Odluka Ustavnog suda o povredi prava na imovinu u slučaju faktičke eksproprijacije
Kratak pregled
Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na imovinu. Nižestepeni sudovi su pogrešno dosudili naknadu samo za deo parcele koji je faktički priveden nameni, iako je cela parcela planskim aktom određena za javnu površinu, što ograničava mirno uživanje imovine.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća, i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec ( Korhecz Tamás), Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov , dr Nataša Plavšić i dr Milan Škulić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi D. Š . iz Futoga, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 30. novembra 2023. godine , doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba D. Š . i utvrđuje da je stavom petim izreke (osim u delu koji se odnosi na materijalne troškove) i stavom šestim izreke presude Višeg suda u Novom Sadu P. 2472/18 od 28. oktobra 2020. godine i stavom prvim, stavom trećim (u delu u kojem je potvrđen stav peti u označenom delu i stav šesti izreke prvostepene presude) i stavom četvrtim izreke presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž. 221/21 od 24. februara 2021. godine podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na imovinu , zajemčeno odredbama člana 58. Ustava Republike Srbije.
2. Poništavaju se stav prvi, stav treći (u delu u kojem je potvrđen stav peti u označenom delu i stav šesti izreke prvostepene presude) i stav četvrti izreke presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž. 221/21 od 24. februara 2021. godine i određuje da isti sud donese novu odluku o žalbama stranaka podnetim protiv stava petog u označenom delu i stava šestog izreke presude Višeg suda u Novom Sadu P. 2472/18 od 28. oktobra 2020. godine .
3. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.
O b r a z l o ž e nj e
1. D. Š . iz Futoga izjavio je Ustavnom sudu, 26. marta 2021. godine, preko punomoćnika D . P , advokata iz Futoga , ustavnu žalbu protiv presude Višeg suda u Novom Sadu P. 2472/18 od 28. oktobra 2020. godine i presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž. 221/21 od 24. februara 2021. godine , zbog povrede načela iz čl. 21. i 22. Ustava Republike Srbikje, kao i zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. stav 1. i člana 58. Ustava.
Podnosilac je dopunio ustavnu žalbu podnescima od 19. septembra 2022. godine, 2. i 24. marta 2023. godine.
U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno: da je podnosilac podneo tužbu protiv tuženog Grada Novog Sada radi isplate naknade tržišne vrednosti katastarske parc ele br oj …/3, KO Futog, a koja je planskim aktima namenjena za regulaciju javne saobraćajnice u Futogu i koja je u međuvremenu privedena javnoj nameni u pretežnoj površini ; da su Viši sud u Novom Sadu i Apelacioni sud u Novom Sadu u svojim odlukama zauzeli pravni stav da tuženi može biti obavezan da isplati naknadu za onu površinu koju je tuženi zauzeo i priveo javnoj nameni, a ne i za površinu koja još nije pretvorena u javno dobro, bez obzira što je to planskim aktom propisano; da su pravna stanovišta sudova kontradiktorna sa pravnim stavom izraženim u Odluci Ustavnog suda Už-472/2014 da se zemljište koje je planskim aktom određeno za lokalni put ili ulicu smatra javnom svojinom od momenta donošenja ovog planskog akta, te da nosilac javne svojine ima zakonsku obavezu da ovo zemljište ekspro priše, izuzme iz poseda ranijeg vlasnika i privede njegovoj javnoj nameni ; da imajući u vidu navedeno, kao i činjenicu da je važećim planskim aktom predmetna nepokretnost u celoj svojoj površini predviđena za regulaciju javne saobraćajnice, proizilazi da je ova parcela, u smislu odredbe čl ana 10 Zakona o javnoj svojini , u celosti i od momenta donošenja navedenog planskog akta postala sredstvo javne svojine tuženog Grada Novog Sada ; da određivanje javne namene privatnog dobra značajno utiče na mogućnost njegovog titulara u vršenju svojinskih ovlašćenja po svim konstitutivnim elementima prava svojine – isusus, fructus i abusus; da podnosilac takvo zemljište ne može da koristi u punom kapacitetu i da mu je ograničeno mirno uživanje imovine; da je istovetno pravno stanovište izneto i u presudama Evropskog suda u predmetima Sporrong i Lönnroth protiv Švedske , Matos e Silva i drugi protiv P ortugalije i Ellia SRL protiv Italije .
Podnosilac ustavne žalbe je predložio Ustavnom sudu da usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu označenih ustavnih prava i poništi osporene presude . Tražio je naknadu na ime troškova sastavljanja ustavne žalbe.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje se zakonom.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, te utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
Tužilac D. Š, ovde podnosilac ustavne žalbe, podneo je 25. septembra 2018. godine tužbu Višem sudu u Novom Sadu protiv tuženog grada Novog Sada , radi naknade zbog oduzetog zemljišta, katastarske parcele broj …/3, KO Futog, bez sprovođenja postupka eksproprijacije tzv. faktička eksproprijacija zemljišta.
Viši sud u Novom Sadu je osporenom presudom P. 2472/18 od 28. oktobra 2020. godine odlučio sledeće: u stavu p rvom izreke delimično je usvojio tužbeni zahtev; u stavom drugom izreke obavezao je tuženog da podnosiocu isplati novčani iznos od 3.296.700,00 dinara, sa zakonskom zateznom kamatom na ime naknade za deo eksproprisane nepokretnosti u površini od 891m2 parcele broj …/3 K.O. Futog ukupne površine 16a 69 m2 koja predstavlja sastavni deo u lice dr M. u Futogu; u stavu trećem izreke utvrdio da je tuženi nosilac javne svojine na 891/1669 idealna dela katastarske parcele broj …/3, KO Futog, pa je obavezao tuženog da izvrši upis prava svog vlasništva; u stavu četvrtom izreke obavezao je tuženog da isplati materijalne troškova u iznos u od 1.210,00 dinara; u stavu petom izreke odbio je deo tužbenog zahteva preko dosuđenog iznosa od 3.296.700,00 dinara do traženog iznosa od 6.175.300,00 dinara, deo tužbenog zahteva tužioca kojim je tražio da se utvrdi da je javna svojina tuženog katastarska parcela broj …/3, KO Futog, preko utvrđenog idealnog dela od 891/1669 do traženog od 1669/1669 i deo tužbenog zahteva preko dosuđenog iznosa od 1.210,00 dinara na ime materijalnih troškova pa do traženog iznosa od 12.635,00; u stavu šestom izreke odlučio je o troškovima postupka.
U obrazloženju osporene prvostepene presude je, između ostalog, navedeno: da je podnosilac ustavne žalbe vlasnik katastarske parcele broj …/3, KO Futog, ukupne površine od 16 a 69 m2; da je prema Planu detaljne regulacije prostora između ulica R, Ru. i N . u Futogu („Slu žbeni glasnik Grada Novog Sada“, broj 42/07) ova parcela planirana za javnu površinu i u celosti se nalazi u regulaciji ulice dr M ; da je deo parcele površine priveden planiranoj nameni i koristi se kao zelena površina, površina pod tucanikom i pod betonskim behatonskim stazama, dok se deo koristi u okviru formiranih dvorišta susednih parcela, kao obradiva poljoprivredna površina i površina koja se koristi kao ograđeni kokošinjac ; da sporna katastarska parcela u površini od 891m2 u prirodi predstavlja javnu površinu koju neometano koristi neograničeni broj lica, da je ova parcela upravo u ovoj površini faktički privedena nameni iz planskog dokumenta i da je kao takva u tom delu postala dobro u javnoj svojini, u smislu člana 10. stav 2. Zakona o javnoj svojini; da podnosiocu pripada naknada za deo oduzetog zemljišta koji je priveden nameni ; da je sud imao u vidu da je sporna katastarska parcela planski predviđena za javnu površinu u celosti (1669m2), ali da je faktički privedena nameni samo u navedenoj površini ( 891m2), zbog čega mu pripada naknada za taj deo sporne katastarske parcele; da se ostatak sporne katastarske parcele, odnosno deo koji nije priveden nameni koristi kao dvorište susednih parcela, obradivo poljoprivredno zemljište i kao kokošinjac , zbog čega tužilac ne može ostvariti svoje pravo za ostatak površine od dosuđenih 891m2 do traženih 1669m2; da je planski akt kojim je regulisana sporna parcela podložan promenama i izmenama zbog čega tužiocu u ovom momentu ne može pripasti naknada za planski predviđenu površinu, već za površinu koja je privdeni nameni.
Apelacioni sud u Novom Sadu je osporenom presudom Gž. 221/21 od 24. februara 2021. godine odlučio sledeće: u stavu prvom izreke istovemeno je žalbu podnosioca odbio i žalbu tuženog delimično usvojio; u stavu drugom izreke preinačio je prvostepenu presudu u delu koji se na materijalne troškove; u stavu trećem izreke potvrdio je prvostepenu presudu u preostalom delu; u stavu četvrtom izreke odlučio je da svaka stranka snosi svoje troškove žalbenog postupka. Drugostepeni sud je u potpunosti privatio pravno stanovište prvostepenog suda kada je u pitanju naknada za eksproprisanu parcelu.
Vrhovni kasacioni sud rešenjem Rev. 4735/21 od 20. aprila 2022. godine nije dozvolio odlučivanje o posebnim revizijama stranaka u postupku i odbacio je reviziju stranaka izjavljenim protiv osporene drugostepene presude.
4. Odredbama člana 58. Ustava je utvrđeno da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1.); da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.).
Odredbom člana 2. stav 6. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13 -Odluka US, 50/13-Odluka US, 54/13-Rešenje US i 98/13 -Odluka US, 132/14, 145/14, 83/18, 31/19, 37/19-dr.zakon i 9/ 20 ) propisano je da površina javne namene jeste prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa, u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i dr.).
Odredbama člana 10. Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 88/11 i 105/14, 104/16, 108/16, 113/17, 95/18 i 153/20), koji je stupio na snagu 6. oktobra 2011. godine, pored ostalog, propisano je: da se dobrima u opštoj upotrebi u javnoj svojini, u smislu ovog zakona, smatraju one stvari koje su zbog svoje prirode namenjene korišćenju svih i koje su kao takve određene zakonom (javni putevi, javne pruge, most i tunel na javnom putu, pruzi ili ulici, ulice, trgovi, javni parkovi, granični prelazi i dr.)(stav 2.); da svako ima pravo da dobro u opštoj upotrebi koristi na način koji je radi ostvarivanja te namene propisan zakonom, odnosno odlukom organa ili pravnog lica kome su ta dobra data na upravljanje (stav 5.); da su dobra u opštoj upotrebi u svojini Republike Srbije, izuzev puteva II reda, koji su u svojini autonomne pokrajine na čijoj teritoriji se nalaze, kao i izuzev nekategorisanih puteva, opštinskih puteva i ulica (koje nisu deo autoputa ili državnog puta I i II reda) i trgova i javnih parkova, koji su u svojini jedinice lokalne samouprave na či joj teritoriji se nalaze (stav 10.).
5. Ustavni sud pre svega naglašava da je pravilnu primenu merodavnog prava nadležan da ceni instancioni (viši) sud u zakonom propisanom postupku kontrole zakonitosti odluka nižestepenih sudova. Ustavni sud nije nadležan da ocenjuje pravilnost činjeničnih i pravnih zaključaka redovnih sudova, osim u slučaju kada je primena merodavnog materijalnog i/ili procesnog prava bila očigledno proizvoljna, odnosno arbitrerna na štetu podnosioca ustavne žalbe, što može dovesti do povrede Ustavom zajemčenog prava na imovinu .
Ustavni sud podseća da je podn osilac ustavne žalbe 2018. godine podneo tužbu radi naknade zbog oduzimanja zemljišta bez sprovedenog postupka eksproprijacije, tzv. fak tička eksproprijacija zemljišta. U parničnom postupku koji je prethodio ustavnosudskom utvrđeno je podnosilac vlasnik sporne katastarske parcele koja je prema planskom dokumentu od 2007. godine u celini planirana za javnu površinu (za izgradnju ulice dr M .), da je deo sporne katarske parcele priveden planiranoj nameni, dok se deo sporne katarske parcele koristi u okviru formiranih dvorišta susednih parcela, kao obradiva poljoprivredna površina i površina koja se koristi kao ograđeni kokošinjac, zbog čega su sudovi zauzeli pravni stav da postoji obaveza tuženog da isplati naknadu za onu površinu koju je tuženi priveo javnoj nameni, a ne i za površinu koja još nije pretvorena u javno dobro.
U vezi sa navedenim, Ustavni sud najpre ukazuje da je u većem broju svojih odluka donetih u slučajevima tzv. faktičke eksproprijacije (videti, pored ostalih, Odluku Už-3661/2011 od 5. marta 2014. godine, Odluku Už-5533/2011 od 3. jula 2014. godine i Odluku Už-206/2015 od 22. juna 2017. godine na: www.ustavni.sud.rs) zauzeo pravni stav da faktička eksproprijacija nastaje kada se na zemljištu grade putevi, infrastruktura ili drugi objekti pro bono publico, iako ne postoji rešenje o oduzimanju zemljišta koje je planskim aktom određeno za dobro u opštoj upotrebi. U vezi sa tim, u konkretnom slučaju na jednom delu sporne katastarske parcele još uvek nije došlo do oduzimanja tj. lišavanja imovine izgradnjom ulice , iako je to utvrđeno planskim dokumentom još iz 2007. godine (a predmetna tužba je podneta 2018. godine) . U vezi sa navedenim, Ustavni sud podseća da se mešanje u pravo na imovinu ne odnose samo na lišavanje imovine, već na ograničenje prava na mirno korišćenje imovine do kog je došlo zbog smanjene mogućnosti raspolaganja zemljištem usled dugogodišnjeg neprivođenja nameni ( videti Odluku Už-4376/2016 od 5. aprila 2018. godine na: www.ustavni.sud.rs). Navedeno je u skladu sa praksom Evropskog suda za ljudska prava koja je zauzeta u presudama Sporrong i Lönnroth protiv Švedske , predstavka br oj 7151/75 (1982) , od 23. septembra 1982. godine, Matos e Silva Lda i drugi protiv Portugalije , predstavka broj 15777/89, od 16. septembra 1996. godine i Elia S.r.l. protiv Italije, predstavka broj 37710/97, od 2. avgusta 2001. godine (sadržina ovih presuda je bliže opisana u navedenoj Odluci Ustavnog suda Už-4376/2016.).
6. Polazeći od izloženog, saglasno odredbi člana 89. stav. 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon, 103/15 , 10/23 i 92/23 ), Ustavni sud je ustavnu žalbu usvojio, te je utvrdio da je stavom petim izreke (osim u delu koji se odnosi na materijalne troškove) i stavom šestim izreke presude Višeg suda u Novom Sadu P. 2472/18 od 28. oktobra 2020. godine i stavom prvim, stavom trećim (u delu u kojem je potvrđen stav peti u označenom delu i stav šesti izreke prvostepene presude) i stavom četvrtim izreke presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž. 221/21 od 24. februara 2021. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na imovinu, iz člana 58. Ustava , odlučujući kao u tačke 1. izreke.
Ustavni sud je ocenio da se štetne posledice utvrđene povrede navedenog ustavnog prava, u konkretnom slučaju, mogu otkloniti poništajem stava prvog, stava trećeg (u delu u kojem je potvrđen stav peti u označenom delu i stav šesti izreke prvostepene presude) i stava četvrtog izreke presude Apelacionog suda u Novom Sadu Gž. 221/21 od 24. februara 2021. godine i određenjem da isti sud donese novu odluku o žalbama stranaka podnetim protiv stava petog izreke (osim u delu koji se odnosi na materijalne troškove) i stava šestog izreke presude Višeg suda u Novom Sadu P. 2472/18 od 28. oktobra 2020. godine, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučujući kao u tački 2. izreke.
7. Kako je Ustavni sud utvrdio povredu prava na imovinu i odredio otklanjanje štetnih posledica povrede prava , to nije posebno razmatrao istaknute povrede načela iz čl. 21. i 22. Ustava , kao i prava na pravično suđenje i prava na jednaku zaštitu prava , iz člana 32. stav 1. i člana 36. stav 2. Ustava.
8. S obzirom na to da podnosilac nije posebno ospor io parnične presude sa aspekta dosuđenih materijalnih troškova, to se Ustavni sud time nije posebno bavio. Ustavni nije posebno razmatrao ni revizijsko rešenje, jer podnosilac ustavne žalbe nije proširio ustavnu žalbi i na taj akt.
9. U pogledu zahteva za naknadu troškova postupka na ime sastava ustavne žalbe, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo načelan stav da, u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu, nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. Kako u konkretnom slučaju ne postoje bilo kakve izuzetne i posebne okolnosti koje bi opravdale drugačiju primenu člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu (videti presudu u predmetu Evropskog suda za ljudska prava Dragan Kovačević protiv Hrvatske, broj predstavke 49281/15, od 12. maja 2022. godine, stav 83.), Sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ovaj zahtev, rešavajući kao u tački 3. izreke.
10. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Snežana Marković, s.r.