Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za vraćanje zemljišta

Kratak pregled

Usvaja se ustavna žalba i utvrđuje povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji traje 22 godine. Podnosiocu se dodeljuje naknada nematerijalne štete od 300 evra zbog neefikasnosti upravnih organa.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i dr Dragana Kolarić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S. B. iz Crepaje, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 22. decembra 2022. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba S . B. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Komisijom za vraćanje zemljišta opštine Kovačica u predmetu broj 03-46-31/97 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo S. B. na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. B. iz Crepaje, preko punomoćnika V . G, advokata iz Pančeva, podneo je Ustavnom sudu, 24. aprila 2019. godine, ustavnu žalbu zbog povrede prava na imovinu i prava na rad , zajemčenih odredbama člana 58. stav 1. i člana 60. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Komisijom za vraćanje zemljišta opštine Kovačica u predmetu broj 03-46-31/97.

U ustavnoj žalbi je najpre navedeno: da je podnosilac 1997. godine podneo Komisiji za vraćanje zemljišta opštine Kovačica zahtev za vraćanje zemljišta oduzetog od njegovih pravnih prethodnika; da je „predmet bio neaktivan“ do 2006. godine, kada je doneto rešenje kojim se njegov zahtev odbija; da su posle toga donete dve sudske presude u njegovu korist, ali da su „upravni organi to podveli pod procesni nedostatak“; da je rok za izdavanje rešenja šezdeset dana, a da ni posle 20 godina nije don eta „konačna i suštinska“ odluka o njegovom zahtevu.

U ustavnoj žalbi je, takođe, navedeno da se radi o „potraživanjima iz imovinskog odnosa koja su protivzakonito oduzeta i da samoodugovlačenje sa okončanjem “ dovodi do povrede označenih prava zajemčenih Ustavom.

Ustavnom žalbom se traži da Ustavni sud utvrdi pravo podnosioca na naknadu materijalne štete u iznosu od 793.103.000,00 dinara, „koji je utvrđen i priznat konačnom listom priznatih i osporenih potraživanja“ u osporenom upravnom postupku, pravo na naknadu nematerijalne štete na ime nanetog duševnog bola zbog povrede prava na mirno uživanje imovine i naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom .

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvidom u ustavnu žalbu i osporeni akt, kao i spise predmeta broj 03-46-31/97 Komisije za vraćanje zemljišta opštine Kovačica, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

S. B, ovde podnosilac ustavne žalbe, podneo je 17. jula 199 7. godine Komisiji za vraćanje zemljišta opštine Kovačica (dalje u tekstu: Komisija) zahtev za vraćanje zemljišta koje je oduzeto po osnovu Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu društvene svojine i dodeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama.

U periodu od 1997. do 2002. godine Komisija je pribavljala dokaze radi utvrđivanja činjenica od značaja za odlučivanje (rasporedno rešenje, akt o konfiskaciji zemljišta i rešenje o otkupu zemljišta). Usmene rasprave u ovom predmetu održane su 15. marta, 17. maja i 21. juna 2006. godine, nakon čega je Komisija donela rešenje kojim je odbila zahtev podnosioca ustavne žalbe kao neosnovan.

Podnosilac ustavne žalbe je 23. avgusta 2006. godine izjavio žalbu protiv rešenja Komisije od 21. juna 2006. godine, koja je odbijena rešenjem Ministarstva finansija od 7. decembra 2006. godine. Drugostepeni organ je ocenio pravilnim zaključak Komisije da je predmetno zemljište „otuđeno iz poseda domaćinstva B.“ po drugim osnovima za koje nije nadležna K omisija. Navedeno konačno rešenje poništeno je presudom Vrhovnog suda Srbije U. 7087/06 od 6. jula 2007. godine, zbog nedostataka u vezi sa ovlašćenjem za donošenje pobijanog rešenja.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene sudske presude doneo rešenje 14. septembra 2007. godine, kojim je ponovo odbio žalbu podnosioca izjavljenu protiv rešenja Komisije od 21. juna 2006. godine.

O tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv novodonetog rešenja drugostepenog organa odlučio je Upravni sud, nakon preuzimanja nerešenih predmeta Vrhovnog suda Srbije. Presudom U. 1509/10 (2007) od 18. marta 2010. godine, Upravni sud je poništio pobijano rešenje i predmet vratio tuženom organu na ponovno odlučivanje, jer u spisima predmeta nema zapisnika o većanju i glasanju, niti zabeleške o jednoglasno donetoj odluci Komisije.

Rešenjem Ministarstva finansija od 12. jula 2010. godine poništeno je rešenje Komisije od 21. juna 2006. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje.

Odlukom Ustavnog suda Už-4963/2010 od 23. oktobra 2013 . godine utvrđeno je da je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku u postupku pred Komisijom u predmetu broj 04-46-31/97 i naloženo nadležnim organima da okončaju predmetni postupak u najkraćem roku. Budući da podnosilac nije istakao zahtev za naknadu štete u tom predmetu, Ustavni sud je ocenio da je utvrđenje povrede označenog prava adekvatan vid pravičnog zadovoljenja.

Nakon ročišta za glavnu raspravu održanog 10. septembra 2015. godine , Komisija je reš ila da će „o osnovanosti zahteva odlučiti naknadno, te će sledeća rasprava biti zakazana zavisno od odluke Komisije“.

Podnosilac ustavne žalbe je 7. avgusta 2018. godine podneo žalbu zbog „ćutanja uprave „u predmetu Komisije broj 04-46-31/97, nakon čega je Ministarstvo finansija dopisom od 23. novembra iste godine zatražilo izveštaj od Komisije o razlozima nedonošenja rešenja u propisanom roku i ukazalo na potrebu da Komisija u roku od 30 dana donese novo rešenje i dostavi ga tom ministarstvu.

Rešenjem od 30. januara 2019. godine Ministarstvo finansija je naložilo Komisiji da po rešenju tog ministarstva od 12. jula 2010. godine sprovede postupak i donese rešenje u roku od 15 dana od dana prijema rešenja. Drugostepeni organ je u obrazloženju rešenja naveo da je žalbu rešio kao da je podneti zahtev odbijen, primenom odredbe člana 236. zakona o opštem upravnom postupku.

U službenoj belešci koja je 1 3. jula 2022. godine sačinjena u imovinsko-pravnoj službi Opštinske uprave Kovačica konstatovano je da strankama nije dostavljeno rešenj e Ministarstva finansija od 30. januara 2019. godine.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnosilac ustavne žalbe poziva, utvrđeno je : da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine, da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom ( član 58.) ; da se jemči pravo na rad, u skladu sa zakonom, da svako ima pravo na slobodan izbor rada, da su svima, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta, da svako ima pravo na poštovanje dostojanstva svoje ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, potrebnu zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa i da se niko tih prava ne može odreći (član 60. st. 1. do 4.).

Polazeći od sadržine ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da podnosilac ukazuje i na povredu prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, kojim se svakome jemči pra vo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda o predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Zakonom o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda ( „Službeni glasnik RS “, br. 18/91, 20/92 i 42/98) propisano je: da postupak po zahtevu za vraćanje zemljišta vodi i rešenje donosi komisija koju obrazuje ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede na predlog skupštine opštine (član 2.); da se strankama, u smislu ovog zakona, smatraju raniji sopstvenik s jedne strane, i opština i poljoprivredna, odnosno druga organizacija kod koje se oduzeto zemljište nalazi, odnosno koja je otuđila to zemljište iz društvene svojine, s druge strane ( član 5.).

Članom 23. Uredbe za sprovođenje zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda ( „Službeni glasnik RS “, br. 41/91, 44/91, 4/92, 8/97 i 103/03) propisano je da ukoliko pitanja postupka nisu zakonom, odnosno ovom uredbom drugačije uređena, primenjuju se odredbe Zakona o opštem upravnom postupku.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ “, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS “, broj 30/10), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja ( član 14.) da ako drugostepeni organ svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i vrati predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu (č lan 232. stav 2.); da ako je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, da ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca (član 236. stav 1.) ; da ako drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar, a da, izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiće da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar (član 23 6. stav 2.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) propisano je : da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.).

Saglasno odredbi člana 19. stav 1. Zakona o upravnim sporovima ( „Službeni list RS“, broj 111/09), a ko drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

5. Pre ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji se vodi pred Komisijom za vraćanje zemljišta opštine Kovačica u predmetu broj 03-46-31/97, Ustavni sud je konstatovao da je Odlukom Už-4963/2010 od 23. oktobra 2013 . godine utvrdio da je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku u navedenom postupku i naložio nadležnim organima da okončaju predmetni postupak u najkraćem roku. Ustavni sud stoga ocenjuje da je period merodavan za ocenu o povredi označenog prava započeo 2. decembra 2013. godine, kada je prvostepenom organu dostavljena Odluka Už-4963/2010 od 23. oktobra 2013 . godine.

Ustavni sud je utvrdio da je postupak za vraćanje zemljišta, povodom koga je podneta ustavna žalba, pokrenut 17. jula 199 7. godine zahtevom po dnosioca ustavne žalbe, da traje devet godina nakon utvrđivanja povrede prava na suđenje u razumnom roku i da još nije okončan, što nesumnjivo ukazuje na prekomernu dužinu tog postupka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo posebno složenih činjeničnih i pravnih pitanja , te da je prvostepeni organ bio dužan da utvrdi koje katastarske parcele su oduzete od pravnih prethodnika podnosioca ustavne žalbe i da li je predmetno zemljište oduzeto po nekom od osnova predviđenih odredbama zakona kojim je ustanovljena nadležnost komisije za vraćanje zemljišta.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da on ima značajan pravni i materijalni interes da nadležni organ donese odluku o njegovom zahtevu.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa, Ustavni sud je našao da je za dugo trajanje predmetnog postupka prevashodno odgovoran prvostepeni organ uprave , koji nije doneo rešenje u ponovnom postupku, u skladu sa nalogom drugostepenog organa iz rešenja od 12. jula 2010. i 30. januara 2019. godine . Ovaj sud, takođe, ocenjuje da je drugostepeni organ dodatno produžio trajanje osporenog postupka, propuštajući da reši upravnu stvar u skladu sa odredb om člana 236. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku . Umesto toga, drugostepeni organ je rešenjem ponovo naložio Komisiji da u ostavljenom roku sprovede postupak i donese rešenje, iako je već protekao rok za donošenje rešenja koji je bio određen dopisom tog organa .

Ustavni sud je utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe doprineo trajanju predmetnog postupka, jer je osam godina nakon isteka roka za donošenje rešenja u ponovnom postupku podneo žalbu drugostepenom organu zbog nepostupanja prvostepenog organa . Takođe, Ustavni sud nalazi da je podnosilac ustavne žalbe, nakon donošenja rešenja Ministarstva finansija kojim je ponovljen nalog Komisiji da donese odluku u ponovnom postupku, imao mogućnost da podnese tužbu Upravnom sudu zbog „ćutanja uprave“. Naime, period neodlučivanja o zahtevu podnosioca nije prekinut davanjem ponovljen og naloga Komisiji, jer nije odlučeno o nje govoj žalbi u smislu odredbe č lana 236. stav 2. Zakona, uprkos navodima drugostepen og organ a da je žalbu rešio k ao da je podneti zahtev odbijen. Međutim, Ustavni sud je ocenio da u postupku koji je do podnošenja ustavne žalbe trajao 22 godine, u kome devet godina nakon utvrđenja povrede prava na suđenje u razumnom roku nije doneta prvostepena odluka u ponovnom postupku, navedeni dopri nos podnosi oca ne može uticati na odluku ovog suda o postojanju povrede označenog prava.

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke, dok je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku, saglasno odredbama člana 89. st. 1. i 2. Zakona o Ustavnom sudu („ Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15).

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 300 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje samog podnosioca sa dužim periodima neaktivnosti, kao i neaktivnosti organa uprave, te činjenice da devet godina nakon utvrđenja povrede prava nije doneta odluka prvostepenog organa u ponovnom postupku. Upravo iz pomenutih razloga, Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje. Ustavni sud je iz navedenih razloga usvojio zahteve za naknadu nematerijalne štete u odlukama Už-11337/2018 od 30. juna 2022. godine i Už-14018/2018 od istog datuma.

7. Ispitujući ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena zbog povrede prava na imovinu, zajemčenog članom 58. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da upravni postupak u kome se odlučuje o zahtevu podnosioca za vraćanje zemljišta još nije pravnosnažno okončan.

U vezi sa zahtevom podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete u iznosu od 793.103.000,00 dinara, „koji je utvrđen i priznat konačnom listom priznatih i osporenih potraživanja“, Ustavni sud je našao da se istaknuti zahtev ne može dovesti u vezu sa upravnim postupkom u kome je odlučivano o zahtevu podnosioca ustavne žalbe za vraćanje zemljišta oduzetog od njegovih pravnih prethodnika.

Ustavni sud je, stoga, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u preostalom delu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka i odlučivanje, odlučujući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. U pogledu zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo načelan stav da, u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu, nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. Kako u konkretnom slučaju ne postoje bilo kakve izuzetne i posebne okolnosti koje bi opravdale drugačiju primenu člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu ( videti presudu u predmetu Evropskog suda za ljudska prava Dragan Kovačević protiv Hrvatske, broj predstavke 49281/15 , od 12. maja 2022. godine, stav 83.), Sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ovaj zahtev, rešavajući kao u tački 4. izreke.

9. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9), člana 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za vraćanje zemljišta

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti