Odluka Ustavnog suda o pravu na naknadu za rad na terenu

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i poništava presudu Upravnog suda kojom je odbijen zahtev za isplatu naknade za rad na terenu. Ocena Upravnog suda da rad na radarskom centru nije terenski rad ocenjena je kao proizvoljna.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Tijana Šurlan, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), dr Milan Škulić, dr Vladan Petrov, Miroslav Nikolić i dr Nataša Plavšić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. Ž. iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 17. aprila 2025. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. Ž. i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 23478/18 od 9. februara 2021. godine podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Poništava se presuda Upravnog suda U. 23478/18 od 9. februara 2021. godine i određuje da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Žalbene komisije Vlade broj 120-01-1340/18-01 od 28. novembra 2018. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. Ž. iz Beograda podneo je Ustavnom sudu, 31. marta 2021. godine, preko punomoćnika J. M, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 23478/18 od 9. februara 2021. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i prava na rad, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. stav 1. i člana 60. stav 4. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi je navedeno da je osporenom presudom Upravnog suda pravnosnažno okončan postupak u kome je odbijen zahtev podnosioca ustavne žalbe za isplatu naknade troškova rada i boravka na terenu u bliže određenom periodu. Podnosilac osporava ocenu Upravnog suda da u navedenom periodu nije radio na terenu i ističe, pozivajući se na odredbe propisa koje smatra relevantnim, da je poslove svog radnog mesta obavljao na terenu, na radarskom centru, van mesta prebivališta, 24 časa u toku 15 dana mesečno. Povredu prava na jednaku zaštitu prava vidi u tome što su pripadnici Ministarstva unutrašnjih poslova u istoj pravnoj i činjeničnoj situaciji, u postupcima pred sudovima opšte nadležnosti, ostvarili potraživanja po istom osnovu, čemu u prilog je dostavio presude Osnovnog suda u Valjevu P1. 167/15 od 31. avgusta 2015. godine i Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 3483/15 od 16. decembra 2016. godine.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povrede označenih ustavnih prava i naloži ponavljanje postupka i druge mere radi otklanjanja štetnih posledica.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosilaca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njihovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u spise predmeta Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova 08/6 broj 2981/18, kao i u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Podnosilac ustavne žalbe je bio državni službenik u Republičkom hidrometeorološkom zavodu, raspoređen na radnom mestu tehničar za operativne poslove I stepena, u zvanju referent u Sektoru za odbranu od grada – Odeljenje za operativne poslove, u radarskim centrima „Fruška gora“ i „Bajša“.

Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova – Kabinet ministra broj 112-186-5157/2011 od 15. aprila 2011. godine podnosilac ustavne žalbe je, počev od 1. aprila 2011. godine, preuzet u Ministarstvo unutrašnjih poslova, gde je nastavio da radi poslove koje do tada radio i da ostvaruje pravo na platu prema dotadašnjem rešenju, do donošenja novog Pravilnika o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Ministarstvu.

Rešenjima Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova broj 120-193/2011 od 14. juna, 13. jula i 19. jula 2011. godine podnosiocu su utvrđeni bliže označeni iznosi naknade troškova za smeštaj i ishranu dok radi i boravi na terenu za april, maj i jun 2011. godine, koji su utvrđeni na osnovu specifikacija koje je Ministarstvu dostavio Republički hidrometeorološki zavod, a koje se odnose na naknade troškova za ishranu zaposlenih u Sektoru za odbranu od grada navedenog zavoda dok rade i borave na terenu.

Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor za vanredne situacije broj 112-280-26/2011 od 1. jula 2011. godine podnosilac je raspoređen, počev od 1. jula 2011. godine, na radno mesto tehničar za operativne poslove I stepena, u Odseku za upravljanje rizicima i civilnu zaštitu, Odeljenje za vanredne situacije u Subotici, na radarskom centru „Bajša“, i utvrđeno mu je zvanje samostalni referent.

Podnosilac ustavne žalbe je 14. februara 2014. godine podneo zahtev za isplatu naknade troškova rada i boravka na terenu za period od 1. maja 2011. zaključno sa oktobrom 2013. godine. U zahtevu je navedeno da je podnosilac u tom periodu radio na radarskim centrima, u turnusima, od po 15-16 dana neprekidno u toku meseca, po 24 časa dnevno, odvojen od porodice, kao i da je do maja 2011. godine primao traženu naknadu troškova.

Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor finansija, ljudskih resursa i zajedničkih poslova (u daljem tekstu: prvostepeni organ) 06/1 broj 622/15 od 14. januara 2015. godine je odbijen kao neosnovan zahtev podnosioca. U obrazloženju prvostepenog rešenja je navedeno: da je podnosilac penzionisani policijski službenik; da mu je u periodu za koji traži pomenutu naknadu troškova bio utvrđen dodatni koeficijent plate koji je za 38,61% bio uvećan u odnosu na dodatni koeficijent plate uporednog radnika; da je bio raspoređen na radarskom centru, koji se, po pravilu, nalazi na izdvojenoj i udaljenoj lokaciji, gde je radio u turnusima, od po 15 dana mesečno; da je radarski centar predstavljao mesto njegovog rada; da stoga nije obavljao poslove izvan službenih prostorija – na terenu, u smislu člana 43. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika, tako da je njegov rad u stvari predstavljao redovan rad, vrednovan po osnovu koeficijenta plate, u skladu sa odredbama ranije važećih Zakona o policiji i Pravilnika o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova; da je tačkom 26. Uputstva o načinu obavljanja poslova odbrane od grada i organizaciji i načinu rada radarskih centara u Ministarstvu unutrašnjih poslova 01 broj 4443/12-8 od 28. novembra 2012. godine propisano da zaposleni koji rade na poslovima odbrane od grada na radarskim centrima za vreme trajanja turnusa, pored zarade, ostvaruju i pravo na naknadu u visini od ½ dnevnice za službeno putovanje, koja se isplaćuje državnim službenicima, za svaki dan proveden na radarskom centru; da se nakon donošenja navedenog uputstva podnosiocu ustavne žalbe uredno isplaćuje naknada troškova rada i boravka na terenu.

Rešenjem Žalbene komisije Vlade (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 120-01-108/15-01 od 11. juna 2015. godine usvojena je žalba podnosioca, poništeno navedeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovni postupak, uz ocenu da su izneti kontradiktorni stavovi, te nije jasno da li se podnosiocu osporava pravo na naknadu troškova rada i boravka na terenu zbog toga što je naknada tih troškova već izražena kroz uvećani koeficijent plate podnosioca ili zbog toga što se rad na radarskom centru ne može podvesti pod pojam terenskog rada određenog navedenom uredbom. Takođe je ukazano da pravna priroda naknade iz tačke 26. pomenutog uputstva nije bliže određena.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo rešenje 08/6 broj 2981/18 od 20. oktobra 2018. godine, kojim je odbijen kao neosnovan zahtev podnosioca, zasnivajući ga na istim razlozima kao i prethodno poništeno rešenje.

Drugostepeni organ je rešenjem broj 120-01-1340/18-01 od 28. novembra 2018. godine odbio kao neosnovanu žalbu podnosioca izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja, prihvatajući date razloge kao jasne, dovoljne i na zakonu zasnovane. Pri tome se dodatno pozvao na odredbu člana 11. stav 2. tada važećeg Pravilnika o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova, kojom je bila propisana posebna naknada za vreme vršenja službe pod otežanim terenskim uslovima.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 23478/18 od 9. februara 2021. godine odbijena je tužba podnosioca podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja. Polazeći od pojma rada na terenu određenog odredbom člana 43. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika, a imajući u vidu utvrđeno činjenično stanje prema kome je podnosilac ustavne žalbe raspoređen na radno mesto na kome obavlja i poslove, te da njegov rad predstavlja redovan rad vrednovan kroz platu, a ne rad na terenu, Upravni sud je ocenio da je tuženi organ pravilno zaključio da je prvostepeni organ pravilno odbio zahtev podnosioca za isplatu tražene naknade troškova. Isti sud je našao da se zakonitost pobijanog rešenja ne dovodi u pitanje navodima tužbe, budući da ti navodi nemaju uporište u relevantnim propisima za ostvarivanje zahtevanog prava i utvrđenom činjeničnom stanju.

3.2. Odlukom Ustavnog suda Už-308/2021 od 16. maja 2024. godine je usvojena ustavna žalba 13 bliže navedenih podnosilaca izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, utvrđeno njihovo pravo na naknadu nematerijalne štete u opredeljenom novčanom iznosu i naloženo nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak okončao u najkraćem roku. Predmet postupka, čije trajanje je bilo osporeno navedenom ustavnom žalbom, je zahtev podnosilaca te ustavne žalbe, koji su kao i podnosilac ove ustavne žalbe preuzeti iz Republičkog hidrometeorološkog zavoda, za isplatu naknade troškova rada i boravka na terenu za period od 1. jula 2011. do novembra 2012. godine, kada su radili na radarskom centru. Rešenjem Ministarstva unutrašnjih poslova – Sektor za ljudske resurse – Odeljenje za plate i beneficije broj 117-5080/20 od 3. decembra 2020. godine, u tački 1. dispozitiva, podnosiocima te ustavne žalbe je utvrđeno pravo na naknadu troškova rada i boravka na terenu, dok su u tački 2. dispozitiva podnosioci upućeni da potraživanje po osnovu navedene naknade troškova ostvare u skladu sa opštim pravilima obligacionog prava, podnošenjem tužbe sudu opšte nadležnosti. Navedeno prvostepeno rešenje je postalo pravnosnažno u delu u kome je pomenutim podnosiocima utvrđeno pravo na naknadu troškova rada i boravka na terenu, te je preostalo da se utvrdi visina navedene naknade troškova svakom podnosiocu.

4. Odredbama Ustava, na čije se povrede poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.); da svako ima pravo na pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa (član 60. stav 4.).

Odredbom člana 10. stav 2. Zakona o policiji („Službeni glasnik RS“, br. 101/05, 63/09 - odluka US i 92/11), koji se primenjivao u konkretnom slučaju, bilo je propisano da ministar propisuje način obavljanja policijskih poslova i daje uputstva i obavezne instrukcije za njihovo obavljanje, te da propisi moraju biti saglasni sa zakonom, a uputstva i obavezne instrukcije sa propisima. Odredbama čl. 146, 147, i 147a Zakona bila su uređena pitanja načina utvrđivanja plata i koeficijenata za obračun plata, kao i dodaci na platu zaposlenih. Odredbama člana 147b stav 1. Zakona bile su propisane naknade troškova na koje zaposleni ima pravo, među kojima je i naknada troškova rada i boravka na terenu (tačka 4)), dok je u stavu 2. istog člana bilo propisano da se naknada troškova bliže uređuje aktom ministra, uz saglasnost Vlade. Prema odredbi člana 169. Zakona, na položaj, dužnosti, prava i odgovornosti zaposlenih u Ministarstvu primenjuju se propisi o radnim odnosima u državnim organima, ako ovim zakonom i propisima donetim na osnovu ovog zakona nije drukčije određeno.

Odredbom člana 36. stav 3. Zakona o ministarstvima („Službeni glasnik RS“, broj 16/11) bilo je propisano da Ministarstvo unutrašnjih poslova preuzima od Republičkog hidrometeorološkog zavoda - Sektor za odbranu od grada zaposlene i postavljena lica, kao i prava, obaveze, predmete, opremu, sredstva za rad i arhivu za vršenje nadležnosti u oblasti protivgradne zaštite.

Odredbama člana 15. Zakon o državnoj upravi („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 101/07 i 95/10) je propisano: da ministarstva i posebne organizacije donose pravilnike, naredbe i uputstva (stav 1.); da se uputstvom određuje način na koji organi državne uprave i imaoci javnih ovlašćenja izvršavaju pojedine odredbe zakona ili drugog propisa (stav 4.); da se pravilnici, naredbe i uputstva objavljuju u „Službenom glasniku Republike Srbije“ (stav 5.).

Odredbama Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika („Službeni glasnik RS“, broj 98/07 - prečišćen tekst) je propisano: da se ovom uredbom uređuju uslovi pod kojima državni službenici i nameštenici ostvaruju pravo na naknadu troškova koji nastaju u vezi s njihovim radom u državnom organu, način naknade i visina naknade troškova, kao i visina otpremnine (član 1.); da je rad na terenu rad koji se po prirodi posla vrši izvan službenih prostorija, a na koji se državni službenik ili nameštenik, po nalogu ovlašćenog lica, upućuje da izvrši službeni posao (član 43.); da se državnom službeniku i namešteniku isplaćuje naknada troškova rada i boravka na terenu (terenski dodatak) koja iznosi 3% prosečne mesečne zarade zaposlenog u privredi Republike Srbije, prema poslednjem konačnom objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike na dan isplate (član 44. stav 1.); da ako za rad i boravak na terenu nisu obezbeđeni besplatni smeštaj i ishrana, terenski dodatak uvećava se za troškove smeštaja i ishrane: za troškove smeštaja - najviše do iznosa naknade za troškove smeštaja na službenom putovanju u zemlji (član 8. ove uredbe), a za troškove ishrane - najviše za dnevnicu za službeno putovanje u zemlji (član 9. ove uredbe) (član 44. stav 2.).

Posebnim kolektivnim ugovorom za policijske službenike („Službeni glasnik RS“, broj 18/11) bilo je propisano: da se odredbe ovog ugovora primenjuju neposredno, osim u slučaju kada su pojedina pitanja za zaposlene povoljnije uređena drugim propisom ili opštim aktom (član 3.); da zaposleni ima pravo na naknadu troškova rada i boravka na terenu (član 33. stav 1. tačka 5.); da se naknada troškova iz stava 1. tač. 2 - 6. isplaćuje u skladu sa posebnim propisima kojima se uređuje ova materija (član 33. stav 2.).

Uputstvom o načinu obavljanja poslova odbrane od grada i organizaciji i načinu rada radarskih centara u Ministarstvu unutrašnjih poslova broj 01-4443/12-8 od 28. novembra 2012. godine, koje je doneo ministar unutrašnjih poslova na osnovu člana 10. stav 2. Zakona o policiji i člana 15. st. 1. i 4. Zakona o državnoj upravi, je predviđeno: da su poslovi odbrane od grada, iz delokruga Ministarstva, zasnovani na neprekidnom, dvadesetčetvoročasovnom, zajedničkom i usaglašenom funkcionisanju terenskih jedinica odbrane od grada – radarskih centara i operativno-metodološkog centra u sedištu Ministarstva (tačka 2.); da zaposleni u Ministarstvu koji rade na poslovima odbrane od grada ili na poslovima koji su u neposrednoj vezi sa poslovima odbrane od grada obavljaju radne zadatke u mestu u kojem je smešten radarski centar ili u sedištu Ministarstva (tačka 3.); da se rad na radarskom centru organizuje u turnusima i da radarski centar ima dve stručne posade čija se smena vrši, po pravilu, na 15 dana (tačka 9.); da se rad na radarskom centru obavlja neprekidno, dvadesetčetiri časa dnevno, sedam dana u nedelji, podeljen u dve smene (tačka 13.); da se zaposlenima u Ministarstvu, koji rade na poslovima odbrane od grada na radarskim centrima, zbog nemogućnosti svakodnevnog dolaska i odlaska sa rada, određuje stalni boravak u radarskom centru za vreme trajanja turnusa – za vreme redovnog rada od 12 časova i za vreme dnevnog odmora (tačka 25.); da zaposleni u Ministarstvu iz tačke 25. ovog uputstva pored zarade, ostvaruju i pravo na naknadu u visini od ½ dnevnice za službeno putovanje koja se isplaćuje državnim službenicima u Republici Srbiji, za svaki dan proveden na radarskom centru (tačka 26.).

Odredbom člana 11. Pravilnika o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova (ST 01. str. pov. 4908/06-04 od 26. juna 2006. godine i ST 01 str. pov. 3070/07-9 od 16. maja 2009. godine) bilo je propisano da radnicima Ministarstva koji su angažovani na vršenju službe pod otežanim terenskim uslovima, u kojima ne mogu da koriste usluge preduzeća i radnji koje pružaju usluge smeštaja i ishrane, Ministarstvo obezbeđuje smeštaj i ishranu koji su u tim uslovima mogući (stav 1.) i da radnici Ministarstva za vreme vršenja službe pod otežanim terenskim uslovima, pored plate, imaju pravo na posebnu naknadu u visini dnevnice koja se zaposlenima u državnim organima Republike Srbije isplaćuje kao deo naknade troškova za službeno putovanje (bez troškova noćenja i drugih naknada) (stav 2.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da je proizvoljna ocena upravnih organa i Upravnog suda da njegov rad kao policijskog službenika na radarskom centru u spornom periodu nije bio rad na terenu, u smislu odredaba merodavnog prava, što je imalo za posledicu da mu se ne prizna pravo na naknadu troškova rada i boravka na terenu.

Ispitujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni ukazuje da ustavna garancija prava na pravično suđenje podrazumeva, pored ostalog, da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda.

Ustavni sud je u sprovedenom postupku utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe kao državni službenik u Republičkom hidrometeorološkom zavodu i kao preuzeti državni službenik u Ministarstvu unutrašnjih poslova do raspoređivanja po novom (izmenjenom) Pravilniku o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u Ministarstvu, ostvarivao pravo na isplatu određene naknade troškova rada i boravka na terenu za vreme provedeno na radarskom centru, te da, nakon što je raspoređen kao policijski službenik, više nije ostvarivao navedeno pravo, iako je radio na radarskom centru.

Prvostepeni organ je rešenje od 14. januara 2015. godine, kojim je odbijen zahtev podnosioca za isplatu naknade troškova rada i boravka na terenu, zasnovao, sa jedne strane, na tome da je rad podnosioca na radarskom centru vrednovan pri utvrđivanju dodatnog koeficijenta plate koji je uvećan za više od 30% u odnosu na dodatni koeficijent plate uporednog radnika i sa druge strane, na tome da se rad na radarskom centru ne smatra radom na terenu, u smislu odredbe člana 43. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika, jer je podnosilac ustavne žalbe tamo obavljao poslove svog radnog mesta na koje je raspoređen, tako da je bio u pitanju njegov redovan rad, koji nije vršen izvan službenih prostorija. Drugostepeni organ u svom prvom rešenju nije prihvatio date razloge prvostepenog organa, nalazeći ih protivrečnim i nalažući da se u ponovnom postupku navedu jasni razlozi za donetu odluku. Međutim, prvostepeni organ je u rešenju od 20. oktobra 2018. godine u osnovi ponovio iste razloge, koje je drugostepeni organ ovaj put prihvatio kao pravilne, a potom i Upravni sud u osporenoj presudi.

Ustavni sud je našao da se u ovom predmetu kao sporno postavilo pitanje da li je rad podnosioca ustavne žalbe na radarskom centru, nakon raspoređivanja kao policijskog službenika u Ministarstvu unutrašnjih poslova, predstavljao rad na terenu, od čega je zavisilo ostvarivanje njegovog prava na naknadu troškova rada i boravka na terenu (terenskog dodatka).

Polazeći od prethodno navedenih odredaba, Ustavni sud je konstatovao: da su radarski centri terenske jedinice odbrane od grada van sedišta Ministarstva; da se rad na radarskom centru organizuje u turnusima; da se smena vrši, po pravilu, na 15 dana; da se rad na radarskom centru obavlja neprekidno, 24 časa dnevno, sedam dana u nedelji, podeljen u dve smene; da zaposleni nemaju mogućnost svakodnevnog dolaska i odlaska sa rada; da stalno borave u radarskom centru za vreme trajanja turnusa – za vreme redovnog rada od 12 časova i za vreme dnevnog odmora.

Kako odredbama ranijeg važećeg Zakona o policiji, propisima donetim na osnovu tog zakona i posebnim kolektivnim ugovorom za policijske službenike nisu bili uređeni uslovi, visina i način isplate naknade troškova rada i boravka na terenu, to su se, saglasno odredbi člana 169. ranije važećeg Zakona o policiji, na ta pitanja supsidijarno primenjivali propisi o državnim službenicima, a to je u konkretnom slučaju bila Uredba o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika.

Ustavni sud konstatuje da su upravni organi i Upravni sud uzeli u obzir odredbu člana 43. navedene uredbe, kojom je rad na terenu određen kao rad koji se po prirodi posla vrši izvan službenih prostorija, a na koji se državni službenik ili nameštenik, po nalogu ovlašćenog lica, upućuje da izvrši službeni posao. Primenom navedene odredbe Uredbe, rad podnosioca ustavne žalbe na radarskom centru, dok je bio državni službenik u Republičkom hidrometeorološkom zavodu i preuzeti državni službenik u Ministarstvu unutrašnjih poslova do raspoređivanja po novom (izmenjenom) Pravilniku, smatran je radom na terenu, te je podnosilac ostvarivao pravo na određenu naknadu troškova rada i boravka na terenu. Međutim, u postupku po zahtevu podnosioca za isplatu navedene naknade troškova, primenom iste odredbe Uredbe došlo se do drugačijeg zaključka – da njegov rad na radarskom centru ne predstavlja rad na terenu. Po shvatanju Ustavnog suda, upravni organi i Upravni sud su u takvoj situaciji propustili da u dovoljnoj meri razmotre i ocene organizaciju radarskih centara u Ministarstvu unutrašnjih poslova, kao i način i uslove rada, boravka i života podnosioca ustavne žalbe na njima u spornom periodu u odnosu na prethodni period kada se smatralo da podnosilac tamo radi i boravi na terenu. Sud je, pri tome, imao u vidu da je isti prvostepeni organ određenom broju policijskih službenika, koji su takođe preuzeti u Ministarstvo unutrašnjih poslova iz Republičkog hidrometeorološkog zavoda i nastavili da rade na radarskom centru, utvrdio pravo na naknadu troškova rada i boravka na terenu, u periodu na koji se odnosi i zahtev podnosioca ove ustavne žalbe.

Ustavni sud dodatno ukazuje na to da je pravo policijskih službenika na naknadu troškova rada i boravka na terenu u relevantnom periodu bilo propisano odredbama člana 147b stav 1. tačka 4) ranije važećeg Zakona o policiji i člana 33. stav 1. tačka 5. ranije važećeg Posebnog kolektivnog ugovora za policijske službenike. Imajući u vidu da navedeno primanje nema karakter plate ili dodatka na platu iz čl. 146, 147. i 147a ranije važećeg Zakona o policiji, već naknade troškova iz člana 147b tog zakona, rad na terenu nije mogao biti vrednovan pri utvrđivanju plate policijskog službenika. Pri tome su parametri za određivanje visine navedene naknade troškova bili propisani odredbama člana 44. Uredbe o naknadi troškova i otpremnini državnih službenika i nameštenika. Ovaj sud je, takođe, imao u vidu da je u prvostepenom rešenju od 14. januara 2015. godine navedeno da je podnosilac za deo perioda na koji se odnosi njegov zahtev tj. od 28. novembra 2012. godine, za svaki dan proveden na radarskom centru, ostvarivao pravo na naknadu u visini od ½ dnevnice za službeno putovanje koja se isplaćuje državnim službenicima, koja naknada je bila predviđena tačkom 26. Uputstva ministra o načinu obavljanja poslova odbrane od grada i organizaciji i načinu rada radarskih centara u Ministarstvu unutrašnjih poslova. S tim u vezi, Sud konstatuje da navedena naknada nije u Uputstvu ministra označena kao naknada troškova rada i boravka na terenu, koja policijskom službeniku ne može biti isplaćena u nižem iznosu od onog propisanog Uredbom, pri čemu Uputstvo nije akt ministra donet uz saglasnost Vlade, u smislu odredbe člana 147b stav 2. ranije važećeg Zakona o policiji. Pored toga, pravo na naknadu troškova rada i boravka na terenu, koje uvek pripada policijskom službeniku dok radi na terenu, treba razlikovati od prava na posebnu naknadu za vreme vršenja službe pod otežanim terenskim uslovima iz člana 11. stav 2. tada važećeg Pravilnika o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova, koje je policijski službenik dodatno ostvarivao u zavisnosti od terenskih uslova u kojima je radio.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud ocenjuje da u osporenoj presudi Upravnog suda nisu dati odgovarajući i dovoljni razlozi koji bi ukazivali na ustavnopravno prihvatljivo tumačenje i primenu odredaba merodavnog prava. Stoga, Ustavni sud ocenjuje da je osporenom presudom Upravnog suda povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

Imajući u vidu prirodu učinjene povrede ustavnog prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, ocenio da se otklanjanje štetnih posledica podnosiocu ustavne žalbe u ovom ustavnosudskom postupku može ostvariti jedino poništavanjem presude Upravnog suda U. 23478/18 od 9. februara 2021. godine i određivanjem da se u ponovnom postupku donese nova odluka po tužbi podnosioca podnetoj protiv rešenja Žalbene komisije Vlade broj 120-01-1340/18-01 od 28. novembra 2018. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

6. Razmatrajući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta odredbe člana 36. stav 1. Ustava, Ustavni sud je najpre našao da bi donošenje različitih odluka u istoj ili bitno sličnoj činjeničnoj i pravnoj situaciji od strane redovnih sudova u parničnom postupku i upravnih organa u upravnom postupku, odnosno suda u upravnom sporu, moglo dovesti do povrede prava na jednaku zaštitu prava pred sudovima i drugim državnim organima iz člana 36. stav 1. Ustava. (U vezi različite prakse parničnih sudova i suda u upravnom sporu videti Odluke Ustavnog suda Už-2822/2010 od 22. decembra 2010. godine i Už-8405/2013 od 4. decembra 2013. godine)

U tom smislu, Ustavni sud je ispitivao da li u konkretnom slučaju postoji identitet činjeničnog i pravnog stanja u upravnom sporu okončanom osporenom presudom Upravnog suda i u parnici koja je okončana presudom Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 3483/15 od 16. decembra 2016. godine, koja je dostavljena uz ustavnu žalbu, te da li su sud u upravnom sporu i parnični sud doneli drugačije odluke o osnovanosti tužbe, odnosno tužbenih zahteva u tim predmetima.

Ustavni sud je utvrdio da je dostavljenom presudom Apelacionog suda u Beogradu Gž1. 3483/15 od 16. decembra 2016. godine odbijena žalba tužene Republike Srbije – Ministarstvo unutrašnjih poslova i potvrđena prvostepena presuda, kojom je usvojen tužbeni zahtev i obavezana tužena da tužiocu isplati dug po rešenju Ministarstva unutrašnjih poslova – Policijske uprave u Valjevu broj 117-34/09-10 od 22. februara 2010. godine na ime terenskog dodatka, u opredeljenom novčanom iznosu. U obrazloženju te presude je konstatovano da je navedenim rešenjem Ministarstva tužiocu priznato pravo na isplatu terenskog dodatka za vreme provedeno na radu na Divčibarama i da je u parničnom postupku utvrđena visina njegovog potraživanja. Sa druge strane, u konkretnom postupku, rešenjem Ministarstva podnosiocu ustavne žalbe nije priznato pravo na terenski dodatak, uz ocenu da rad podnosioca na radarskom centru ne predstavlja rad na terenu. Stoga, ne postoji ista činjenična i pravna situacija u dostavljenoj presudi i u osporenoj presudi Upravnog suda, te se navodi ustavne žalbe ne mogu prihvatiti kao ustavnopravni razlozi za tvrdnju o povredi prava iz člana 36. stav 1. Ustava.

Zahtev da se utvrdi i povreda prava na pravičnu naknadu za rad iz člana 60. stav 4. Ustava, za sada je preuranjen, imajući u vidu da će o tužbi podnosilaca ustavne žalbe biti ponovo odlučivano, čime će i eventualna povreda tog prava biti ispitivana po navedenom pravnom sredstvu u upravnom sporu pred nadležnim sudom.

Polazeći od navedenog, Sud je ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

7. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o pravu na naknadu za rad na terenu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti