Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za uvećanje penzije

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za uvećanje penzije, koji je trajao preko osam godina. Podnositeljki se dosuđuje naknada nematerijalne štete, dok se žalba u delu merituma odbacuje.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi A. V. iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 19. novembra 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba A. V. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala za grad Beograd – Služba filijale za grad Beograd I u predmetu broj 419526, povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljki ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde.

O b r a z l o ž e nj e

1. A. V. iz Beograda je, 28. maja 2013. godine, preko punomoćnika M. V, advokata iz Beograda, podnela Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 12248/11 od 11. aprila 2013. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava u postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala za grad Beograd – Služba filijale za grad Beograd I u predmetu broj 419526.

Podnositeljka ust avne žalbe se istovremeno pozvala i na povrede odredaba čl. 6 . i 14. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Ustavni sud ukazuje da se ove odredbe sadržinski ne razlikuju od odredaba Ustava, zbog čega Ustavni sud postojanje ovih povreda ispituje u odnosu na odgovarajuće odredbe Ustava.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnositeljke ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njeno Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala za grad Beograd – Služba filijale za grad Beograd I broj 419526, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnositeljka ustavne žalbe je 19. februara 2004. godine podnela zahtev Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala za grad Beograd za uvećanje iznosa penzije, koji je zaključkom tog organa broj 181.1-2 00472/04 od 21. februara 2004. godine odbačen. Protiv navedenog zaključka podnositeljka je 16. marta 2004. godine izjavila žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje – Direkcija broj 155245 od 29. aprila 2004. godine. Presudom Okružnog suda u Beogradu U. 781/04 od 30. septembra 2004. godine odbijena je kao neosnovana tužba koju je podnositeljka podnela protiv konačnog upravnog akta. Podnositeljka je 22. februara 2005. godine podnela zahtev za vanredno preispitivanje navedene presude, koji je uvažen presudom Vrhovnog suda Srbije Uvp. 83/04 od 20. decembra 2006. godine, pa je izmenjena presuda Okružnog suda u Beogradu i poništeno rešenje drugostepenog organa od 29. aprila 2004. godine.

U ponovnom postupku drugostepeni organ je svojim rešenjem broj 155245 od 22. februara 2007. godine ponovo odbio žalbu podnositeljke kao neosnovanu. Presudom Okružnog suda u Beogradu U. 899/07 od 21. juna 2007. godine uvažena je tužba podnositeljke i poništeno drugostepeno rešenje.

Drugostepeni organ uprave je rešenjem broj 155245 od 26. jula 2007. godine ponovo odbio kao neosnovanu žalbu podnositeljke izjavljenu protiv prvostepenog zaključka od 24. februara 2004. godine. Protiv ovog konačnog upravnog akta podnositeljka je izjavila tužbu, koja je odbijena kao neosnovana presudom Okružnog suda u Beogradu U. 2196/07 od 7. decembra 2007. godine. Podnositeljka je 8. januara 2008. godine podnela Vrhovnom sudu Srbije zahtev za vanredno preispitivanje navedene sudske odluke, koji je presudom Upravnog suda Uvp. 9/10 (2008) od 31. marta 2010. godine uvažen, pa je preinačena presuda od 7. decembra 2007. godine tako što je uvažena tužba podnositeljke i poništeno drugostepeno rešenje od 26. jula 2007. godine. S tim u vezi, i drugostepeni organ je doneo rešenje broj 155245 od 2. juna 2010. godine kojim je poništen zaključak prvostepenog upravnog organa od 24. februara 2004. godine i predmet vraćen tom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo rešenje broj 181.6-2-105/2011 od 28. februara 2011. godine kojim je odbijen zahtev podnositeljke za uvećanje penzije, jer ne postoje zakonski uslovi. Protiv navedenog rešenja podnositeljka je 29. marta 2011. godine izjavila žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem drugostepenog organa broj 155245 od 13. oktobra 2011. godine. Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnositeljka je 9. novembra 2011. godine podnela tužbu, koja je odbijena kao neosnovana osporenom presudom U. 12248/11 od 11. aprila 2013. godine. U obrazloženju osporene presude je, pored ostalog, navedeno: da je pravilno, po oceni Upravnog suda, postupio tuženi organ kada je odbio žalbu podnositeljke izjavljenu protiv prvostepenog rešenja, jer je to rešenje doneto bez povrede pravila postupka i zasnovano je na pravilno utvrđenom činjeničnom stanju i pravilnoj primeni materijalnog prava, odnosno odredbama člana 147. Zakona o Vojsci Jugoslavije; da podnositeljki za navršenih 25 godina penzijskog staža pripada 70% od penzijskog osnova, a da joj preko navedenog staža od 25 godina pripada još 10%, jer preko toga ima još četiri navršene godine staža (za svaku godinu preko 25 godina ide po 2,5% od penzijskog osnova), odnosno da za ukupno ostvareni staž od 29 godina, šest meseci i 15 dana ima 80% od penzijskog osnova i da joj ne pripada procentualno uvećanje do 85% od penzijskog osnova (2,5% do 30 godina staža osiguranja i 0,5% za svaku godinu staža osiguranja posle navršenih 30 godina), jer u skladu sa navedenom odredbom Zakona o Vojsci Jugoslavije nije propisano da se za svaku narednu kalendarsku godinu po prestanku osiguranja uvećava procenat penzijskog osnova do navršavanja punog staža osiguranja u visini od 85% od penzijskog osnova.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnositeljka ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo na nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave (član 36. stav 1.).

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju, drugostepeni organ dužan svojim rešenjem da ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje , da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232. stav 2.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta; da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta; (član 71. st. 1. i 2. ).

Odredbama člana 147. Zakona o Vojsci Jugoslavije ("Službeni list SRJ", br. 43/94, 28/96, 44/99 i 74/99), koji je važio u momentu donošenja rešenja o prestanku civilne službe u Vojsci podnositeljki ustavne žalbe, bilo je propisano: da pored razloga za prestanak službe po potrebi službe prema odredbama člana 146. ovog zakona, služba u Vojsci može prestati i civilnom licu u Vojsci koje je navršilo 25 godina penzijskog staža a ne ispunjava uslove za starosnu penziju (stav 1.); da civilnom licu u Vojsci kome služba prestaje po odredbama stava 1. ovog člana pripada penzija koja sa navršenih 25 godina penzijskog staža iznosi 67,5% (muškarac), odnosno 70% (žena) od penzijskog osnova, a da se za svaku navršenu godinu staža preko 25 godina penzijskog staža do navršenih 30 godina penzijskog staža uvećava za po 2,5% od penzijskog osnova; da za svaku navršenu godinu penzijskog staža preko 30 godina penzija se uvećava za 0,5% od penzijskog osnova (stav 2.).

5. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta sadržine Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, a polazeći od prethodno utvrđenih činjenica i okolnosti, Ustavni sud je utvrdio sledeće:

Osporeni postupak je pokrenut 19. februara 2004. godine, podnošenjem zahteva podnositeljke za uvećanje penzije, a pravnosnažno je okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda U. 12248/11 od 11. aprila 2013. godine.

Ustavni sud konstatuje da su ispunjeni uslovi da se prilikom ocene da li je postupak okončan u okviru razumnog roka ili ne, uzme u obzir stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije kojim se jemči pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje i obezbeđuje ustavnosudska zaštita Ustavom zajemčenih prava i sloboda u postupku po ustavnoj žalbi, a iz razloga što upravni postupak po svojoj prirodi predstavlja jedinstvenu celinu. Iz navedenog proizlazi da je predmetni postupak okončan za nešto više od osam godina.

Očigledno je da je samo trajanje konkretnog upravnosudskog postupka prekoračilo standard postupanja u razumnom roku. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnositeljke ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji su vodili postupak, i nadležnih sudova u upravnom sporu, kao i značaj a istaknutog prava za podnositeljku, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Po oceni Ustavnog suda u konkretnom upravnosudskom postupku nije bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja.

Ispitujući postupanje upravnih organa i sudova u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta utvrdio da su za osam godina, koliko je trajao ovaj upravnosudski postupak, doneta dva prvostepena rešenja, pet rešenja drugostepenog organa uprave, da su vođena četiri upravna spora i dva postupka po zahtevu za vanredno preispitavanje sudske odluke, iz čega se može zaključiti da nije bilo dužih perioda neaktivnosti u postupanju nadležnih organa i sudova. Organi uprave su uglavnom postupali u zakonom propisanim rokovima. Međutim, prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. predmet Pavlyulynets pritiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01 od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka broj 17271/04 od 10. juna 2008. godine).

Podnositeljka ustavne žalbe je imala legitiman materijalni interes da nadležni organi o njenom zahtevu odluče u razumnom roku. Ocenjujući ponašanje same podnositeljke, Ustavni sud konstatuje da se iz dostavljenih spisa predmeta prvostepenog organa uprave, imajući u vidu da podnositeljka uz osporeni akt i nižestepene odluke nije dostavila drugu dokumentaciju od značaja za odlučivanje, se ne može zaključiti da je koristila procesnopravna sredstva protiv „ćutanja uprave“. Ustavni sud ponavlja da su organi uprave uglavnom postupali u zakonom propisanim rokovima. Međutim, nakon što je rešenjem drugostepenog organa uprave od 2. juna 2010. godine poništeno prvostepeno rešenje, prvostepeni organ je u ponovnom postupku doneo odluku nakon osam meseci. Podnositeljka je već nakon 30 dana imala pravo da koristi sva procesnopravna sredstva protiv „ćutanja uprave“. Takođe, o žalbi podnositeljke izjavljenoj 29. marta 2011. godine protiv prvostepenog rešenja je odlučeno tek 13. oktobra 2011. godine. Podnositeljka je i ovom slučaju mogla da doprinese ubrzanju postupka, tako što je već nakon 60 dana mogla da se obrati najpre urgencijom drugostepenom organu da odluči o žalbi, a potom i da koristi druga sredstva protiv „ćutanja uprave“, saglasno navedenoj odredbi člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima.

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljki ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpela podnositeljka ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za odlučivanje o ovoj naknadi, a posebno dužinu trajanja osporenog postupka i ponašanje same podnositeljke. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnositeljka ustavne žalbe pretrpela zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa i sudova. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. U pogledu tvrdnje podnositeljke da joj je osporenom presudom Upravnog suda U. 12248/11 od 11. aprila 2013. godine povređeno Ustavom zajemčeno pravo na pravično suđenje usled pogrešne primene materijalnog prava, Ustavni sud je ocenio da se navedeni osporeni akt zasniva na ustavnopravno prihvatljivom, nearbitrernom tumačenju merodavnog prava.

Po oceni Ustavnog suda, u osporenoj presudi je obrazloženo zašto se odbija tužba tužilje, ovde podnositeljke ustavne žalbe, kao neosnovana, te šta čini suštinske razloge na osnovu kojih je na taj način odlučeno. Upravni sud je, u skladu sa svojim zakonskim ovlašćenjima, odbio tužbu podnositeljke kao neosnovanu, dajući za svoju odluku ustavnopravno prihvatljive razloge. Upravni sud je odlučio o tužbi podnositeljke na osnovu činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku, za koje je u sprovedenom postupku ocenio da su u bitnim tačkama potpuno utvrđene, da je iz utvrđenih činjenica izveden pravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja i da je drugostepeni organ uprave ocenio sve žalbene navode dajući za svoju odluku potpune i detaljno obrazložene razloge. Ustavni sud je ocenio da je Upravni sud izneo jasne razloge za zauzet stav d a podnositeljki ne pripada pravo na uvećanje penzije, jer za to ne postoje zakonski uslovi, odnosno da je u svemu postupljeno u skladu sa odredbama člana 147. Zakona o Vojsci Jugoslavije.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da se izneti navodi ustavne žalbe ne mogu smatrati ustavnopravnim razlozima iz kojih bi proizlazila povreda prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava.

Podnositeljka ustavne žalbe, takođe, smatra da joj je osporenom presudom povređeno i pravo na jednaku zaštitu prava, zajemčeno članom 36. stav 1. Ustava. Međutim, podnositeljka ustavne žalbe nije dostavila dokaze da je Upravni sud u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji doneo različite odluke, što je neophodna pretpostavka da bi se mogla utvrditi povreda prava zajemčenog članom 36. stav 1. Ustava. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je ocenio da ustavna žalba ne sadrži ustavnopravne razloge kojima bi bila potkrepljena tvrdnja o uskraćivanju jednake zaštite prava podnositeljki ustavne žalbe.

Ustavni sud ističe da za povredu drugih načela i prava koja su označena u ustavnoj žalbi podnositeljka nije iznela nikakve razloge, već se samo formalno pozvala na njihovu povredu.

Imajući u vidu sve navedeno Ustavni sud je ustavnu žalbu izjavljenu protiv presude Upravnog suda U. 12248/11 od 11. aprila 2013. godine odbacio kao u drugom delu tačke 1. izreke, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka.

8. Polazeći od iznetog, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.