Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu, utvrdivši povredu prava na suđenje u razumnom roku u postupku administrativnog izvršenja koji traje više od sedam godina. Sud je naložio okončanje postupka u najkraćem roku i dodelio podnositeljki naknadu nematerijalne štete.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko već e, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić , Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi D. A. T. iz Mataruške Banje , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 30. juna 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba D. A. T. i utvrđuje da je u postupku administrativnog izvršenja koji se vodi pred Odeljenjem za inspekcijske poslove gradske uprave grada Kraljeva – Građevinska inspekcija u predmetu broj 35 4-361/06-VII podnositeljki povređeno prav o na suđenje u razumnom roku, zajemčen o odredb om člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnositeljke ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se postupak koji se vodi pred Odeljenjem za urbanizam i građevinarstvo gradske uprave grada Kraljeva u predmetu broj 354-361/06-VII okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se zahtev podnositeljke ustavne žalbe za naknadu materijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. D. A. T. iz Mataruške Banje je , 12. maja 201 4. godine, Ustavnom sudu podnela ustavnu žalbu zbog „protivzakonitog izvršenja“ rešenja Odeljenja za inspekcijske poslove gradske uprave grada Kraljeva – Građevinska inspekcija broj 354-361/06-VII od 15. septembra 2006. godine. Ustavnom žalbom je istaknuta povreda načela o zabrani diskriminacije iz člana 21. Ustava Republike Srbije i prava na suđenje u razumnom roku, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i prava na imovinu, z ajemčenih odredbama člana 32. stav 1 . i čl. 36. i 58. Ustava.

U ustavn oj žalb i se navodi: da je rešenje Odeljenja za inspekcijske poslove opštinske uprave Kraljevo – Građevinska inspekcija broj 354-361/06-VII od 15. septembra 2006. godine izvršeno, iako podnositeljki to rešenje, niti zaključak o njegovom izvršenju, nikada nisu dostavljeni, zbog čega je Upravni sud presudom U. 2861/11 od 27. decembra 2013. godine uvažio njenu tužbu i poništio drugostepeno rešenje; da prvostepeni organ u ponovnom postupku nije doneo novi upravni akt; da navedeni postupak traje već sedam godina i da nije pravnosnažno okončan; da su izvršenjem navedenog rešenja podnositeljki povređena označena prava zajemčena Ustavom.

Podnositeljka ustavne žalbe dalje navodi da joj je rešenjem nadležnog organa odobreno izvođenje radova na izgradnji ograde na k.p. br. 279 i 280, KO Mataruge, te da je diskriminisana, jer je njoj srušena ograda, iako ima odobrenje za gradnju, „a tamo gde ona zahteva rušenje, prvostepeni organ odbija da to učini“.

U ustavnoj žalbi se navodi da je podnositeljka zbog rušenja ograde pretrpela materijalnu štetu u iznosu od 456.950 dinara, koliko iznosi vrednost izvedenih radova.

U prilog tvrdnji o povredi prava na imovinu, podnositeljka ističe da je kao vlasnica zemljišta i ostalih objekata izgrađenih na spornoj katastarskoj parceli legitimisana da traži ustavnopravnu zaštitu zbog povrede navedenog prava.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud naloži Odeljenju za inspekcijske poslove gradske uprave grada Kraljeva – Građevinska inspekcija da preduzme neophodne mere kako bi se postupak u predmetu broj broj 354-361/06-VII okončao u najkraćem roku, kao i da utvrdi podnositeljki pravo na naknadu materijalne i nematerijalne štete.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u ustavnu žalbu, dostavljenu dokumentaciju i odgovor Odeljenja za inspekcijske poslove gradske uprave grada Kraljeva – Građevinska inspekcija povodom zahteva za dostavljanje spisa predmeta broj 35 4-361/06-VII, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Kragujevcu U. 2861/11 od 27. decembra 2013. godine uvažena je tužba podnositeljke ustavne žalbe, poništeno rešenje Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja broj 220 -354-00069/2007-04 od 7. decembra 2010. godine i predmet vraćen tuženom organu na ponovno odlučivanje. U obrazloženju navedene presude je konstatovano: da je pobijanim rešenjem odbijena žalba podnositeljke izjavljena protiv zaključka Odeljenja za inspekcijske poslove gradske uprave grada Kraljeva – Građevinska inspekcija broj 354-361/06-VII od 25. avgusta 2010. godine; da su navedenim zaključkom podnositeljki utvrđeni troškovi nastali prinudnim izvršenjem rešenja tog organa od 15. septembra 2006. godine, kojim joj je naloženo da sruši ogradu izgrađenu na k.p. br. 279 i 280 KO Mataruge. Upravni sud je, uvidom u povratnice o dostavi navedenog rešenja i zaključka od 15. novembra 2006. godine, kojim je dozvoljeno izvršenje tog rešenja, utvrdio da iste nije potpisala podnositeljka, već drugo lice, iako je bilo obavezno lično dostavljanje, čime je, po oceni tog suda, povređen zakon na štetu podnositeljke.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude doneo rešenje 19. februara 2014. godine, kojim je poništio zaključak inspekcijskog organa od 25. avgusta 2010. godine i vratio predmet tom organu na ponovni postupak. U obrazloženju navedenog drugostepenog rešenja je konstatovano da je podnositeljka u žalbi navela: da je po povratku iz Kladova saznala da je inspekcijski organ doneo rešenje i zaključak, koji su ostavljeni na kapiji kuće , te da nijedan akt nije primila; da je prinudno izvršenje zakazano za 15. januar 2007. godine , a da je tri dana pre toga predala prijavu izvedenih radova sa idejnim projektom i tražila odlaganje izvršenja.

Odeljenje za inspekcijske poslove gradske uprave grada Kraljeva – Građevinska inspekcija je 20. juna 2014. godine nadležnom ministarstvu dostavilo spise predmeta broj 354-361/06-VII, kao i žalbu podnositeljke izjavljenu protiv zaključka o troškovima izvršenja rešenja od 3. juna 2014. godine, rešenja od 15. septembra 2006. godine i zaključka o dozvoli izvršenja tog rešenja. Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture je dopisom od 13. janauara 2015. godine vratilo prvostepenom organu spise predmeta broj 35 4-361/06-VII, sa drugostepenim rešenjem donetim istog datuma.

U odgovoru Odeljenja za inspekcijske poslove gradske uprave grada Kraljeva – Građevinska inspekcija od 31. maja 2016. godine, dostavljenom na zahtev Ustavnog suda, navedeno je da se spisi predmeta broj 35 4-361/06-VII nalaze u Upravnom sudu, «koji i dalje traži od tog organa da se isti dostave». 4. Odredbama Ustava, na čije povrede podnosi teljka ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki, da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije, da je zabranjena svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, po bilo kom osnovu, a naročito po osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog invaliditeta (č lan 21. st. 1, 2. i 3.); da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se j emči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da s vako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (č lan 36.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (član 58. stav 1.).

Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06), koji je bio na snazi na dan donošenja rešenja inspekcijskog organa od 15. septembra 2006. godine, bilo je propisano da će se u postupku donošenja rešenja o rušenju objekta , dostava smatrati urednom uručenjem investitoru, odnosno izvođaču radova ili dostavom na adresu investitora ili izvođača radova ili pribijanjem na vrata investitora ili izvođača radova ili predajom u radne prostorije investitora ili izvođača radova ili pribijanjem na objekat koji se gradi odnosno upotrebljava, a što se konstatuje zabeleškom inspektora o vremenu i mestu dostave (član 146. stav 1.).

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da troškove postupka u vezi sa izvršenjem snosi izvršenik, a ako se ti troškovi od njega ne mogu naplatiti, snosi ih stranka po čijem je predlogu izvršenje sprovedeno (član 105.); da će se p ostupak okončan rešenjem protiv koga nema redovnog pravnog sredstva u postupku ponoviti ako licu koje je trebalo da učestvuje u svojstvu stranke nije bila data mo gućnost da učestvuje u postupku (član 239. tačka 9)); da stranka kojoj nije bila data mogućnost da učestvuje u postupku može tražiti ponavljanje postupka u roku od jednog meseca – od dana kad joj je dostavljeno rešenje (član 242. stav 1.); da se administrativno izvršenje sprovodi na osnovu rešenja koje je postalo izvršno i zaključka o dozvoli izvršenja (č lan 269. stav 1.); da k ad je na osnovu rešenja sprovedeno izvršenje, a rešenje je kasnije poništeno ili izmenjeno, izvršenik ima pravo da zahteva da mu se vrati ono što mu je oduzeto, odnosno da se stvar vrati u stanje koje proizlazi iz novog rešenja (č lan 27 8.).

5. Podnositeljka ustavne žalbe smatra da joj je u postupku administrativnog izvršenja rešenja Odeljenja za inspekcijske poslove gradske uprave grada Kraljeva – Građevinska inspekcija broj 354-361/06-VII od od 15. septembra 2006. godine povređeno prav o na suđenje u razumnom roku , zajemčeno o dredbom člana 32. stav 1. Ustava, jer taj postupak traje već sedam godina.

Ispitujući dopuštenost ustavne žalbe ratione temporis, Ustavni sud je utvrdio da je izvršenje rešenja inspekcijskog organa , kojim je naloženo rušenje sporne ograde sprovedeno pre proglašenja Ustava, ali da postupak odlučivanja o žalbi podnositeljke izjavljenoj protiv odluke o troškovima prinudnog izvršenja još nije pravnosnažno okončan. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je ustavna žalba podnositeljke ratione temporis dopuštena .

Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava, Sud je najpre konstatovao da je postupak administrativnog izvršenja rešenja kojim je podnositeljki naloženo da ukloni spornu ogradu sproveden 15. januara 2007. godine, a da je zaključak kojim su podnositeljki utvrđeni troškovi nastali prinudnim izvršenjem donet 25. avgusta 2010. godine. Polazeći od toga da se administrativno izvršenje sprovodi na osnovu rešenja koje je postalo izvršno, a imajući u vidu da se pre donošenja odluke o obavezi naknade troškova prinudnog izvršenja mora utvrditi da li je rešenje od 15. septembra 2006. godine dostavljeno podnositeljki u skladu sa zakonom, Ustavni sud je ocenio da je za odlučivanje o osnovanosti ustavne žalbe u ovom delu od značaja period koji je započeo donošenjem rešenja od 15. septembra 2006. godine.

Ustavni sud je imao u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom slučaju, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i od značaja istaknutog prava za podnosioca . Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud ukazuje da postupak administrativnog izvršenja po svojoj prirodi ne spada u složene postupke, ali da se u konkretnom slučaju kao sporno postavilo pitanje osnova da se izvršenik obaveže na naknadu troškova nastalih prinudnim izvršenjem rešenja.

Ustavni sud nalazi da odluka u ovom predmetu ima materijalni značaj za podnositeljku ustavne žalbe, s obzirom na to da iznos troškova utvrđen pobijanim zaključkom višestruko premašuje iznos njenog mesečnog prihoda. Ustavni sud konstatuje da je podnositeljka ustavne žalbe pre sprovođenja predmetnog izvršenja imala saznanja o tome da je doneto rešenje od 15. septembra 2006. godine, te je mogla od nadležnog organa da zahteva da joj dostavi to rešenje, kako bi podnela predlog za ponavljanje postupka. Iz navoda ustavne žalbe, međutim, proizlazi da je podnositeljka tek u žalbi izjavljenoj protiv zaključka od 25. avgusta 2010. godine istakla da joj navedeno rešenje nije dostavljeno u skladu sa zakonom, čime je doprinela produženju osporenog postupka.

Polazeći od toga da u predmetnom postup ku administrativnog izvršenja ni posle šest godina nije doneta pravnosnažna odluka o troškovima prinudnog izvršenja, Ustavni sud je ocenio da je u postupku koji se vodi pred Odeljenjem za inspekcijske poslove gradske uprave grada Kraljeva – Građevinska inspekcija u predmetu broj 354-361/06-VII povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („ Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), ustavnu žalbu usvojio, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Razmatrajući način otklanjanja štetnih posledica utvrđenih povred a prava, u smislu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak administrativnog izvršenja koji se vodi pred Odeljenjem za inspekcijske poslove gradske uprave grada Kraljeva – Građevinska inspekcija u predmetu broj 354-361/06-VII okončao u najkraćem roku.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnositeljke ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku i prava na imovinu ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 3 00 evra , u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate . Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je imao u vidu dugo trajanje osporenog postupka , doprinos podnositeljke ustavne žalbe, a uzeo je u obzir praksu ovog suda i praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje. S obzirom na to da je Zakonom o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15) propisan rok od četiri meseca za izvršenje odluke Ustavnog suda kojim je utvrđeno pravo na naknadu materijalne/nematerijalne štete, to je Sud u drugom delu tačke 2. izreke odredio da se dosuđena visina naknade nematerijalne štete podnositeljki ustavne žalbe isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

8. U prilog tvrdnji o povredi prava na jednaku zaštitu prava, podnositeljka ustavne žalbe ističe da u predmetu istog organa broj 354-195/06-VII još nije izvršeno rešenje o rušenju, „iako je okončan postupak legalizacije, a radi se o rušenju bespravno podignutih objekata na njenim parcelama, na kojima je ona i podigla predmetnu ogradu“. Ustavni sud ukazuje da p ostojanje povrede označenog prava utvrđuje polazeći od ustavn e garan tije kojom se obezbeđuje zaštita od arbitr ernog odlučivanja sudova i drugih državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja . Ta zaštita se, pored ostalog, ogleda u obavezi nadležni h organa da u istovrsnim slučajevima jednako odluč uju, kako primena istog merodavnog prava na bitno istovrstan činjenični i pravni osnov ne bi imala bitno različit pravni ishod u odnosu na prava i obaveze subjekata u istom pravnom položaju. Polazeći od navedenog, Ustavni sud ocenjuje da se navodi ustavne žalbe kojima se ukazuje na to da inspekcijski organ neko rešenje nije prinudno izvršio, ne mogu smatrati ustavnopravnim razlozima koji ukazuju na povredu označenog prava iz člana 36. stav 1. Ustava.

Imajući u vidu da podnositeljka ustavne žalbe nije pruži la dokaze da joj je zbog nekog ličnog svojstva povređeno ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, što je neophodna pretpostavka da bi se mogla utvrditi povreda zabrane diskriminacije, Ustavni sud nalazi da ustavna žalba ne sadrži ustavnopravne razloge za tvrdnju o povredi načela iz člana 21. Ustava.

Podnositeljka ustavne žalbe tvrdnju o povredi prava na pravno sredstvo, zajemčeno g odredbom člana 36. stav 1. Ustava, obrazlaže time da joj rešenje inspekcijsk og organ a od 15. septembra 2006. godine i zaključak o dozvoli izvršenja tog rešenja od 15. novembra 2006. godine nisu uručeni. Ustavni sud, s tim u vezi, ukazuje da je ranije važećom odredbom člana 146. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06) bilo propisano da će se u postupku donošenja rešenja o rušenju objekta , dostava smatrati urednom uručenjem investitoru, odnosno izvođaču radova ili dostavom na adresu investitora ili izvođača radova ili pribijanjem na vrata investitora ili izvođača radova ili predajom u radne prostorije investitora ili izvođača radova ili pribijanjem na objekat koji se gradi odnosno upotrebljava, a što se konstatuje zabeleškom inspektora o vremenu i mestu dostave. Imajući u vidu da ustavnom žalbom nije osporen akt kojim je pravnosnažno okončan postupak po žalbi podnositeljke izjavljenoj protiv rešenja kojim joj je naloženo rušenje sporne ograde ili po njenom predlogu za ponavljanje tog postupka, Ustavni sud nije u mogućnosti da odlučuje o osnovanosti ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravno sredstvo.

Ustavni sud je ocenio da se navodi ustavne žalbe kojima se ukazuje na to da je podnositeljka vlasnica sporne katastarske parcele, ne mogu dovesti u vezu sa istaknutom povredom prava na imovinu, zajemčenog članom 58. Ustava, jer u predmetnom postupku nije odlučivano o imovinskim pravima na spornoj parceli.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ustavnu žalbu u preostalom delu odbacio, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

Imajući u vidu da osporeni postupak administrativnog izvršenja, još nije okončan, Ustavni sud je ocenio preuranjenim zahtev podnositeljke ustavne žalbe na naknadu materijalne štete, te je rešio kao u tački 4. izreke. Ustavni sud, takođe, ukazuje da će, ukoliko se poništi ili izme ni rešenje na osnovu koga je sprovedeno predmetno izvršenje, podnositeljka imati pravo da zahteva da se predmetna ograda vrati u stanje koje proizlazi iz novog rešenja , saglasno odredbi člana 27 8. Zakona o opštem upravnom postupku.

9. Na osnovu izloženog i odredaba 42b stav 1 . tačka 1), člana 45. tačka 9) , člana 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.