Usvajanje ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku i sporu koji traju preko deset godina. Kao glavni razlog istaknuta je neefikasnost drugostepenog upravnog organa, koji je više puta propustio da odluči u zakonskom roku.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Tijana Šurlan, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Gordana Ajnšpiler Popović, Miroslav Nikolić, Tatjana Đurkić i dr Milan Škulić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. M. iz Pančeva, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 6. marta 2025. godine, doneo je

 

O D L U K U

 

1. Usvaja se ustavna žalba V. M. i utvrđuje da je u upravnom sporu koji je vođen pred Upravnim sudom u predmetu U. 21411/18 i upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim geodetskim zavodom Služba za katastar nepokretnosti Pančevo u predmetu broj 952-02-3106/2013 povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se upravni postupak koji se vodi pred Republičkim geodetskim zavodom Služba za katastar nepokretnosti Pančevo u predmetu broj 952-02-3106/2013 okončao u najkraćem roku.

 

O b r a z l o ž e nj e

 

1. V. M. iz Pančeva podnela je Ustavnom sudu, 10. januara 2023. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom sporu koji se vodi pred Upravnim sudom u predmetu U. 21411/18 i upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim geodetskim zavodom Služba za katastar nepokretnosti Pančevo u predmetu broj 952-02-3106/2013. Podnositeljka je 25. aprila 2023. godine podnela ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 21411/18 od 9. marta 2023. godine, zbog povrede prava na imovinu iz člana 58. Ustava, prava iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju. Kako se označena prava garantovana Evropskom konvencijom, sa protokolom jemče i odgovarajućim odredbama Ustava, to Ustavni sud njihovu eventualnu povredu ceni u odnosu na odredbe Ustava.

U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno: da upravni spor u predmetu Upravnog suda U. 21411/18 nije rešen, iako je tužba podneta 28. novembra 2018. godine, a da je osporeni upravni postupak započeo 11. juna 2014. godine, podnošenjem zahteva za ponavljanje postupka i da još nije doneta odluka o žalbi koju je podnositeljka izjavila 10. septembra 2019. godine; da je „sa drugostepenim organom već postojao isti problem“, zbog čega je Upravni sud po tužbi podnetoj zbog ćutanja administracije doneo presudu U. 14865/17 od 3. aprila 2018. godine; da se podnositeljka ne može više obraćati Upravnom sudu zbog ćutanja uprave, jer taj sud nije odlučio o njenoj tužbi od 2018. godine.

Ustavnom žalbom je traženo od Ustavnog suda da poništi osporeni akt i „nađe rešenje“ da se osporeni upravni postupak okonča u najkraćem roku. Podnositeljka nije tražila naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru­ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osno­va­no­sti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno nje­govo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, uvidom u osporeni akt, priloženu dokumentaciju i spise predmeta Upravnog suda U. 21411/18 i Republičkog geodetskog zavoda – Služba za katastar nepokretnosti Pančevo broj 952-02-3106/2013, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

3.1. Rešenjem Ministarstva građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture broj 351-03-03889/2018-10 od 19. oktobra 2018. godine odbačen je zahtev podnositeljke ustavne žalbe za ukidanje rešenja Sekretarijata za komunalne, stambene, građevinske poslove i urbanizam Opštinske uprave opštine Pančevo broj IV-11-351-909/2006 od 8. aprila 2008. godine o izdavanju odobrenja za izgradnju i upotrebu poslovnog objekta investitoru V. K. iz Pančeva. U pouci o pravnom sredstvu navedeno je da se protiv tog rešenja može podneti tužba Upravnom sudu, što je podnositeljka učinila 26. novembra 2018. godine.

Upravni sud je dopisima od 11. januara i 10. maja 2019. godine naložio tuženom organu da dostavi spise predmeta i odgovor na tužbu.

Tuženi organ je 31. maja 2019. godine dostavio Upravnom sudu odgovor na tužbu, a spise predmeta 20. juna iste godine.

Upravni sud je dopisom od 7. avgusta 2019. godine zatražio od V.K. iz Pančeva da dostavi odgovor na tužbu, a nakon obaveštenja podnositeljke ustavne žalbe da je V.K. preminula 2013. godine i da je ona njen pravni sledbenik, taj sud je dopisom od 2. decembra 2019. godine zatražio dostavljanje izvoda iz matične knjige umrlih za V.K.

Podnositeljka ustavne žalbe je podneskom od 24. decembra iste godine postupila po nalogu Upravnog suda.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 21411/18 od 9. marta 2023. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnositeljke ustavne žalbe podneta protiv pobijanog konačnog upravnog akta. Podnositeljka ustavne žalbe je osporenu presudu primila 31. marta 2023. godine.

3.2. Podnositeljka ustavne žalbe podnela je 11. juna 2014. godine Republičkom geodetskom zavodu – Služba za katastar nepokretnosti Pančevo zahtev za ponavljanje postupaka koji su pravnosnažno okončani rešenjima tog organa br. 952-01-1411/2008 od 24. juna 2008. godine i 952-02-3106/2013 od 20. novembra 2013. godine.

Prvostepeni organ je zaključkom broj 952-02-3106/2013 od 16. jula 2014. godine odbacio predmetni zahtev kao izjavljen od neovlašćenog lica.

Podnositeljka ustavne žalbe je protiv navedenog zaključka 29. jula 2014. godine izjavila žalbu, a 13. septembra 2017. godine je podnela urgenciju drugostepenom organu zbog nedonošenja odluke o žalbi.

Presudom Upravnog suda U. 14865/17 od 3. aprila 2018. godine uvažena je tužba podnositeljke ustavne žalbe podneta zbog ćutanja administracije i naloženo Republičkom geodetskom zavodu da u roku od 30 dana donese rešenje o izjavljenoj žalbi.

Drugostepeni organ je rešenjem od 11. juna 2018. godine poništio pobijani zaključak prvostepenog organa i vratio predmet tom organu na ponovno odlučivanje. Podnositeljka ustavne žalbe je navedeno rešenje drugostepenog organa primila 5. jula 2018. godine.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje broj 952-02-3106/2013 od 2. septembra 2019. godine, kojim se odbacuje zahtev podnositeljke za ponavljanje postupka „u predmetu broj 952-02-3106/2013 od 20. novembra 2013. godine“ kao zahtev izjavljen od neovlašćenog lica, a „u predmetu broj 952-01-1411/2008“ kao nedozvoljen. U obrazloženju rešenja je navedeno da je katastar nepokretnosti za KO Pančevo stupio na snagu 24. juna 2008. godine, te, u smislu odredbe člana 107. stav 3. Zakona o državnom premeru i katastru, nije dozvoljeno ponavljanje postupka. Dalje je navedeno da podnositeljka ustavne žalbe nije podnela zahtev da joj se prizna svojstvo stranke u postupku koji je okončan rešenjem broj 952-02-3106/2013 od 20. novembra 2013. godine.

Podnositeljka ustavne žalbe je protiv navedenog rešenja 10. septembra 2019. godine izjavila žalbu, koja je dostavljena drugostepenom organu 16. septembra iste godine.

Do 16. oktobra 2024. godine, kada su spisi predmeta dostavljeni Ustavnom sudu, nije bilo drugog postupanja u predmetu prvostepenog organa broj 952-02-3106/2013.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se, između ostalog, ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda o predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najkasnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) u članu 9. stav 2. i članu 174. sadrži suštinski iste odredbe o potrebi efikasnog odlučivanja i rokovima za donošenje rešenja drugostepenog organa. Saglasno odredbi člana 171. stav 3. navedenog zakona, ako drugostepeni organ poništi prvostepeno rešenje i vrati predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, taj organ je dužan da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu.

Odredbama Zakona o upravnim sporovima („Službeni list RS“, broj 111/09) propisano je: da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku, na podlozi činjenica utvrđenih na usmenoj javnoj raspravi (član 2.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je neefikasnim postupanjem Upravnog suda u predmetu U. 21411/18 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava.

Ocenjujući navode ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava, Ustavni sud je utvrdio da je predmetni upravni spor započeo 26. novembra 2018. godine, a okončan osporenom presudom Upravnog suda U. 21411/18 od 9. marta 2023. godine. Činjenica da je navedeni osporeni postupak trajao četiri godine i tri meseca, sama za sebe, ukazuje na to da nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Po oceni Ustavnog suda, u predmetnom upravnom sporu nije bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja.

Ustavni sud je našao da se donošenje odluke o tužbi podnositeljke ustavne žalbe nakon četiri godine i tri meseca ne može smatrati efikasnim postupanjem Upravnog suda.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je ona imala materijalni interes da se u razumnom roku odluči o njenom zahtevu za stavljanje van snage rešenja o izdavanju građevinske i upotrebne dozvole za poslovni objekat na zemljištu čiji je ona sukorisnik.

Ustavni sud je ocenio da podnositeljka ustavne žalbe svojim radnjama nije doprinela trajanju predmetnog upravnog spora.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku i, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), usvojio ustavnu žalbu u ovom delu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Ustavnom žalbom je, takođe, istaknuta povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim geodetskim zavodom Služba za katastar nepokretnosti Pančevo u predmetu broj 952-02-3106/2013.

Ispitujući ustavnu žalbu u ovom delu sa stanovišta označenog prava, Ustavni sud je utvrdio da je osporeni upravni postupak započeo 11. juna 2014. godine, podnošenjem zahteva podnositeljke ustavne žalbe Republičkom geodetskom zavodu – Služba za katastar nepokretnosti Pančevo za ponavljanje postupaka koji su vođeni pred tim organom i da još nije okončan, dakle, da traje duže od deset godina.

Po oceni Ustavnog suda, predmetni upravni postupak nije činjenično, niti pravno složen.

Ocenjujući postupanje organa uprave i Upravnog suda u konkretnom slučaju, Ustavni sud je utvrdio da je prvostepeni organ o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe odlučio u roku propisanom zakonom, a da je odluku u ponovnom postupku doneo 13 meseci po isteku tog roka. Za dugo trajanje navedenog osporenog postupka, po oceni Suda, prevashodno je odgovoran drugostepeni organ, jer je o žalbi podnositeljke protiv zaključka prvostepenog organa odlučio nakon tri godine i deset meseci, i to u izvršenju sudske presude donete po tužbi zbog ćutanja administracije. Takođe, drugostepeni organ duže od četiri godine ne postupa po žalbi podnositeljke izjavljenoj protiv rešenja prvostepenog organa donetog u ponovnom postupku.

Ustavni sud je konstatovao da je Upravni sud o tužbi podnositeljke ustavne žalbe podnetoj zbog ćutanja administracije odlučio u roku od šest meseci, što se može smatrati efikasnim postupanjem.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da ona ima pravni i materijalni interes da se u razumnom roku odluči o njenom zahtevu za ponavljanje postupaka okončanih bez njenog učešća.

Ocenjujući ponašanje podnositeljke ustavne žalbe kao stranke u postupku, Ustavni sud je konstatovao da je ona doprinela trajanju osporenog postupka, time što je nakon tri godine i dva meseca podnela urgenciju drugostepenom organu zbog nedonošenja odluke o njenoj žalbi izjavljenoj protiv zaključka prvostepenog organa. Takođe, podnositeljka ni posle četiri godine nije podnela tužbu Upravnom sudu zbog propuštanja drugostepenog organa da odluči o njenoj žalbi izjavljenoj protiv rešenja prvostepenog organa donetog u ponovnom postupku. Imajući u vidu da je upravni spor pokrenut tužbom podnositeljke zbog ćutanja administracije trajao šest meseci, Sud je ocenio da se podnositeljka ne može pozivati na to da navedeno pravno sredstvo nije delotvorno u konkretnom slučaju, ukazivanjem na dugo trajanje upravnog spora u predmetu Upravnog suda U. 21411/18.

Ustavni sud je međutim, ocenom svih navedenih kriterijuma, našao da je podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku i, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu u ovom delu, odlučujući, takođe, kao u prvom delu tačke 1. izreke, dok je u tački 2. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se osporeni upravni postupak okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu.

Imajući u vidu da podnositeljka ustavne žalbe nije istakla zahtev za naknadu štete, a krećući se u okviru zahteva ustavne žalbe, Ustavni sud je, u skladu sa odredbama člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da je utvrđenje povrede prava na suđenje u razumnom roku u osporenim postupcima dovoljan način pravičnog zadovoljenja podnositeljke.

7. Ispitujući postojanje pretpostavki za postupanje po ustavnoj žalbi u delu u kome je izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 21411/18 od 9. marta 2023. godine, Ustavni sud je konstatovao da iz navedene odredbe člana 170. Ustava proizlazi da je jedna od pretpostavki za izjavljivanje ustavne žalbe to da su pre njenog podnošenja iskorišćena propisana pravna sredstva za zaštitu prava podnosioca ustavne žalbe. Sud, s tim u vezi, ukazuje na to da se pod iscrpljivanjem pravnih sredstava u upravnom postupku smatra donošenje odluke po tužbi, odnosno donošenje odluke po zahtevu za preispitivanje sudske odluke, ukoliko je ovo vanredno pravno sredstvo dozvoljeno.

Odredbom člana 49. stav 1. Zakona o upravnim sporovima propisano je da protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda stranka i nadležni javni tužilac mogu da podnesu Vrhovnom kasacionom sudu zahtev za preispitivanje sudske odluke, dok je odredbom stava 2. tačka 3) istog člana Zakona propisano da se zahtev može podneti u stvarima u kojima je u upravnom postupku bila isključena žalba.

Ustavni sud je utvrdio da je podnositeljka ustavne žalbe, saglasno odredbi člana 49. stava 2. tačka 3) Zakona o upravnim sporovima, imala pravo da protiv osporene presude Upravnog suda podnese Vrhovnom kasacionom sudu zahtev za preispitivanje sudske odluke, s obzirom na to da je u upravnom postupku bila isključena žalba.

Kako iz navoda ustavne žalbe, spisa predmeta i dokumentacije koja je uz nju dostavljena proizlazi da podnositeljka ustavne žalbe pre obraćanja Ustavnom sudu nije iskoristila Zakonom propisano pravno sredstvo za zaštitu svojih prava u redovnom postupku, to je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u ovom delu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

 

 

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.