Utvrđena povreda prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu u delu koji se odnosi na povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao preko 11 godina. Utvrđen je značajan doprinos upravnih organa odugovlačenju. Dosuđena je naknada nematerijalne štete.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tam ás), dr Milan Škulić, dr Vladan Petrov, Vesna Ilić Prelić i dr Dragana Kolarić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Ž. J . i Đ . J, obojice iz Niša , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 14. septembra 20 23. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Ž. J . i Đ . J . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Sekretarijatom za imovinsko-pravne poslove Gradske uprave grada Niša u predmetu broj 463-46/2009-04 povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo Ž. J . i Đ . J . na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu .

3. Odbacuje se zahtev podnosilaca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

O b r a z l o ž e nj e

1. Ž. J . i Đ . J, obojica iz Niša , preko punomoćnika G. R , advokata iz Niša, podneli su Ustavnom sudu, 30. decembra 20 20. godine, ustavnu žalbu, dopunjenu podneskom od 29. jula 2021. godine, protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 1785/19 od 19. novembra 2020. godine,zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i prava na imovinu, zajemče nih odredbama člana 32. stav 1, člana 36. stav 1. i člana 58. st. 1. i 2. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava u upravnom postupku označenom u tački 1. izreke.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, ističe da je osporeni upravni postupak pokrenut 22. aprila 2009. godine, te da je trajao preko 11 godina.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava i poništi osporeni akt , kao i da odredi da se podnosiocima „na ime povrede prava na suđenje u razumnom roku“ isplati iznos od po 10 0.000 dinara, a „na ime povrede prava na imovinu“ iznos od po 4.550 .000 dinara. Podnosioci su, takođe, istakli zahtev za nakna du troškova postupka pred Ustavnim sudom.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvid om u osporeni akt, spis e predmeta broj 463-46/2009-04 Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove Gradske uprave grada Niša, kao i dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosioci ustavne žalbe su 22. aprila 2009. godine podne li Upravi za imovinu grada Niša zahtev za poništavanje rešenja Sekretarijata za finansije Skupštine opštine Niš broj 05-474/369-70 od 4. marta 1971. godine o izuzimanju k.p. broj … KO NMT Niš iz poseda D. J. iz Niša , radi izgradnje zelene pijace.

Rešenjem prvostepenog organa od 3. jula 2012. godine odbijen je predmetni zahtev kao neosnovan, jer je utvrđeno da je zemljište privedeno nameni za koju je izuzeto.

Odlučujući o žalbi podnosilaca ustavne žalbe, Ministarstvo finansija i privrede je rešenjem od 21. februara 2013. godine poništilo pobijano rešenje i vratilo predmet prvostepenom organu na ponovno odlučivanje.

Prvostepeni organ je rešenjem od 8. aprila 2014. godine ponovo odbio predmetni zahtev, jer je na osnovu izvedenog veštačenja utvrdio da je zemljište privedeno nameni, budući da je izdata upotrebna dozvola za izgrađeni objekat. Rešenjem drugostepenog organa od 3. avgusta 2015. godine odbijena je žalba podnosilaca izjavljena protiv novodonetog rešenja, ali je Upravni sud – Odeljenje u Nišu presudom U. 15559/15 od 7. jula 2016. godine uvažio tužbu podnosilaca podnetu 10. novembra 2015. godine , poništio rešenje drugostepenog organa i predmet vratio na ponovno odlučivanje, budući da je ocenjen samo nalaz veštaka S . M, a ne i nalaz veštaka Ž . K . kojim je utvrđeno da predmetna parcela nije privedena nameni.

Drugostepeni organ je u izvršenju navedene presude rešenjem od 5. avgusta 2016. godine poništio rešenje prvostepenog organa od 8. aprila 2014. godine.

Prvostepeni organ je u ponovnom postupku, nakon izvedenog dopunskog veštačenja, doneo rešenje od 27. februara 2017. godine, kojim je treći put odbio kao neosnovan predmetni zahtev . U obrazloženju rešenja je konstatovano: da su podnosioci ustavne žalbe u podnesku od 19. septembra 2016. godine naveli da ne prihvataju nikakvo veštačenje, niti uviđaj na licu mesta, jer smatraju da su nepotrebni; da je veći deo pisanih dokaza, koje veštak Ž. K . nije posedovao prili kom sačinjavanja prvog veštačenja , pribavljen naknadno u Istorijskom arhivu grada Niša; da su se stalni sudski veštaci u dopunskom nalazu izjasnili da je predmetna parcela u kompleksu izuzeta i sa ostalim parcelama privedena nameni za koju je izuzeta; da podnosioci ustavne žalbe nisu dostavili izjašnjenje o dopunskom nalaz u i mišljenju sudskih veštaka.

Drugostepeni organ je rešenjem od 6. decembra 2018. godine odbio žalbu podnosilaca izjavljenu protiv rešenja od 27. februara 2017. godine , a osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 1785/19 od 19. novembra 2020. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnosilaca ustavne žalbe podneta 5. februara 2019. godine protiv predmetnog konačnog rešenja, iz razloga koje je naveo tuženi organ u pobijanom rešenju.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Us tava, na čiju povredu podnosioci, pored ostalog, ukazuju u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj ustavnosudskoj stvari od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku ( „Službeni list SRJ “, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS “, broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja ( član 14.); da a ko drugostepeni organ svojim rešenjem poništi prvostepeno rešenje i vrati predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, protiv koga stranka ima pravo na žalbu (č lan 232. stav 2.) ; da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najkasnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.) .

Važeći Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18 – autentično tumačenje) sadrži suštinski iste odredbe u članu 9. stav 2, članu 171. stav 3. i članu 174.

Saglasno članu 15. Zakona o upravnim sporovima („ Službeni glasnik RS“, broj 119/09) , upravni spor se može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom. Odredbom člana 19. stav 1. tog zakona je propisano da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta.

5. Podnosioci ustavne žalbe smatra ju da im je u upravnom postupku koji je vođen pred Sekretarijatom za imovinsko-pravne poslove Gradske uprave grada Niša u predmetu broj 463-46/2009-04 povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ispitujući navode ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava, Ustavni sud je konstatovao da je osporeni postupak započeo 22. aprila 2009. godine, podnošenjem predmetnog zahteva podnosilaca ustavne žalbe i da je pravnosnažno okončan osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 1785/19 od 19. novembra 2020. godine .

Ustavni sud konstatuje da činjenica da je osporeni postupak trajao 11 godina i sedam meseci ukazuje na to da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da se u predmetnom postupku nisu postavljala složena činjenična, niti pravna pitanja.

Ustavni sud nalazi da su podnosioci ustavne žalbe imali značajan pravni i materijalni interes da se u razumnom roku odluči o nj ihovom zahtevu za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta iz poseda njihovog pravnog prethodnika.

Ustavni sud je iz dostavljenih spisa predmeta utvrdio da je prvostepeni organ prvi put odlučio o zahtevu posle tri godine i tri mesec a i da je godinu dana odlučivao u ponovnom postupku, nakon poništenja rešenja tog organa od 3. jula 2012. godine, a da je naredno rešenje doneo posle šest meseci . Ovaj sud je utvrdio da je odlučivanje drugostepenog organa o žalbi podnosioca izjavljenoj protiv prvog rešenja o zahtevu trajalo godinu dana i četiri meseca, da je taj organ posle sedam meseci doneo rešenje u izvršenju sudske presude, a odluku o žalbi podnosilaca izjavljenoj protiv rešenja prvostepenog organa od 27. februara 2017. godine posle godinu dana i devet meseci . Po nalaženju ovog suda, Upravni sud nije značajnije doprineo trajanju osporenog postupka.

Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe, Ustavni sud je utvrdio da oni u periodu koji je ukupno trajao duže od šest godina nisu koristili žalbu, odnosno tužbu zbog „ćutanja administracije“, kojima su mogli da ubrzaju donošenje odluka u osporenom postuoku. Ustavni sud je, međutim, polazeći od svega navedenog, ocenio da navedeni doprinos podnosi laca ustavne žalbe ne može uticati na ocenu Suda o tome da je u predmetnom upravnom postupku povređeno pravo na suđenje u razumnom roku. Ustavni sud je, stoga, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon , 103/15 i 10/23 ), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosilaca ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti značajne u ovom ustavnosudskom sporu i našao da navedeni novčani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za povredu prava koju su podnosioci pretrpeli. Ustavni sud je imao u vidu postojeću praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu noviju praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Hrustić i drugi protiv Srbije, od 9. januara 2018. godine ( predstavke br. 8647/16, 12666/16 i 20851/16) i više drugih presuda, a koje se odnose na pitanje visine naknade nematerijalne štete dosuđene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, te je uskladio svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda.

7. Ispitujući ustavnu žalbu u delu u kome je izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 1785/19 od 19. novembra 2020. godine, Ustavni sud je konstatovao da iz navedene odredbe člana 170. Ustava proizlazi da je Ustavni sud u postupku po ustavnoj žalbi nadležan jedino da ispituje postojanje povreda ili uskraćivanja Ustavom zajemčenih prava i sloboda, te se stoga i navodi ustavne žalbe moraju zasnivati na ustavnopravnim razlozima kojima se, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog ustavnog prava ili slobode, potkrepljuju tvrdnje o njegovoj povredi ili uskraćivanju.

Iz činjenica utvrđenih u predmetnom postupku proizlazi da je prvostepeni organ postupio po nalozima iz rešenja drugo stepenog organa i Upravnog suda i u ponovnom postupku utvrdio činjenice od značaja za odlučivanje na osnovu dopunskog nalaza i mišljenja sudskih veštaka . Po oceni Ustavnog suda, prvostepeni organ je detaljno i jasno obrazložio odluku o odbijanju zahteva podnosilaca ustavne žalbe, na način koji ovaj sud smatra ustavnopravno prihvatljivim, a te razloge su prihvatili drugostepeni organ i Upravni sud. Ustavni sud je stoga ocenio da ustavna žalba ne sadrži ustavnopravne razloge koji bi ukazivali na to da su osporenom presudom podnosiocima povređena označena prava zajemčena Ustavom .

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. U pogledu zahteva podnosilaca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo načelan stav da, u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu, nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. Kako u konkretnom slučaju ne postoje bilo kakve izuzetne i posebne okolnosti koje bi opravdale drugačiju primenu člana 6. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu ( videti presudu u predmetu Evropskog suda za ljudska prava Dragan Kovačević protiv Hrvatske, broj predstavke 49281/15 , od 12. maja 2022. godine, stav 83.), Sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ovaj zahtev, rešavajući kao u tački 3. izreke.

9. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9), člana 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.