Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu, utvrdivši povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje preko sedam godina. Podnosiocu je dosuđena naknada nematerijalne štete zbog neažurnosti upravnih organa i višestrukog vraćanja predmeta na ponovno odlučivanje.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Zlatka Stojkovića iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 26. juna 2014. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Zlatka Stojkovića i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Odeljenjem za imovinsko-pravne poslove – Uprave gradske opštine Palilula u Beogradu u predmetu broj 463-639/2013-I-3 (ranije broj 463-485/2010) podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se ustavna žalba Zlatka Stojkovića izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u postupku koji se vodio pred Odeljenjem za imovinsko-pravne poslove opštine Palilula u predmetu broj 462-39/95-II-04.

O b r a z l o ž e nj e

1. Zlatko Stojković iz Beograda je 16. septembra 2011. godine Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u postupcima koji su se vodili pred Odeljenjem za imovinsko-pravne poslove opštine Palilula u predmetima br. 462-39/95-II-04 i 463-485/2010.

U ustavnoj žalbi i dopuni od 11. marta 2014. godine se navodi da je podnosilac 1995. godine podneo opštinskoj upravi Palilula zahtev „za vraćanje izuzetih parcela neprivedenih nameni“ i da predmetni upravni postupak nije okončan ni nakon 17 godina. Ističe da su mu zbog neodlučivanja u zakonskom i razumnom roku povređena i prava iz čl. 8. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i čl 18, 25. i 32. Ustava Republike Srbije.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku i pravo podnosioca na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 380.000,00 dinara.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

Prema odredbi člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US), ustavna žalba se može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

Prema odredbi člana 84. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ustavna žalba se može izjaviti u roku od 30 dana od dana dostavljanja pojedinačnog akta, odnosno od dana preduzimanja radnje kojom se povređuje ili uskraćuje ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom.

Članom 113. Zakona je propisano: da se ustavna žalba može izjaviti i protiv pojedinačnog akta ili radnje državnog organa ili organizacije kojoj je povereno javno ovlašćenje, a kojima je povređeno ili uskraćeno ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom, ako je taj akt ili radnja izvršena od dana proglašenja Ustava do dana stupanja na snagu ovog zakona (stav 2.); da se ustavna žalba u slučaju iz stava 2. ovog člana može izjaviti u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (stav 3.).

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku izvršio uvid u dostavljenu dokumentaciju i spise predmeta Odeljenja za imovinsko-pravne poslove – Uprave gradske opštine Palilula u Beogradu broj 463-639/2013-I-3 (ranije broj 463-485/2010) i utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Rešenjem opštinskog organa uprave, Odeljenje za imovinsko-pravne poslove opštine Palilula broj 462-30/95-II-04 od 19. jula 2002. godine odbijen je zahtev S.D. i ovde podnosioca ustavne žalbe za povraćaj u vlasništvo ili korisništvo katastarskih parcela bliže označenih u izreci rešenja.

Rešenjem Ministarstva finansija Republike Srbije – Sektor za imovinsko -pravne poslove broj 463-02-00037/2003-07 od 24. maja 2004. godine je odbijena kao neosnovana žalba ovde podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja. Podnosilac protiv drugostepenog rešenja nije tužbom pokrenuo upravni spor pred nadležnim sudom, čime je postupak broj 462-30/95-II-04 okončan.

Novim zahtevom podnetim 16. marta 2007. godine podnosilac ustavne žalbe je tražio poništaj pravosnažnog rešenja Narodnog odbora opštine Krnjača 03-broj 5463/3-1960 od 1. marta 1961. godine koji je zaključkom Odeljenja za imovinsko-pravne poslove, Opštinske uprave Gradske opštine Palilula u Beogradu broj 463-267/2007-I-3 od 4. decembra 2007. godine odbačen.

Podnosilac ustavne žalbe je protiv navedenog zaključka izjavio žalbu, te je rešenjem Ministarstva finansija Republike Srbije – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-00334/2008-07 od 30. maja 2008. godine poništen zaključak i predmet je vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak.

U daljem toku postupka prvostepeni organ je doneo zaključak o prekidu postupka 10. aprila 2009. godine, dok stranka ne dostavi dokaz da je naknada za zemljište bliže označeno u izreci zaključka isplaćena faktičkom korisniku D.S, čiji je pravni sledbenik podnosilac zahteva. U stavu drugom dispozitiva ovog zaključka je naloženo podnosiocu zahteva da u roku od 15 dana od dana prijema zaključka dostavi tražene dokaze.

Protiv zaključka o prekidu postupka ovde podnosilac je izjavio žalbu 6. maja 2009. godine, koju je dopunio 9. aprila 2010. godine. Rešenjem Ministarstva finansija Republike Srbije – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-00334/2008 od 3. novembra 2010. godine poništen je zaključak o prekidu postupka i predmet je vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak.

Rešenjem Odeljenja za imovinsko-pravne poslove, Opštinske uprave Gradske opštine Palilula u Beogradu 463-485/2010-I-3 od 13. decembra 2010. godine odbijen je kao neosnovan zahtev ovde podnosioca ustavne žalbe za poništaj pravosnažnog rešenja Narodnog odbora opštine Krnjača 03-broj 5463/3-1960 od 1. marta 1961. godine.

Nakon izjavljene žalbe ovde podnosilac je 13. septembra 2011. godine podneo tužbu Upravnom sudu zbog „ćutanja administracije“, a iz razloga što drugostepeni organ nije u zakonskom roku, a ni po podnetoj urgenciji doneo odluku o žalbi. Rešenjem Upravnog suda U. 10054/11 od 8. novembra 2013. godine postupak je obustavljen iz razloga predviđenih odredbom člana 32. Zakona o upravnim sporovima.

Ministarstvo finansija Republike Srbije – Sektor za imovinsko -pravne poslove je donelo rešenje broj 463-02-00334/2008-07 od 15. septembra 2011. godine, kojim je poništeno prvostepeno rešenje i predmet je vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak.

U narednom toku postupka prvostepeni organ je rešenjem broj 463-388/2011-I-3 od 13. februara 2013. godine ponovo odbio zahtev podnosioca, koje rešenje je nakon izjavljene žalbe drugostepeni organ poništio rešenjem od 8. oktobra 2013. godine i vratio na ponovno postupanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je zaključkom broj 463-639/2013-I-3 od 21. februara 2014. godine odbacio predmetni zahtev ovde podnosioca ustavne žalbe zbog nenadležnosti, a podnosilac je 5. marta 2014. godine izjavio žalbu protiv navedenog zaključka.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se ukazuje ustavnom žalbom, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za ocenu osnovanosti ustavne žalbe, u konkretnom slučaju, od značaja su i odredbe Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) kojima je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da a ko drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak. U tom slučaju, drugostepeni organ je dužan svojim rešenjem da ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje (član 232. stav 2.).

5. Ocenjujući razloge i navode iznete u ustavnoj žalbi sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je utvrdio da je predmetni upravni postupak započeo 16. marta 2007. godine , podnošenjem zahteva za poništaj pravosnažnog rešenja Narodnog odbora opštine Krnjača 03-broj 5463/3-1960 od 1. marta 1961. godine i da postupak nije okončan ni nakon sedam godina.

Ustavni sud konstatuje da navedeno trajanje postupka može samo po sebi ukazati na to da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka i upravnog spora relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, kao što su složenost činjeničnih i pravnih pitanja u konkretnom postupku, ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku, postupanje upravnih i sudskih organa koji su vodili postupak, kao i značaj spornog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

S tim u vezi Ustavni sud je ocenio da u osporenom postupku nije bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja, jer su nadležni organi bili dužni da utvrde da li je sporno zemljište privedeno nameni, što se utvrđuje nalazom i mišljenjem ovlašćenih veštaka. Takođe, Ustavni sud je utvrdio da podnosilac ustavne žalbe svojim radnjama nije doprineo dugom trajanju postupka.

Ispitujući postupanje upravnih organa u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je utvrdio da su u dosadašnjem toku postupka doneta dva prvostepena rešenja i dva zaključka kojima se zahtev podnosioca odbacuje. Drugostepeni organ je poništio tri prvostepene odluke kada je odlučivao o žalbi ovde podnosioca i vratio predmet na ponovni postupak, da bi nakon sedam godina od podnošenja zahteva isti bio odbačen zbog nenadležnosti. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponovno razmatranje jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. „Pavlyulynets v. Ukraina“, od 6. septembra 2005. godine i „Cvetković protiv Srbije“, od 10. juna 2008. godine).

6. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je ocenio da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, pa je na osnovu odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu i odlučio kao u tački 1. izreke.

Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 700 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je ocenio sve okolnosti od značaja, a posebno dužinu trajanja predmetnog postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog neažurnog postupanja nadležnih organa. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je takođe, imao u vidu i praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku.

U odnosu na istaknute povrede prava iz čl. 8. i 13. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, Ustavni sud konstatuje da podnosilac ne navodi nikakve razloge na kojima zasniva svoje tvrdnje, te je ustavnu žalbu u ovom delu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, i odlučio kao u drugom delu tačke 1. izreke. Ustavni sud ukazuje da formalno pozivanje na povredu određenih prava ustavnu žalbu ne čini, samo po sebi, dopuštenom .

7. Ispitujući postojanje pretpostavki za postupanje po ustavnoj žalbi u delu u kome se osporava dužina trajanja postupka koji se vodio pred Odeljenjem za imovinsko-pravne poslove opštine Palilula u predmetu broj 462-39/95-II-04, Ustavni sud je utvrdio da je predmetni postupak okončan donošenjem drugostepenog rešenja Ministarstva finansija Republike Srbije – Sektor za imovinsko-pravne poslove broj 463-02-00037/2003-07 od 24. maja 2004. godine kojim je odbijena kao neosnovana žalba ovde podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja.

Kako se ustavna žalba može izjaviti samo protiv pojedinačnog akta koji je donet ili radnje koja je izvršena nakon proglašenja Ustava Republike Srbije, 8. novembra 2006. godine, te kako je predmetni postupak okončan pre stupanja na snagu Ustava, Ustavni sud je u ovom delu ustavnu žalbu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu i rešio kao u tački 4. izreke.

8. Polazeći od iznetog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić