Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao preko osam godina i još nije okončan. Kao glavni razlog kašnjenja navedeno je šestostruko vraćanje predmeta na ponovni postupak od strane drugostepenog organa.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, dr Marija Draškić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Đ. G. iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 9. aprila 2015. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Đ. G. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za imovinsko-pravne i stambene poslove gradske opštine Zemun u predmetu broj 463-24/2015-6 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Đ. G. iz Beograda je, 25. maja 2012. godine, podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu, između ostalog, zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za imovinsko-pravne i stambene poslove gradske opštine Zemun u predmetu broj 463-112/2012-6. Podnosilac je u ustavnoj žalbi, kao i u dopunama ustavne žalbe, ukazao da su mu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava povređena i druga načela i prava zajemčena Ustavom.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove gradske opštine Zemun broj 463-24/2015-6, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 12. februara 2007. godine podneo Odeljenju za imovinsko-pravne i stambene poslove opštine Zemun zahtev za donošenje rešenja o prestanku prava korišćenja B.M. na katastarskoj parceli, bliže označenoj u tom zahtevu.

Zaključkom prvostepenog organa od 14. juna 2007. godine zahtev je odbačen, ali je rešenjem Ministarstva finansija broj 463-02-00715/2005-07 od 8. novembra 2007. godine ovaj zaključak poništen, pa je u ponovnom postupku prvostepeni organ doneo rešenje broj 463-757/99-6 od 22. februara 2008. godine, kojim je predmetni zahtev odbijen. Protiv navedenog rešenja podnosilac je 21. marta 2008. godine izjavio žalbu. Rešenjem Ministarstva finansija broj 463-02-00715/2005-1 od 7. septembra 2010. godine poništeno je navedeno prvostepeno rešenje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo rešenje broj 463-757/99-6 od 22. novembra 2010. godine kojim je ponovo odbijen predmetni zahtev podnosioca. Protiv navedenog rešenja podnosilac je 7. decembra 2010. godine izjavio žalbu. Rešenjem Ministarstva finansija broj 463-02-00715/2005-07 od 11. aprila 2012. godine poništeno je navedeno prvostepeno rešenje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo rešenje broj 463-112/2012-6 od 14. maja 2012. godine kojim je odbijen predmetni zahtev podnosioca. Protiv navedenog rešenja podnosilac je 17. maja 2012. godine izjavio žalbu, a potom je 4. septembra 2012. godine podneo i urgenciju za odlučivanje o podnetoj žalbi. Rešenjem Ministarstva finansija broj 463-02-00715/2005-07 od 20. septembra 2012. godine poništeno je navedeno prvostepeno rešenje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo rešenje broj 463-112/2012-6 od 2. novembra 2012. godine kojim je ponovo odbijen predmetni zahtev podnosioca. Rešenjem drugostepenog organa broj 463-02-00715/2005 od 28. februara 2013. godine poništeno je navedeno prvostepeno rešenje i usvojen je predmetni zahtev podnosioca. Protiv navedenog drugostepenog rešenja Ž.M. je 19. aprila 2013. godine podnela tužbu, koja je uvažena presudom Upravnog suda U. 6287/13 od 29. oktobra 2013. godine, poništeno je rešenje drugostepenog organa uprave i predmet vraćen tom organu na ponovni postupak i odlučivanje. U ponovnom postupku, Ministarstvo finansija je donelo rešenje broj 463-02-00715/2005-07 od 27. avgusta 2014. godine, kojim je poništeno prvostepeno rešenje od 2. novembra 2012. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo rešenje broj 463-365/2014-6 od 12. novembra 2014. godine kojim je ponovo odbijen predmetni zahtev podnosioca. Protiv ovog rešenja podnosilac je blagovremeno izjavio žalbu, a potom 29. januara 2015. godine i urgenciju za odlučivanje o podnetoj žalbi. Rešenjem drugostepenog organa broj 463-02-00715/1/2005-07 od 11. februara 2015. godine poništeno je navedeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen tom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku, prvostepeni organ je doneo zaključak broj 463-24/2015-6 od 3. marta 2015. godine kojim je određeno veštačenje putem veštaka građevinske struke na katastarskim parcelama bliže označenim u tom zaključku.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta; da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta; da će po zahtevu stranke iz stava 2. ovog člana, sud zatražiti od nadležnog organa obaveštenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije doneo, da je nadležni organ dužan da ovo obaveštenje da odmah, a najkasnije u roku od sedam dana, a da, ako on to ne učini, ili ako dato obaveštenje, po nahođenju suda, ne opravdava neizvršenje sudske presude, sud će doneti rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa, ukoliko priroda stvari to dozvoljava; da će sud rešenje iz stava 3. ovog člana dostaviti organu nadležnom za izvršenje, i o tome istovremeno obavestiti organ koji vrši nadzor, da je organ nadležan za izvršenje dužan bez odlaganja da izvrši ovakvo rešenje (član 71.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem upravnih organa i nadležnog suda u postupku odlučivanja o njegovom zahtevu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, a posledično i druga načela i prava zajemčena Ustavom.

Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 12. februara 2007. godine, zahtevom podnosioca, te da nije pravnosnažno okončan, iz čega proizlazi da postupak traje preko osam godina. Postupak se nalazi u fazi prvostepenog odlučivanja o predmetnom zahtevu podnosioca.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je nesporan interes podnosioca da se o osnovanosti njegovog zahteva odluči u razumnom roku. Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe uglavnom koristio procesnopravna sredstva protiv ćutanja administracije, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, te se može zaključiti da je svojim ponašanjem pokušao da doprinese skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima. Međutim, o žalbi koju je podnosilac podneo 21. marta 2008. godine odlučeno je tek 7. septembra 2010. godine, dakle nakon skoro dve i po godine, a o žalbi podnosioca podnetoj 7. decembra 2010. godine tek 11. aprila 2012. godine, dakle nakon više od godinu dana. U navedenom periodu podnosilac nije koristio procesnopravna sredstva protiv ćutanja uprave.

Ispitujući postupanje upravnih organa u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta utvrdio da je za osam godina u predmetnom postupku doneto šest prvostepenih odluka i sedam rešenja drugostepenog organa, iz čega se može zaključiti da nije bilo dužih perioda neaktivnosti u postupanju organa uprave. Ustavni sud je, međutim, utvrdio da je ministarstvo, kao nadležni drugostepeni organ, u konkretnom slučaju, šest puta vratilo predmet prvostepenom organu na ponovni postupak. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. predmet Pavlyulynets v. Ukraina, predstavka br. 70767/01 od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka br. 17271/04 od 10. juna 2008. godine).

Ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), odlučujući kao u tački 1. izreke, dok je u tački 3. izreke, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona, naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje samog podnosioca. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih upravnih organa i Upravnog suda. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. U vezi navoda podnosioca ustavne žalbe da su mu u predmetnom postupku povređena i druga načela i prava zajemčena Ustavom, Ustavni sud je u ovom delu ustavnu žalbu odbacio kao preuranjenu, saglasno članu 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, imajući u vidu da osporeni postupak još uvek nije pravnosnažno okončan, odlučujući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Na osnovu svega navedenog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti