Povreda prava na pravično suđenje odbacivanjem tužbe protiv rešenja o ocenjivanju
Kratak pregled
Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na pravično suđenje i pravno sredstvo. Poništava se rešenje Upravnog suda kojim je odbačena tužba protiv rešenja o ocenjivanju državnog službenika, uz nalog da se donese nova odluka o tužbi.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Olivera Vučić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Lj. T . iz L, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 9. oktobra 2014. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba Lj. T . i utvrđuje da su rešenjem Upravnog suda U. 24019/10 od 19. maja 2011. godine povređena prava podnositeljke ustavne žalbe na pravično suđenje i na pravno sredstvo, zajemčena odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. stav 2. Ustava Republike Srbije.
2. Poništava se rešenje Upravnog suda U. 24019/10 od 19. maja 2011. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o tužbi podnositeljke ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Žalbene komisije Vlade broj 119-01-85/2010-01 od 15. maja 2010. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. Lj. T . iz L . podnela je 15. septembra 2011. godine ustavnu žalbu protiv rešenja Upravnog suda U. 24019/10 od 19. maja 2011. godine, zbog povrede čl. 18, 19, 21, 22. i 145. Ustava Republike Srbije, kao i prava na pravično suđenje i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. Ustava.
Podnositeljka ustavne žalbe navodi da je osporenim rešenjem Upravnog suda odbačena njena tužba u upravom sporu, sa obrazloženjem da akt koji se tužbom osporava ne predstavlja upravni akt, u smislu člana 4. Zakona o upravnim sporovima. Po mišljenju podnositeljke, ovakav stav Upravnog suda je pogrešan, posebno stoga što je pobijanim rešenjem Žalbene komisije Vlade upućena na podnošenje tužbe u upravnom sporu.
Podnositeljka ustavne žalbe takođe navodi: da joj je onemogućena sudska zaštita, jer je Upravni sud nije zaštitio od „nesavesnog rada“ prvostepenog organa; da je „ostalo učešće samo jedne strane u postupku, što nedvosmisleno ukazuje na neuvažavanje ustavnog prava na jednaku zaštitu prava“; da je diskriminisana „po osnovu prava da sa drugom stranom ravnopravno učestvuje u postupku“. Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu i poništi osporeno rešenje Upravnog suda.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku na osnovu uvida u osporenu sudsku odluku i celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
3.1. Rešenjem Ministarstva finansija – Poreska uprava broj 119-722/2010-05 od 26. februara 2010. godine od ređena je Lj. T, ovde po dnositeljki ustavne žalbe, državnom službeniku u tom ministarstvu , ocena "dobar" (3, 17) za 2009. godinu. U uvodu prvostepenog rešenja se navodi da je ono doneto, između ostalog, na osnovu odredbe člana 84. stav 2. Zakona o državnim službenicima.
Žalbena komisija Vlade je rešenjem broj 119-01-85/2010-01 od 15. maja 2010. godine odbila kao neosnovanu žalbu podnositeljke izjavljenu protiv prvostepenog rešenja. U uvodu drugostepenog rešenja se navodi da je ono doneto, pored ostalog, na osnovu člana 142. Zakona o državnim službenicima. Navedeno rešenje sadrži uputstvo o pravnom sredstvu, kojim je podnositeljka poučena da je to rešenje konačno u upravnom postupku i da se protiv njega može pokrenuti upravni spor pred Upravnim sudom u roku od 30 dana od dana prijema rešenja, što je podnositeljka i učinila.
Osporenim rešenjem Upravnog suda U. 24019/10 od 19. maja 2011. godine odbačena je tužba podnositeljke podneta protiv drugostepenog rešenja. Upravni sud je našao da rešenje o ocenjivanju državnog službenika nema karakter upravnog odlučivanja, jer nije doneto u upravnoj stvari u smislu člana 5. Zakona o upravnim sporovima, odnosno tim rešenjem se ne rešava o pravu ili obavezi tužioca. Upravni sud je , stoga, ocenio da se u upravnom sporu ne može ispitati ni zakonitost pobijanog rešenja donetog u postupku po žalbi protiv rešenja prvostepenog organa o ocenjivanju državnog službenika, te je odlučio kao u dispozitivu ovog rešenja, saglasno odredbama člana 26. stav 2. u vezi sa stav om 1. tačka 2) Zakona o upravnim sporovima.
4. Odredbama Ustava, na čiju se povredu podnositeljka ustavne žalbe poziva, utvrđeno je: da se ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom neposredno primenjuju (član 18. stav 1.); da j emstva neotuđivih ljudskih i manjinskih prava u Ustavu služe očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca u pravednom, otvorenom i demokratskom društvu, zasnovanom na načelu vladavine prava (član 19. stav 1.); da su pr ed Ustavom i zakonom svi jednaki i da Svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21. st. 1. i 2.); da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale (član 22. stav 1.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, te da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se sudske odluke donose u ime naroda i da se z asnivaju na Ustavu, zakonu, potvrđenom međunarodnom ugovoru i propisu donetom na osnovu zakona (član 145. st. 1. i 2.) .
Odredbama Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09 ) propisano je: da je upravni akt, u smislu ovog zakona, pojedinačni pravni akt kojim nadležni organ, neposrednom primenom propisa, rešava o određenom pravu ili obavezi fizičkog ili pravnog lica, odnosno druge stranke u upravnoj stvari (član 4.); da će s udija pojedinac rešenjem odbaciti tužbu i ako utvrdi da akt koji se tužbom osporava ne predstavlja akt o čijoj zakonitosti se odlučuje u upravnom sporu (član 26. stav 1. tačka 2)); da a ko sudija pojedinac propusti da odbaci tužbu iz razloga iz stava 1. ovoga člana, to će učiniti veće suda (član 26. stav 2).
5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je osporenim rešenjem Upravnog suda, kojim je odbačena njena tužba kao nedozvoljena, uskraćeno pravo da u postupku pred sudom otkloni posledice „nepravilne primene“ merila na osnovu kojih je ocenjena u spornom periodu.
Razmatrajući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da se ustavna garancija navedenog prava, pored ostalog, sastoji u tome da odluka suda o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom relevantnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u protivnom moglo smatrati da je proizvod proizvoljnog i pravno neutemeljenog stanovišta postupajućeg suda.
Ocenjujući da li je osporeno rešenje Upravnog suda zasnovano na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju i primeni odredaba relevantnog procesnog prava, Ustavni sud je pošao od toga da je njime odbačena tužba podnositeljke ustavne žalbe iz razloga što rešenje o ocenjivanju državnog službenika, po shvatanju tog suda, nema karakter upravnog akta, saglasno odredbi člana 4. Zakona o upravnim sporovima. Ispitujući da li se iz odredaba merodavnog prava mogao izvesti zaključak o tome da rešavanje organa državne uprave o ocenjivanju državnog službenika predstavlja upravnu stvar, odnosno da je akt kojim se određuje ocena upravni akt, koji se može pobijati žalbom u upravnom postupku i tužbom u upravnom sporu, Ustavni sud je imao u vidu sledeće odredbe zakona:
Odredbom člana 1. Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10 ) propisano je da su po ovom zakonu dužni da postupaju državni organi kad u upravnim stvarima, neposredno primenjujući propise, rešavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, kao i kad obavljaju druge poslove utvrđene ovim zakonom.
Odredbama člana 17. Zakona o državnoj upravi ("Službeni glasnik RS", br. 79/05, 101/07 i 95/10) propisano je da organi državne uprave rešavaju u upravnim stvarima i donose upravne akte (stav 1.) i da o rgani državne uprave rešavaju o žalbama i vanrednim pravnim sredstvima na upravne akte koje su doneli oni ili imaoci javnih ovlašćenja, prema zakonu (stav 2.).
Zakonom o državnim službenicima ("Sl užbeni glasnik RS", br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09 ) propisano je: da državni službenik ima pravo žalbe na rešenje kojim se odlučuje o njegovim pravima i dužnostima, ako žalba ovim zakonom nije izričito isključena (član 16. stav 1.); da o cenu određuje rukovodilac rešenjem ( člana 84. stav 2.); da se pri odlučivanju o pravima i dužnostima državnog službenika primenjuje zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak izuzev kod odlučivanja o odgovornosti za štetu (član 140. stav 4.); da žalbene komisije odlučuju o žalbama državnih službenika na rešenja kojim se u upravnom postupku odlučuje o njihovim pravima i dužnostima i o žalbama učesnika internog i javnog konkursa, te da žalbene komisije primenjuju zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak (člana 142.); da protiv odluke žalbene komisije može da se pokrene upravni spor (člana 143. stav 3.) .
Ustavni sud je imao u vidu i da je član om 37. Uredbe o ocenjivanju državnih službenika ("Službeni glasnik RS" , br. 11/06 i 109/09) propisano da se rešenje kojim je državnom službeniku određena ocena i izveštaj o ocenjivanju dostavljaju bez odlaganja državnom službeniku (stav 1.) i da državni službenik može da izjavi žalbu nadležnoj žalbenoj komisiji na rešenje kojim mu je određena ocena u roku od osam dana od dana kada je primio rešenje (stav 2.).
Polazeći od izloženog, Ustavni sud je našao da odredbe navedenih propisa upućuju na zaključak da se o ocenjivanju državnog službenika rešava u upravnom postupku, a da je protiv konačnog rešenja donetog u tom postupku predviđena sudska zaštita u upravnom sporu, što ukazuje na to da se radi o upravnoj stvari i o upravnom aktu. Navedeno stanovište o pravnoj prirodi akta kojim se ocenjuje državni službenik Ustavni sud je izrazio u Odluci Už-3748/2011 od 15. jula 2014. godine . U tom smislu, Ustavni sud je ocenio da je osporena sudska odluka zasnovana na ustavnopravno neprihvatljivo m tumačenju, odnosno primeni odredaba merodavnog prava, koja je dovela do povrede prava podnositeljke na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava. Istovremeno, osporenim aktom je podnositeljki povređeno i pravo na pravno sredstvo zajemčeno članom 36. stav 2. Ustava, jer joj je uskraćeno pravo da se u postupku pred Upravnim sudom meritorno odluči o podnetoj tužbi.
Imajući u vidu sadržinu ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da podnositeljka, pozivajući se na povrede čl. 18, 19, 21, 22, 36. stav 1. i 145. Ustava, ukazuje na to da joj je uskraćeno pravo na pristup sudu, o čemu se Sud već izjasnio kroz utvrđenje povred a prava na pravično suđenje i na pravno sredstvo .
Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 - Odluka US), usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke.
6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je ocenio da se štetne posledice utvrđene povrede Ustavom zajemčenih prava mogu otkloniti jedino poništavanjem rešenja Upravnog suda U. 24019/10 od 19. maja 2011. godine i određivanjem d a se u ponovnom postupku donese nova odluka o tužbi podnositeljke ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Žalbene komisije Vlade broj 119-01-85/2010-01 od 15. maja 2010. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.
7. Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić, s.r.