meseca, ne bude premešten u drugi državni organ (član 138.); da o pravima i dužnostima državnog službenika odlučuje rukovodilac rešenjem, ako ovim ili drugim zakonom ili drugim propisom nije drukčije određeno, da se pri odlučivanju o pravima i dužnostima državnog službenika primenjuje zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak, izuzev kod odlučivanja o odgovornosti za štetu (član 140. st. 1. i 4.).

Zakonom o sedištima i područjima sudova i javnih tužilaštava („Službeni glasnik RS", broj 116/08), bilo je propisano: da potrebna sredstva za rad, opremu, arhivu i zaposlene sudova i javnih tužilaštava koja prestaju da rade danom početka primene ovog zakona, kao i iz okružnih sudova i okružnih javnih tužilaštava, preuzimaju sudovi i javna tužilaštva u skladu sa nadležnošću određenom ovim zakonom, Zakonom o uređenju sudova i Zakonom o javnom tužilaštvu, da će Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca obrazovati komisije koje će doneti rešenja o raspoređivanju zaposlenih iz sudova i javnih tužilaštava iz stava 1. ovog člana, u skladu sa privremenim aktom o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta, koji će doneti ministar nadležan za pravosuđe do 1. septembra 2009. godine (član 16. st. 1. i 3.); da se na prava zaposlenih iz člana 16. ovog zakona primenjuju odredbe zakona koji uređuje prava državnih službenika i nameštenika pri promeni uređenja državnih organa (član 17.).

Odredbom člana 208. Zakona o opštem upravnom postupku (''Službeni list SRJ'', br. 33/97 i 31/01) bilo je propisano da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, a ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, pri čemu ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređuju upravni sporovi.

5. Razmatrajući ustavnu žalbu izjavljenu protiv osporene drugostepene presude, zbog povrede prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud nalazi da podnositeljka ustavne žalbe povredu označenog ustavnog prava zasniva na tvrdnji da je drugostepeni sud u osporenoj preinačujućoj presudi arbitrarno primenio materijalno pravo na njenu štetu.

Ustavni sud i u ovom ustavnosudskom predmetu konstatuje da u postupku po ustavnoj žalbi nije nadležan da preispituje zaključke i ocene redovnih sudova u pogledu utvrđenog činjeničnog stanja, kao ni način na koji su redovni sudovi primenili propise u postupku koji je vođen radi odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca. U tom smislu, zadatak Ustavnog suda je da ispita da li je u tom postupku od strane redovnih sudova došlo do povrede ili uskraćivanja Ustavom garantovanih prava i da li je primena procesnog i/ili materijalnog prava bila proizvoljna ili diskriminaciona, čime bi ukazala na očiglednu arbitrernost i nepravičnost u postupanju redovnih sudova, a na štetu podnosioca.

Ocenjujući da li je u predmetnom parničnom postupku došlo do arbitrerne primene materijalnog prava na štetu podnositeljke, Ustavni sud je pošao, pre svega, od odredaba člana 140. st . 1. i 4. Zakona o državnim službenicima koji je predviđao da o pravima i dužnostima državnog službenika odlučuje rukovodilac rešenjem, ako ovim ili drugim zakonom ili drugim propisom nije drukčije određeno, kao i da se pri odlučivanju o pravima i dužnostima državnog službenika primenjuje zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak, izuzev kod odlučivanja o odgovornosti za štetu . S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da, u konkretnom slučaju, nije doneto rešenje o privremenom raspoređivanju podnositeljke ustavne žalbe na odgovarajuće radno mesto u Osnovnom javnom tužilaštvu u Vršcu, niti rešenje kojim je podnositeljka postala neraspoređena. Međutim imajući u vidu da je podnositeljka faktički ostala neraspoređena kod organa tužene, Ustavni sud prihvata tezu Apelacionog suda u Beogradu da je podnositeljka, u smislu člana 208. Zakona o opštem upravnom postupku, pre nego što se obratila sudu za naknadu štete, morala da sprovede postupak interne pravne zaštite, koji u sebi sadrži i pravo zaposlenog na pravno sredstvo u slučaju da funkcioner odluči o zahtevu, kao i u slučaju tzv. „ćutanja uprave“, kako bi se mogao utvrditi osnov eventualne odgovornosti tužene za tu štetu. Ovo stoga što okolnost da podnositeljki nije isplaćivana zarada sama po sebi ne vodi pravu na naknadu štete po osnovu neisplaćene zarade, budući da se zarada isplaćuje za obavljeni rad i za vreme provedeno na radu, a da podnositeljka u spornom periodu nije radila. Samim tim je trabalo prethodno utvrditi da li je na zakonit način podnositeljka ostala neraspoređena usled čega nije ni mogla da obavlja rad, kako bi se moglo utvrditi da propust da se izvrši isplata zarade predstavlja nezakonit i nepravilan rad držaavnog organa koji saglasno odredbi člana 172. stav 1. Zakona o obligacionim odnosima predstavlja osnov za podnošenje tužbe radi naknade štete koja je usled toga nastala.

Kako podnositeljka u periodu za koji traži naknadu štete po osnovu neisplaćene zarade nije obavljala rad u organu tužene, u kom slučaju je neisplaćivanje zarade logična pravna posledica njenog radnopravnog statusa, niti je u za to zakonom propisanom postupku dokazala osnov odgovornosti organa tužene za činjenicu da je ostala neraspoređena i nije mogla da obavlja rad, to je po oceni Ustavnog suda, ustavnoprihvatljiv stav drugostepenog suda da je, u konkretnoj sutuaciji, nesnovan tužbeni zahtev za traženu naknadu štete.

Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da osporenom presudom podnositeljki ustavne žalbe nije povređeno pravo na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava .

6. Razmatrajući navode ustavne žalbe o povredi prava na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da su podnositeljki ustavne žalbe u predmetnom parničnom postupku stajala na raspolaganju pravna sredstva za zaštitu njenih prava i na zakonu zasnovanih interesa, i to žalba drugostepenom sudu.

7. Na osnovu izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu odbio kao neosnovanu.

8. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić

Odluka Ustavnog suda o naknadi štete državnom službeniku zbog neraspoređivanja

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti