Odbijanje ustavne žalbe zbog prestanka radnog odnosa usled bezbednosnih smetnji
Kratak pregled
Odbijena je ustavna žalba policijskog službenika kome je radni odnos prestao zbog postojanja bezbednosnih smetnji – vođenja krivičnog postupka protiv njega. Ustavni sud je utvrdio da prestanak radnog odnosa po tom osnovu nije povredio ustavna prava.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-4086/2011
15.01.2015.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi R. R. iz Tutina, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 15. januara 2015. godine, doneo je
O D L U K U
Odbija se kao neosnovana ustavna žalba R. R. izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 13026/10 (2009) od 24. februara 2011. godine i presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 213/11 od 15. jula 2011. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. R. R. iz Tutina je 5. septembra 2011. godine, preko punomoćnika J. B. F. i Z. K, advokata iz Novog Pazara, podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 13026/10 (2009) od 24. februara 2011. godine i presude Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 213/11 od 15. jula 2011. godine, zbog povrede načela zabrane diskriminacije iz člana 21. stav 1. Ustava Republike Srbije, prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava i prava na rad iz člana 60. Ustava.
U ustavnoj žalbi je izložen tok vođenog upravnog spora i postupka po zahtevu za preispitivanje sudske odluke, te je, između ostalog, navedeno: da drugom policajcu, koji se nalazi u istom statusu kao i podnosilac, nije prestao radni odnos, čime mu je povređeno načelo zabrane diskriminacije; da pre donošenja rešenja o prestanku radnog odnosa podnosiocu nije dostavljeno upozorenje, i da je podnosiocu ustavne žalbe na osnovu rešenja već jednom prestao radni odnos, ali da je vraćen na posao, te da mu je po istom osnovu ponovo doneto rešenje o prestanku radnog odnosa, čime mu je povređeno pravo na pravično suđenje.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u osporene akte i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, te je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova broj 118-454/2009 od 28. oktobra 2009. godine određeno je da podnosiocu ustavne žalbe prestaje radni odnos zbog bezbednosnih smetnji. U obrazloženju rešenja je, između ostalog, navedeno da je protiv podnosioca ustavne žalbe Okružno javno tužilaštvo u Novom Pazaru podiglo optužnicu KT 85/07 od 7. decembra 2007. godine, koja je stupila na pravnu snagu, a zbog krivičnog dela primanje mita iz člana 367. Krivičnog zakonika, te da su nastale bezbednosne smetnje iz člana 111. u vezi člana 110. Zakona o policiji, zbog kojih podnosilac ne bi ni zasnovao radni odnos u Ministarstvu unutrašnjih poslova da su vreme zasnivanja postojale, i zbog kojih mu je prestao radni odnos, saglasno članu 168. stav 1. Zakona o policiji.
Osporenom presudom Upravnog suda U. 13026/10 (2009) od 24. februara 2011. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnosioca izjavljena protiv rešenja Ministarstva unutrašnjih poslova broj 118-454/2009 od 28. oktobra 2009. godine.
Osporenom presudom Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 213/11 od 15. jula 2011. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosioca za preispitivanje sudske odluke – presude Upravnog suda U. 13026/10 (2009) od 24. februara 2011. godine. U obrazloženju osporene presude je, između ostalog, navedeno: da je podnosiocu radni odnos prestao na osnovu člana 168. stav 1. u vezi člana 111. Zakona o policiji, odnosno zbog nastanka bezbednosnih smetnji, jer je u sprovedenom postupku utvrđeno da je u momentu donošenja rešenja o prestanku radnog odnosa bio u toku krivični postupak za krivično delo za koje se goni po službenoj dužnosti; da je odredbom člana 168. Zakona o policiji propisano da radni odnos obavezno prestaje, nezavisno od volje zaposlenog, ako nastanu bezbednosne smetnje, te da je poslodavac u obavezi da donese akt o prestanku radnog odnosa bez sprovođenja nekog prethodnog postupka u kome se zaposlenom garantuje, između ostalog, pravo učešća u tom postupku; da nije od uticaja činjenica da li je krivični postupak koji se vodi protiv podnosioca pravnosnažno okončan, kao ni ostali navodi izneti u podnetom zahtevu.
4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2. ); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se jemči pravo na rad u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na slobodan izbor rada, da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta, da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa i da se niko tih prava ne može odreći, da se ženama, omladini i invalidima omogućuju posebna zaštita na radu i posebni uslovi rada, u skladu sa zakonom (član 60.).
Zakonom o policiji ("Službeni glasnik RS", br. 101/05 i 63/09) bilo je propisano: da se u radni odnos za obavljanje poslova u Ministarstvu ne može primiti lice koje je osuđivano zbog krivičnog dela za koje se goni po službenoj dužnosti ili protiv koga se vodi krivični postupak za takvo krivično delo, ili koje je osuđivano na bezuslovnu kaznu zatvora u trajanju dužem od tri meseca ili kome je služba u državnom organu ili pravnom licu sa javnim ovlašćenjima prestala zbog teške povrede službene dužnosti pravosnažnom odlukom nadležnog organa (član 110. stav 3.); da policija može o licu koje želi da zasnuje radni odnos u Ministarstvu radi izvršavanja zadataka u policiji da prikuplja podatke uz pismenu saglasnost tog lica, kao i podatke na osnovu kojih utvrđuje bezbednosne smetnje za izvršavanje zadataka u policiji, da bezbednosna provera iz stava 1. ovog člana obuhvata proveru podataka utvrđenih propisima o uslovima za dobijanje oružnog lista, kao i podataka koje kandidat za zasnivanje radnog odnosa daje u postupku zasnivanja radnog odnosa (član 111.); da policijskom službeniku, odnosno drugom zaposlenom radni odnos prestaje i ako tokom njegovog rada u Ministarstvu nastanu bezbednosne smetnje iz člana 111. ovog zakona zbog kojih sa njim radni odnos ne bi ni bio zasnovan da su u vreme zasnivanja postojale, da u slučaju bezbednosnih smetnji iz stava 1. ovog člana, rešenje o prestanku radnog odnosa policijskog službenika, odnosno drugog zaposlenog donosi ministar, na obrazloženi predlog direktora policije, odnosno funkcionera u čijoj nadležnosti je obavljanje određenih poslova i zadataka, da se uz predlog prilaže i bezbednosna provera iz člana 111. stav 2. ovog zakona, kao sastavni deo predloga, i da žalba protiv rešenja iz stava 2. ovog člana nije dopuštena, ali se može pokrenuti upravni spor (član 168.).
Ustavni sud je, ne prihvatajući inicijativu za pokretanje postupka za utvrđivanje neustavnosti odredaba člana 110. stav 1. tačka 3) i stav 3. i čl. 111. i 168. Zakona o policiji, u Rešenju IUz – 13/2008 od 15. jula 2010. godine, zauzeo stanovište da su osporene odredbe Zakona donete saglasno ustavnim ovlašćenjima zakonodavca iz člana 97. tač. 4. i 8. Ustava da uredi rad Ministarstva unutrašnjih poslova kao republičkog organa, te da u okviru navedenih ustavnih ovlašćenja propiše posebne uslove za prijem u radni odnos određenog lica i mogućnost prestanka radnog odnosa policijskom službeniku iz razloga koji su predviđeni osporenom odredbom Zakona. Po oceni Suda, smisao rešenja iz člana 168. Zakona je u tome da se obezbedi da uslovi u pogledu bezbednosnih smetnji za rad u Ministarstvu važe kako prilikom zasnivanja radnog odnosa, tako i u toku trajanja radnog odnosa, čime se omogućava kontinuirana provera zaposlenih u pogledu ispunjenosti uslova za obavljanje određenih poslova u Ministarstvu. Odredbom stava 2. ovog člana Zakona propisan je postupak donošenja rešenja o prestanku radnog odnosa. Rešenje donosi ministar na obrazloženi predlog direktora policije, odnosno pomoćnika ministra koji rukovodi sektorom i uz predlog se prilaže i bezbednosna provera kao sastavni deo predloga. Iz osporenih odredaba Zakona sledi da su poslovi koji se obavljaju u Ministarstvu unutrašnjih poslova po svojoj prirodi specifični, kao i da te poslove obavljaju službena lica i zaposleni na određenim dužnostima sa posebnim radno-pravnim statusom, pa je saglasno tome, prilikom prijema u radni odnos predviđeno prikupljanje podataka na osnovu kojih se utvrđuje podobnost određenih lica za izvršavanje najsloženijih zadataka u policiji, kao i mogućnost prestanka radnog odnosa ako u toku njegovog trajanja nastupe određene okolnosti koje mogu uticati na efikasno obavljanje ovih poslova. Takođe, po oceni Ustavnog suda, osporena odredba člana 110. stav 3. Zakona nije nesaglasna ni pravu na pretpostavku nevinosti, garantovanom odredbom člana 34. stav 3. Ustava, jer, sa jedne strane, nemogućnost zasnivanja radnog odnosa pre svega vezuje za postojanje pravosnažne odluke suda ili drugog nadležnog organa kojom je utvrđena odgovornost određenog lica, a sa druge strane, propisivanje da je krivični postupak koji se vodi protiv nekog lica, dakle slučaj kada postoji osnovana sumnja da je to lice izvršilo krivično delo koje se goni po službenoj dužnosti, ne predstavlja kršenje pretpostavke nevinosti, već legitiman razlog da takvo lice ne može, dok krivični postupak traje, zasnovati radni odnos u državnom organu koji u obavljanju poslova zaštite bezbednosti ljudi i imovine, upravo treba da radi na poslovima otkrivanja ili na poslovima u vezi sa otkrivanjem učinilaca krivičnog dela i pružanja drugih vidova zaštite građana i imovine.
Članom 46. Zakona o izmenama i dopunama Zakona o policiji ("Službeni glasnik RS", broj 92/11), koji je stupio na snagu 8. decembra 2011. godine, propisano je da se član 168. briše.
5. Polazeći od toga da podnosilac ustavne žalbe povredu prava na pravično suđenje suštinski obrazlaže time da mu je radni odnos prestao iako krivični postupak koji se vodi protiv njega nije pravnosnažno okončan, Ustavni sud konstatuje da je članom 168. Zakona o policiji bila ustanovljena obaveza ministra da donese rešenje o prestanku radnog odnosa policijskom službeniku, odnosno drugom zaposlenom u Ministarstvu unutrašnjih poslova, ako tokom njegovog rada u Ministarstvu nastanu bezbednosne smetnje iz člana 111. ovog zakona zbog kojih sa njim radni odnos ne bi ni bio zasnovan da su u vreme zasnivanja postojale.
Po oceni Ustavnog suda, smisao rešenja iz člana 168. Zakona o policiji, da radni odnos zaposlenom u Ministarstvu unutrašnjih poslova prestaje ako tokom njegovog rada u Ministarstvu nastanu bezbednosne smetnje, pod čime se, između ostalog, podrazumevalo i vođenje krivičnog postupka protiv njega za krivično delo za koje se goni po službenoj dužnosti, jeste bio da se zaštiti delokrug poslova koje obavlja ova specifična, i za državu posebno značajna služba. S druge strane, propisivanje ovog osnova za prestanak radnog odnosa istovremeno je podrazumevalo i ograničenje prava pojedinca radi zaštite javnog interesa. Pri tome, ograničenje prava pojedinca moralo je biti zasnovano na nužnosti postizanja legitimnog cilja, a taj cilj se, u konkretnom slučaju, ogledao u obezbeđivanju da dalje obavljanje poslova radnika Ministarstva protiv kojeg se vodi krivični postupak ne šteti interesima službe.
Nadalje, Ustavni sud ukazuje da je Upravni sud ovlašćen da ceni zakonitost akta o prestanku radnog odnosa, što u konkretnom slučaju znači da se ovlašćenje Upravnog suda sastojalo u tome da utvrdi da li je rešenje o prestanku radnog odnosa podnosiocu moglo biti doneto i da li su za donošenje tog rešenja bili ispunjeni zakonom propisani uslovi tj. da li su u vreme donošenja rešenja o prestanku radnog odnosa postojali zakonom propisani razlozi da podnosiocu radni odnos prestane. To znači da se zakonitost rešenja o prestanku radnog odnosa ceni u svetlu okolnosti koje su postojale u momentu donošenja tog rešenja. Jedini uslov koji je bio propisan odredbama člana 168. Zakona o policiji za donošenje rešenja o prestanku radnog odnosa jeste da su u momentu donošenja rešenja o prestanku radnog odnosa nastale bezbednosne smetnje iz člana 111. u vezi člana 110. navedenog Zakona, a pod tim se, između ostalog, podrazumevalo i vođenje krivičnog postupka za krivično delo za koje se goni po službenoj dužnosti. U sprovedenom postupku je nesumnjivo utvrđeno, a što ni sam podnosilac ne spori, da je protiv njega Okružno javno tužilaštvo u Novom Pazaru podiglo optužnicu KT 85/07 od 7. decembra 2007. godine, koja je stupila na pravnu snagu, a zbog krivičnog dela primanje mita iz člana 367. Krivičnog zakonika, te da je krivični postupak bio u toku u momentu donošenja rešenja o prestanku radnog odnosa. Dakle, odredbom člana 168. Zakona o policiji je bio propisan obavezan prestanak radnog odnosa zaposlenog nezavisno od njegove volje, pa je ministar bio u obavezi da, na obrazloženi predlog direktora policije, odnosno funkcionera u čijoj nadležnosti je obavljanje određenih poslova i zadataka, donese akt o prestanku radnog odnosa zaposlenom bez sprovođenja nekog posebnog postupka u kome mu se, između ostalog, garantuje i pravo učešća u postupku pre donošenja konačne odluke, te uslov za donošenje rešenja o prestanku radnog odnosa zaposlenog nije i pravnosnažno okončanje krivičnog postupka koji se protiv njega vodi.
Ustavni sud dalje konstatuje da je u osporenoj presudi Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 213/11 od 15. jula 2011. godine detaljno i jasno obrazloženo zašto se odbija kao neosnovan zahtev podnosioca za vanredno preispitivanje presude Upravnog suda U. 13026/10 (2009) od 24. februara 2011. godine, te šta čini suštinske razloge na osnovu kojih je na taj način odlučeno. Vrhovni kasacioni sud je, u skladu sa svojim zakonskim ovlašćenjima, odbio zahtev podnosioca ustavne žalbe kao neosnovan, dajući za svoju odluku ustavnopravno prihvatljive razloge, konkretno, vezano za pravilnu primenu materijalnog prava. U osporenoj presudi je, takođe, obrazloženo, iz kog razloga ostali navodi podnosioca koji su istaknuti u zahtevu nisu od uticaja na drugačije odlučivanje.
Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da osporeni pojedinačni akti sadrže ustavnopravno prihvatljivo obrazloženje za ocenu da su ispunjeni uslovi da podnosiocu prestane radni odnos u Ministarstvu unutrašnjih poslova, odnosno da u konkretnom slučaju materijalno pravo nije bilo proizvoljno primenjeno na štetu podnosioca, te je ustavnu žalbu odbio kao neosnovanu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US).
Imajući u vidu da podnosilac ustavne žalbe istaknute povrede ostalih prava označenih u ustavnoj žalbi suštinski obrazlaže na isti način kao i povredu prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, a s obzirom da je Sud već dao svoju ocenu u delu koji se tiče prava na pravično suđenje, sledi i da navodi podnosioca o povredi prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava i prava na rad iz člana 60. Ustava, nisu osnovani.
Takođe, razmatrajući navode podnosioca da mu je povređeno načelo zabrane diskriminacije iz člana 21. st. 1 i 2. Ustava, jer drugom policajcu, koji se nalazi u istom statusu kao i podnosilac, nije prestao radni odnos, Sud je ocenio da nema osnova za tvrdnju da je osporenim aktima podnosilac ustavne žalbe na bilo koji način diskriminisan. U ustavnoj žalbi nisu pruženi ustavnopravno prihvatljivi argumenti i dokazi da su podnosiocu zbog nekog ličnog svojstva povređena ljudska ili manjinska prava zajemčena Ustavom, što je neophodna pretpostavka da bi se mogla utvrditi povreda načela zabrane diskriminacije.
6. Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić, s.r.