Odluka Ustavnog suda: Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom sporu

Kratak pregled

Ustavni sud je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku i sporu o prestanku službe u vojsci, koji je trajao sedam godina. Glavni razlog za prekomernu dužinu postupka je neefikasno postupanje nadležnih sudova u upravnom sporu.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S. Đ . iz Niša, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 11. juna 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba S. Đ . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Vojnom poštom 6883 Niš u predmetu 316-6 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde.

3. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 708/11 od 17. aprila 2012. godine, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. Đ . iz Niša je , 21. maja 2012. godine, preko punomoćnika Ž . V, advokata iz Niša, podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 708/11 od 17. aprila 2012. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, kao i prava na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava.

U ustavnoj žalbi je detaljno izložen tok osporenog postupka koji je trajao "od 5. maja 2005. godine do 9. maja 2012. godine", te je navedeno da je reč o "veoma prostom i jednostavnom" postupku, koji je trajao sedam godina, iako je u pitanju radni spor koji, prema odredbi člana 435. Zakona o parničnom postupku, predstavlja hitan postupak. Podnosilac je ukazao da je rešenje organa uprave zasnovano na dokazima koju su pribavljeni tek 2010. godine, iako je prvostepeno rešenje o prestanku službe podnosioca doneto 2005. godine. Takođe je navedeno da Upravni sud nije cenio navod tužbe da podnosiocu nije omogućeno da se izjasni da se izjasni o pojedinim ispravama, "počev od odluke ministra pa nadalje".

Podnosilac je predložio da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu označenih prava, poništi osporenu presudu Upravnog suda i naknadi podnosiocu nematerijalnu štetu.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Rešenjem Vojne pošte 6833 Niš broj 316-6 od 8. aprila 2005. godine utvrđeno je da podnosiocu ustavne žalbe prestaje služba u Vojsci Srbije i Crne Gore 10. maja 2005. godine, dok je u tački dva dispozitiva podnosiocu priznato pravo na jednokratnu otpremninu u visini dvanaestostrukog iznosa bruto plate, koju je ostvario u poslednjem mesecu pre prestanka službe, u opredeljenom novčanom iznosu.

Rešavajući o žalbi podnosioca, Vojna pošta 7330 Beograd je rešenjem Up-2 broj 27-1 od 16. maja 2005. godine odbila žalbu podnosioca kao neosnovanu.

Podnosilac ustavne žalbe je protiv navedenog konačnog upravnog akta podneo tužbu Sudu Srbije i Crne Gore. Vrhovni sud Srbije je 21. decembra 2006. godine preuzeo nerešene predmete upravnih sporova pokrenutih pred Sudom Srbije i Crne Gore, pa je presudom U-SCG 854/06 od 20. marta 2008. godine uvažio tužbu podnosioca i poništio navedeno drugostepeno rešenje.

Postupajući u izvršenju presude Vrhovnog suda Srbije, Vojna pošta 5542 Beograd je rešenjem broj 2964-5 od 16. septembra 2008. godine ponovo odbila žalbu podnosioca izjavljenu protiv prvostepenog rešenja od 8. aprila 2005. godine.

Protiv navedenog drugostepenog rešenja podnosilac je 23. septembra 2008. godine podneo tužbu Vrhovnom sudu Srbije. Upravni sud, koji je 1. januara 2010. godine preuzeo nerešene predmete upravnih sporova pokrenutih pred Vrhovnim sudom Srbije do 31. decembra 2009. godine, ocenio je da je tužba podnosioca osnovana, pa je presudom U. 9458/10 (2009) od 22. oktobra 2010. godine istu uvažio i poništio rešenje drugostepenog organa uprave od 16. septembra 2008. godine. U obrazloženju rešenja je, između ostalog, navedeno da, imajući u vidu da je tuženi organ u postupku po žalbi sam utvrđivao činjenično stanje i pribavljao dokaze, podnosiocu je moralo biti omogućeno da učestvuje u žalbenom postupku tako što će mu biti predočeni novi dokazi i tako što će mu se omogućiti da se o istim izjasni.

Drugostepeni organ je rešenjem broj 2964-13/08 od 6. januara 2011. godine ponovo odbio kao neosnovanu žalbu podnosioca izjavljenu protiv prvostepenog rešenja.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je 19. januara 2011. godine podneo tužbu.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 708/11 od 17. aprila 2012. godine odbijena je tužba kojom je podnosilac pobijao zakonitost konačnog rešenja drugostepenog organa. U obrazloženju osporene presude je, pored ostalog, navedeno da je tuženi organ, u skladu sa primedbama iznetim u presudi Upravnog suda od 22. oktobra 2010. godine, dostavio podnosiocu dokaze koje je sam pribavio u postupku, da se podnosilac na iste izjasnio, te da je osporio validnost istih jer su pribavljeni 2010. godine.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36. stav 2.).

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i odredbe Zakona o Vojsci Jugoslavije («Službeni list SRJ», br. 43/94, 28/96, 44/99, 74/99, 3/02 i 37/02 i «Službeni list SCG», br. 7/05 i 44/05), koji je bio na snazi u vreme odlučivanja o prestanku službe podnosiocu ustavne žalbe, a kojima je bilo određeno: da civilnom licu u Vojsci prestaje služba bez njegove saglasnosti, pored ostalog, ako se ukida radno mesto na koje je raspoređeno ili se smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu (član 143. tačka 9)); da civilnom licu u Vojsci čije se radno mesto ukida ili se smanjuje broj izvršilaca na jednom radnom mestu prestaje služba ako mu se prethodno nije moglo obezbediti jedno od sledećih prava – zasnivanje radnog odnosa u drugom preduzeću, ustanovi ili državnom organu na radnom mestu koje odgovara njegovoj stručnoj spremi ili sticanje stručne osposobljenosti, dokvalifikacije ili prekvalifikacije za rad u Vojsci ili zasnivanje radnog odnosa u preduzeću, ustanovi, odnosno državnom organu (član 144. stav 1. tač. 1) i 2)), a da civilno lice kome se nije moglo obezbediti jedno od navedenih prava, ima pravo na jednokratnu otpremninu u visini dvanaestostrukog iznosa bruto plate sa danom prestanka službe, koju je lice ostvarilo za mesec koji prethodi mesecu u kome mu prestaje služba, kao i novčanu naknadu i druga prava po propisima o zapošljavanju države članice na čijoj teritoriji je bilo u službi (stav 2. tač. 1) i 2)).

Odredbom člana 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ", br. 33/97, 31/01 i 30/10), propisano je da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar.

5. Ocenjujući osnovanost navoda ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je pošao od toga da je period u kome Sud ima nadležnost da ocenjuje povredu prava na suđenje u razumnom roku započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u predmetu Vojne pošte 6883 Niš broj 316-6, mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, tako da je za ocenu postojanja povrede prava podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku relevantno ukupno vreme trajanja predmetnog postupka od dana kada je podnosilac prvi put izjavio žalbu u upravnom postupku, odnosno od aprila 2005. godine, pa do okončanja postupka, odnosno upravnog spora.

Polazeći od prethodno navedenog, period relevantan za ocenu povrede prava na suđenje u razumnom roku je trajao od aprila 2005. godine do 17. aprila 2012. godine, kada je doneta osporena presuda Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 708/11, kojom je odbijena tužba podnosioca. Dakle, osporeni postupak je trajao sedam godina.

Očigledno je da je samo trajanje konkretnog upravnosudskog postupka prekoračilo standard postupanja u razumnom roku. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, i nadležnog suda u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Primenjujući navedene kriterijume za utvrđivanje povrede prava na suđenje u razumnom roku na konkretan slučaj, Ustavni sud je ocenio da u osporenom postupku nije bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja, jer su nadležni organi bili dužni da utvrde da li je ukinuto radno mesto na koje je podnosilac ustavne žalbe bio raspoređen, a u zavisnosti od toga, da utvrde da li je postojala mogućnost da se podnosiocu obezbedi neko od prava koja mu po zakonu pripadaju kao licu kome je služba prestala.

U pogledu značaja koji je za podnosioca imao predmet postupka, Ustavni sud nalazi da je odluka o zakonitosti rešenja na osnovu koga mu je prestala služba za njega bila od egzistencijalnog značaja. Ocenjujući ponašanje podnosioca u predmetnom postupku, Ustavni sud je mišljenja da je ono u datim okolnostima bilo aktivno, pa u tom smislu treba tumačiti i njegove procesne podneske kojima je blagovremeno osporavao akte donošene u predmetnom upravnosudskom postupku. Podnosilac svojim ponašanjem nije doprineo produženju trajanja osporenog upravnog postupka i upravnog spora.

Ustavni sud je ocenio da je postupanje sudova koji su odlučivali u upravnom sporu prevashodno dovelo do dužeg trajanja osporenog postupka. Naime, o tužbi podnosioca koja je izjavljena sredinom 2005. godine odlučeno je tek 20. marta 2008. godine, dakle nakon skoro tri godine. Ustavni sud konstatuje da je tužba podneta Sudu Srbije i Crne Gore, da taj sud o tužbi nije odlučio, te da je 21. decembra 2006. godine Vrhovni sud Srbije preuzeo nerešene predmete upravnih sporovima pokrenutih pre Sudom Srbije i Crne Gore, pa i predmet podnosioca. Vrhovni sud Srbije je o podnetoj tužbi odlučio u roku od jedne godine i tri meseca. Dalje, o tužbi podnosioca podnetoj Vrhovnom sudu Srbije 23. septembra 2008. godine odlučeno je presudom Upravnog suda od 22. oktobra 2010. godine, odnosno nakon više od dve godine. Ustavni sud konstatuje da Vrhovni sud Srbije nije odlučio o tužbi, da je Upravni sud 1. januara 2010. godine preuzeo nerešene predmete tog suda, pa i predmet podnosioca i da je o tužbi odlučio u roku od deset meseci. Takođe, o tužbi podnetoj 19. januara 2011. godine Upravni sud je odlučio osporenom presudom nakon godinu dana i tri meseca.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu u ovom delu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde.

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje, a posebno dužinu trajanja osporenog upravnog postupka i značaj koji predmet postupka imao za podnosioca. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog neefikasnog postupanja sudova. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Ustavni sud konstatuje da podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava time što je o zakonitosti odluke o prestanku njegove službe u Vojsci odlučivano na osnovu dokaza koji su pribavljeni tek 2010. godine, iako je prvostepeno rešenje doneto još 8. aprila 2005. godine, kao i da Upravni sud nije cenio navod tužbe da podnosiocu nije omogućeno da se izjasni o pojedinim ispravama.

Ispitujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava na pravično suđenje, Ustavni sud je najpre konstatovao da u postupku po ustavnoj žalbi nije nadležan da preispituje zaključke i ocene upravnih organa i sudova u pogledu utvrđenog činjeničnog stanja, kao ni način na koji su ti organi primenili pravo u postupku radi odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe.

Polazeći od utvrđenih činjenica i okolnosti, Ustavni sud je ocenio da je osporena odluka obrazložena, da se zasniva na ustavnopravno prihvatljivoj primeni materijalnog prava i da zadovoljava zahteve pravičnosti iz člana 32. stav 1. Ustava, te da podnosiocu ustavne žalbe u osporenom postupku nije povređeno pravo na pravično suđenje.

Ustavni sud je utvrdio da u prvostepenom upravnom postupku nije bila pouzdano utvrđena činjenica da li je radno mesto podnosioca ustavne žalbe ukinuto i da mu se nije moglo obezbediti jedno od prava predviđenih odredbom člana 144. stav 1. Zakona o Vojsci Jugoslavije, ali da je navedena povreda otklonjena u postupku pred drugostepenim organom. Ustavni sud ukazuje da u situaciji kada su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno utvrđene, drugostepeni organ može dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa ( član 232. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku), iz čega sledi da se nakon donošenja prvostepenog rešenja u upravnom postupku mogu utvrđivati činjenice koje su bile od značaja za donošenje tog rešenja. Imajući u vidu da se te činjenice u određenim slučajevima mogu utvrditi jedino na osnovu izveštaja i potvrda nadležnih organa i organizacija o podacima o kojima se vodi službena evidencija, Ustavni sud ocenjuje da se ustavnom žalbom neosnovano ukazuje na to da se nakon donošenja prvostepenog rešenja ne mogu pribavljati dokazi na kojima se zasniva to rešenje.

S obzirom na to da je drugostepeni organ, na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku, našao da se upravna stvar mora rešiti na isti način kao što je rešena prvostepenim rešenjem, Ustavni sud nalazi da su ustavnopravno prihvatljivi razlozi na kojima se temelji ocena donosioca osporene presude o tome da je o prestanku službe podnosiocu ustavne žalbe odlučeno u skladu sa zakonom.

Ustavni sud je isti stav zauzeo u u svojoj Odluci Už-5067/2010 od 24. oktobra 2013. godine (videti na internet stranici: www.ustavni.sud.rs).

Ustavni sud dalje konstatuje da iz drugostepenog rešenja upravnog organa proizlazi da se podnosilac izjasnio o svim bitnim dokazima pribavljenim u ponovnom postupku, te da je cenjeno njegovo izjašnjenje, a što je, takođe, konstatovano i u osporenoj presudi Upravnog suda.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, odlučujući kao u tački 3. izreke.

8. Ocenjujući navode podnosioca da mu je povređeno pravo na pravno sredstvo iz člana 36. stav 2. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe pre obraćanja Ustavnom sudu, iskoristio pravo na žalbu u upravnom postupku i pravo na tužbu u upravnom sporu, o kojima su odlučivali nadležni upravni organi, odnosno sudovi. Međutim, Sud konstatuje da podnosilac ni ne spori da mu je omogućeno da koristi navedena pravna sredstva, ali ukazuje da su ista nisu bila delotvorna. Ustavni sud naglašava da pojam "delotvorni pravni lek" ne znači da korišćenje određenog pravnog sredstva mora da rezultira pozitivnim ishodom za onoga ko ga koristi, već se, između ostalog, zahteva da nadležni organi imaju ovlašćenja da, ukoliko prihvate podnosiočeve suštinske argumente, izmene u njegovu korist odluku koju osporava. U konkretnom slučaju, činjenica da pravna sredstva koje je podnosilac koristio nije dovelo do pozitivnog ishoda za podnosioca, sama po sebi ne predstavlja kršenje prava na delotvoran pravni lek.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da podnosiocu ustavne žalbe osporenom presudom očigledno nije povređeno pravo na pravno sredstvo zajemčeno odredbom člana 36. stav 2. Ustava.

Iz navedenih razloga, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u ovom delu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, odlučujući kao u drugom delu tačke 3. izreke.

9. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Odluka Ustavnog suda: Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom sporu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti