Odluka Ustavnog suda o ustavnoj žalbi protiv rešenja Upravnog suda

Kratak pregled

Ustavni sud odbija ustavnu žalbu protiv rešenja Upravnog suda kojim je odbačena tužba zbog „ćutanja uprave“. Iako je obrazloženje Upravnog suda formalističko, podnosilac je podneo tužbu u stvari koja nije upravna, za koju je predviđena druga sudska zaštita.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Milan Stanić, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi J. S . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 9. jula 2015. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba J . S . izjavljena protiv rešenja Upravnog suda U. 29027/10 od 19. aprila 2012. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. J. S . iz Beograda, preko punomoćnika S . P, advokata iz Beograda, podneo je, 25. maja 2012. godine, Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv rešenja Upravnog suda U. 29027/10 od 19. aprila 2012. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

Podnosilac u ustavnoj žalbi, pored ostalog, navodi: da se, zajedno sa D.S, obratio Odeljenju za imovinsko-pravne i stambene poslove Gradske opštine Novi Beograd, tražeći donošenje „rešenja o brisanju Stambene zgrade u ulici R . 21 u Novom Beogradu i predsednika Skupštine navedene stambene zgrade S . A . iz evidencije tog odeljenja“; da prvostepeni organ nije doneo odluku u roku propisanom zakonom, zbog čega su podneli žalbu zbog „ćutanja uprave“, a potom i tužbu Upravnom sudu; da je osporenim rešenje odbačena njihova tužba iz razloga što se iz kopije urgencije ne vidi datum njenog prijema u Sekretarijatu za imovinsko-pravne poslove i građevinsku inspekciju grada Beograda.

Po mišljenju podnosioca ustavne žalbe, sama činjenica što službenik pisarnice drugostepenog organa nije stavio „kvalitetan“ otisak prijemnog štambilja na predatoj urgenciji za donošenje odluke po žalbi, ne može biti razlog za odbacivanje tužbe, jer je tu nejasnoću Upravni sud mogao da otkloni pribavljanjem izveštaja od tuženog organa.

U ustavnoj žalbi se dalje navodi: da je evidentiranje Stambene zgrade u ulici R. 21 i predsednika skupštine navedene stambene zgrade S.A. kod nadležnog organa uprave izvršeno na osnovu falsifikovanih i nekompletnih isprava, pa samim tim i suprotno odredbama Zakona o održavanju stambenih zgrada; da je odluka o tome da je stambena zgrada u R . 21 postala pravni sledbenik Stambene zgrade u R . 21-27 sačinjena, potpisana i overena bez znanja i saglasnosti većine vlasnika stanova. Podnosilac zaključuje da je osnovan njegov zahtev podnet prvostepenom organu i da mu je donošenjem osporenog rešenja Upravnog suda povređeno pravo na pravično suđenje, garantovano odredbom člana 32. Ustava Republike Srbije.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu označenog ustavnog prava i poništi osporeno rešenje Upravnog suda.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i ostalu dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:

Osporenim rešenjem Upravnog suda U. 29027/10 od 19. aprila 2012. godine odbačena je tužba koju su J. S, ovde podnosilac ustavne žalbe i D.S. podneli Upravnom sudu protiv Sekretarijata za imovinsko pravne poslove i građevinsku inspekciju grada Beograda – Sektor za upravno-pravne poslove, zbog nedonošenja rešenja o njihovoj žalbi izjavljenoj 10. avgusta 2010. godine zbog nepostupanja Odeljenja za imovinsko-pravne i stambene poslove gradske opštine Novi Beograd po njihovom zahtevu podnetom 3. juna 2010. godine. Upravni sud je u obrazloženju osporenog rešenja konstatovao da je tuženi organ u odgovoru na tužbu naveo: da je u predmetu po žalbi tužilaca izjavljenoj protiv obaveštenja Odeljenja za imovinsko pravne i stambene poslove gradske opštine Novi Beograd u Beogradu broj 1-360-324/09 od 14. jula 2009. godine, tuženi organ uputio dopise XXI-01 broj 07-133/2009 od 2. decembra 2009. i 16. januara 2010. godine; da su aktom prvostepenog organa od 16. januara 2010. godine tužioci obavešteni da predlog za brisanje „nezakonito evidentirane“ Skupštine stanara stambene zgrade u ulici R. 21 u Novom Beogradu ne predstavlja upravnu stvar, već pravnu stvar iz nadležnosti redovnog suda; da su tužioci o tome obavešteni i dopisom istog organa od 28. oktobra 2009. godine. Upravni sud je, polazeći od odredaba člana 19. stav 1. i člana 22. stav 3. Zakona o upravnim sporovima, našao da tužbu treba odbaciti, jer nije priložen dokaz o predaji naknadnog zahteva-urgencije zbog nedonošenja rešenja po žalbi nadležnom organu, odnosno jer se iz kopije urgencije koju je dostavljena uz tužbu ne vidi kada je urgencija primljena u Sekretarijatu za imovinsko pravne poslove i građevinsku inspekciju grada Beograda – Sektor za upravno-pravne poslove. Upravni sud je, s obzirom na izloženo, a primenom člana 26. stav 2. u vezi sa članom 26. stav 1. tačka 3. Zakona o upravnim sporovima, odlučio kao u dispozitivu rešenja, nalazeći da nisu ispunjeni zakonom propisani uslovi za podnošenje tužbe zbog „ćutanja uprave“.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se podnosilac u ustavnoj žalbi poziva, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Odredbama člana 3. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) predviđeno je: da u upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata, osim onih u pogledu kojih je predviđena drugačija sudska zaštita (stav 1.); da u upravnom sporu sud odlučuje i o zakonitosti konačnih pojedinačnih akata kojima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, u pogledu kojih u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita (stav 2.); da sud u upravnom sporu odlučuje i o zakonitosti drugih konačnih pojedinačnih akata kada je to zakonom predviđeno (stav 3.); da se odredbe ovog zakona koje se odnose na upravni akt, primenjuju i na druge akte protiv kojih se može voditi upravni spor (stav 4.).

Ostalim odredbama ovog zakona propisano je: da upravni akt, u smislu ovog zakona, jeste pojedinačni pravni akt kojim nadležni organ, neposrednom primenom propisa, rešava o određenom pravu ili obavezi fizičkog ili pravnog lica, odnosno druge stranke u upravnoj stvari (član 4.); da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19.); da se uz tužbu podnetu zbog „ćutanja uprave“ prilaže kopija zahteva, odnosno žalbe, kopija zahteva o naknadnom traženju iz člana 19. ovog zakona i dokaz o predaji ovih podnesaka nadležnom organu (član 22. stav 3.); da će sudija pojedinac rešenjem odbaciti tužbu (član 26. stav 1.) – ako utvrdi da akt koji se tužbom osporava ne predstavlja akt o čijoj zakonitosti se odlučuje u upravnom sporu – član 3 (tačka 2)), odnosno da uz tužbu podnetu zbog „ćutanja uprave“ nisu priloženi svi dokazi (tačka 3)); da ako sudija pojedinac propusti da odbaci tužbu iz razloga iz stava 1. ovoga člana, to će učiniti veće suda (član 26. stav 2.).

Članom 20. Zakona o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 46/98, 1/01 i 101/05) propisano je da lice koje smatra da mu je odlukom skupštine zgrade povređeno neko pravo ili pravni interes na zakonu zasnovan, može tu odluku pobijati pred nadležnim sudom.

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je osporenim rešenjem Upravnog suda povređeno pravo na suđenje, jer sama činjenica da podnesak kojim je od tuženog organa tražio donošenje odluke o podnetoj žalbi ne sadrži kvalitetan otisak prijemnog štambilja, ne može, po njegovom mišljenju, biti razlog za odbacivanje tužbe.

Ispitujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje, Ustavni sud najpre ukazuje da je svrha ustavnog jemstva iz člana 32. stav 1. Ustava u tome da se svakome obezbedi pravo da od suda zatraži i dobije delotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima ili obavezama.

Ustavni sud je utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe u konkretnom slučaju imao pristup Upravnom sudu, ali samo do stepena utvrđenja da je njegova tužba nedozvoljena. Međutim, kako činjenica da je podnosilac imao pravnu mogućnost podnošenja tužbe sudu ne dovodi nužno, sama po sebi, do ispunjenja pretpostavki koje proizlaze iz člana 32. stav 1. Ustava, i dalje ostaje da se utvrdi da li je stepen tog pristupa dovoljan da stranci osigura „pravo na sud“ sa stanovišta načela vladavine prava u demokratskom društvu.

Ustavni sud ukazuje da, saglasno Zakonu o upravnim sporovima, u upravnom sporu sud odlučuje, pored ostalog, o zakonitosti konačnih upravnih akata i da se, po prijemu tužbe, u prethodnom postupku ispituje da li postoje procesne pretpostavke za odlučivanje o podnetoj tužbi. U tom smislu, sudija pojedinac je ovlašćen da odbaci tužbu ako postoji neki od razloga predviđenih zakonom, a i sta ovlašćenja u pogledu ispitivanja tužbe ima i veće suda. S tim u vezi, Ustavni sud ocenjuje da se odbacivanje tužbe podnete zbog „ćutanja uprave“, ukoliko nisu priloženi svi dokazi, ne smatra, samo po sebi, ograničenjem prava na sud, već neizbežnom zakonskom posledicom nepostojanja pretpostavki za dalje postupanje suda po tužbi.

Ispitujući da li su u konkretnom slučaju bili ispunjeni zakonski uslovi da se odbaci tužba zbog „ćutanja uprave“, koju je podnosilac ustavne žalbe podneo Upravnom sudu, Ustavni sud konstatuje da iz sadržine obrazloženja osporenog akta proizlazi ocena tog suda da uz tužbu nije priložen dokaz o predaji naknadnog zahteva-urgencije zbog nedonošenja rešenja po žalbi nadležnom organu, budući da kopija urgencije koja je dostavljena uz tužbu ne sadrži dovoljno čitak otisak prijemnog štambilja tuženog organa.

Po shvatanju Ustavnog suda, u situaciji kada su dostavljeni svi potrebni dokazi za podnošenje tužbe zbog „ćutanja uprave“, ne postoje zakonske smetnje da sud odlučuje o tužbi podnetoj zbog „ćutanja uprave“ samo zbog toga što priloženi dokaz ne sadrži dovoljno čitak otisak prijemnog štambilja, ukoliko se iz njega može utvrditi da je predat pisarnici nadležnog organa. Ovaj sud nalazi da, u tom slučaju, postoji obaveza suda da od tuženog organa zatraži obaveštenje o datumu prijema tog podneska. Ustavni sud, s tim u vezi, ukazuje na stanovište Evropskog suda za ljudska prava da preterano formalističko tumačenje sprečava odlučivanje o meritumu žalbe, što može da povredi pravo na pristup sudu (videti Běleš and Others protiv Češke, stav 69, Zvolský and Zvolská protiv Češke, 46129/99, od 12. novembra 2002. godine, stav 55. i Ferré Gisbert protiv Španije, 39590/05, od 13. oktobra 2009. godine, stav 28.).

Polazeći od navedenog, Ustavni sud nalazi da sa ustavnopravnog stanovišta nije prihvatljivo obrazloženje osporenog akta da nedovoljno čitak otisak prijemnog štambilja na urgenciji upućenoj tuženom organu predstavlja razlog za odbacivanje tužbe predviđen odredbom člana 26. stav 1. tačka 3) Zakona o upravnim sporovima. Ispitujući da li je time, istovremeno, podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pristup sudu, kao sastavni element prava na pravično suđenje, Ustavni sud je konstatovao da iz sadržine ustavne žalbe i obrazloženja osporenog akta proizlazi da podnosilac ustavne žalbe smatra da je evidentiranje stambene zgrade u ulici R . 21 i predsednika skupštine te stambene zgrade kod nadležnog organa uprave izvršeno na osnovu falsifikovanih i nekompletnih isprava i da su odluke na osnovu kojih je izvršeno evidentiranje donete protivno odredbama Zakona o održavanju stambenih zgrada.

Ustavni sud ukazuje da nadležni opštinski organ vodi evidenciju skupština stambenih zgrada na teritoriji te opštine i za evidentirane skupštine izdaje uverenja o formiranju skupštine zgrade i izboru predsednika. Po oceni ovog suda, to uverenje ne predstavlja upravni akt u smislu člana 4. Zakona o upravnim sporovima, te ne može biti predmet osporavanja u upravnom postupku. Ustavni sud, takođe, ukazuje da je navedenom odredbom člana 20. Zakona o održavanju stambenih zgrada propisano da lice koje smatra da mu je odlukom skupštine zgrade povređeno neko pravo ili pravni interes zasnovan na zakonu, može odluku pobijati pred nadležnim sudom, iz čega proizlazi da je podnosiocu obezbeđena sudska zaštita u postupku pred nadležnim sudom.

Polazeći od izloženog, a imajući u vidu navedene odredbe čl. 3, 4. 15. i 19. Zakona o upravnim sporovima, Ustavni sud nalazi da se tužba zbog „ćutanja uprave“ može podneti samo ako se radi o nedonošenju akta protiv koga se može voditi upravni spor, a ne i u slučaju nedonošenja akta u stvari koja nije upravna, odnosno u pogledu koje je obezbeđena druga sudska zaštita. Stoga je, po oceni ovog suda, podnosilac ustavne žalbe sebe onemogućio u ostvarivanju ustavne garantije prava na pristup sudu, podnošenjem tužbe Upravnom sudu zbog nedonošenja akta o kome se ne odlučuje u upravnom sporu, što je imalo za posledicu njeno odbacivanje.

Ustavni sud je, polazeći od iznetog, našao da primena odredbe procesnog prava koja nije bila merodavna, u konkretnom slučaju, nije imala za posledicu povredu prava na pristup sudu, kao sastavnog dela prava na pravično suđenje, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud o dbio ustavnu žalbu izjavljenu protiv rešenja Upravnog suda U. 29027/10 od 19. aprila 2012. godine, kao neosnovanu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13-Odluka US).

Ustavni sud, takođe, ukazuje da donošenjem osporenog rešenja podnosilac ustavne žalbe nije izgubio pravo da u postupku pred nadležnim sudom osporava odluke o formiranju stambene zgrade u ulici R . 21 u Novom Beogradu i izboru S.A. za predsednika skupštine te stambene zgrade, u skladu sa članom 20. Zakona o održavanju stambenih zgrada.

6. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.