Ustavna žalba zbog povrede prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku u postupku za priznavanje statusa ratnog vojnog invalida

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao skoro 15 godina. Dosuđuje naknadu štete podnosiocu, dok žalbu u delu koji se odnosi na povredu prava na pravično suđenje odbija.

Tekst originalne odluke

Republika Srbija
USTAVNI SUD
Už-4414/2017
24.10.2019.
Beograd

Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Snežana Marković, Miroslav Nikolić, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, u postupku po ustavnoj žalbi B. S. iz sela M, opština Doljevac, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 24. oktobra 2019. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba B. S. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za opštu upravu i vanprivredne delatnosti Opštinske uprave opštine Doljevac broj 580-9/01 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba B. S. izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 4257/15 od 2. marta 2017. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. B. S. iz sela M, opština Doljevac, podneo je Ustavnom sudu, 24. maja 2017. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 4257/15 od 2. marta 2017. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje i na suđenje u razumnom roku, kao i prava na pravno sredstvo, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 36. stav 2. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi je opisan tok upravnog postupka za koji se tvrdi da je trajao od 11. oktobra 2001. godine, kada je podnosilac podneo zahtev za priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida, do 2. marta 2017. godine, kada je doneta osporena presuda. Istaknuto da Upravni sud u osporenoj presudi nije cenio ni jedan jedini navod tužbe, već je samo konstatovao da tužbeni navodi nisu bili od uticaja na drugačiju odluku suda. S tim u vezi je navedeno da upravni organi nisu uzeli u obzir novu medicinsku dokumentaciju koju je podnosilac dostavio u toku postupka, već su smatrali da se odluka može zasnivati samo na dokazima koji su dostavljeni uz zahtev za priznavanje prava, niti su podnosiocu dostavljeni na izjašnjenje nalazi i mišljenja lekarskih komisija, što je suprotno odredbama čl. 9. i 133. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, prema kojima je podnosilac mogao da se izjasni o svakom izvedenom dokazu i predloži izvođenje novih dokaza radi pravičnog utvrđivanja odlučnih činjenica.

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu označenih ustavnih prava, poništi osporenu presudu, vrati predmet Upravnom sudu na ponovni postupak i odlučivanje, te da podnosiocu ustavne žalbe naknadi nematerijalnu štetu u iznosu od 450.000,00 dinara.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise predmeta Odeljenja za opštu upravu i vanprivredne delatnosti Opštinske uprave opštine Doljevac broj 580-9/01 i u celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

3.1. Rešenjem Opštinske uprave opštine Doljevac broj 580-10/99 od 30. septembra 1999. godine odbijen je zahtev podnosioca za priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida i prava na ličnu invalidninu, koji je podnet 9. jula 1999. godine. U obrazloženju tog rešenja je navedeno: da je podnosilac, kao jugoslovenski državljanin, pripadnik Ministarstva unutrašnjih poslova – Sekretarijat u Nišu, prilikom izvršavanja bezbednosnih zadataka na Kosovu i Metohiji, dana 11. marta 1999. godine, ranjen, čime je zadobio povredu stopala desne noge; da prema nalazu i mišljenju prvostepene lekarske komisije broj 367 od 26. avgusta 1999. godine, koji je dat na osnovu medicinske dokumentacije i neposrednog pregleda podnosioca, vojni invaliditet podnosioca iznosi ispod 20%; da je navedeni nalaz i mišljenje u potpunosti prihvaćen jer je dat u skladu sa odredbama Pravilnika o utvrđivanju procenta vojnog invaliditeta („Službeni list SRJ“, broj 37/98); da podnosilac ne ispunjava uslove za priznavanje traženog prava propisane odredbom člana 3. stav 1. Zakona o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca jer kod njega nije nastupilo oštećenje organizma najmanje za 20%.

3.2. Podnosilac ustavne žalbe je 11. oktobra 2001. godine podneo novi zahtev za priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida jer je zadobio teške telesne povrede u predelu stopala, pod okolnostima iz člana 2. Zakona o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca, tvrdeći da je kod njega nastupilo oštećenje organizma od 30%.

Rešenjem Odeljenja za opštu upravu i druge delatnosti Opštinske uprave opštine Doljevac (kasnije Odeljenje za opštu upravu i vanprivredne delatnosti, u daljem tekstu: prvostepeni organ) broj 580-9/01 od 24. januara 2002. godine podnosiocu ustavne žalbe je priznato svojstvo ratnog vojnog invalida IX grupe, sa 30% vojnog invaliditeta, privremeno do 25. decembra 2002. godine, kada će se po službenoj dužnosti pokrenuti postupak za donošenje novog rešenja. U obrazloženju rešenja je navedeno da je pomenuti procenat vojnog invaliditeta utvrđen na osnovu nalaza i mišljenja prvostepene lekarske komisije broj 869 od 25. decembra 2001. godine. Iz nalaza i mišljenja prvostepene lekarske komisije proizlazi da procenat vojnog invaliditeta podnosioca kao posledica rane, povrede ili ozlede iznosi ispod 20%, a kao posledica bolesti 30%, na osnovu čega je ispunio uslove za ostvarivanje traženog prava.

Ministarstvo za socijalna pitanja (kasnije Ministarstvo rada, zapošljavanja i socijalne politike, u daljem tekstu: drugostepeni organ) je, vršeći reviziju u smislu člana 85. Zakona o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca, donelo rešenje broj 580-02-00970/2002-07 od 29. aprila 2002. godine, kojim je poništeno navedeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odluku. U obrazloženju rešenja drugostepenog organa je navedeno da se ne može prihvatiti kao potpun i sa medicinskog stanovišta dovoljno obrazložen nalaz i mišljenje prvostepene lekarske komisije broj 869 od 25. decembra 2001. godine, s obzirom na to da se ne vidi na osnovu koje medicinske dokumentacije je utvrđeno da se radi o klinički utvrđenim neurotskim poremećajima iz tačke 230b. Liste, niti se lekarska komisija izjasnila da li je bolest u uzročnoj vezi sa ranjavanjem, odnosno da li je nastala ili se pogoršala pod okolnostima iz člana 2. Zakona.

Navedeni predmet je dostavljen prvostepenom organu 21. juna 2002. godine.

Podnosilac je 19. juna 2007. godine podneo urgenciju zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u ponovnom postupku, koju je prvostepeni organ smatrao novim zahtevom za priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida, budući da je prethodno predmet greškom arhivirao dana 30. avgusta 2002. godine.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 580-9/01 od 23. novembra 2007. godine odbio „zahtev od 19. juna 2007. godine“ jer je nalazom i mišljenjem prvostepene lekarske komisije broj 166 od 14. novembra 2007. godine, koji je dat na osnovu neposrednog pregleda podnosioca i uvida u medicinsku dokumentaciju, utvrđeno da vojni invaliditet podnosioca kao posledica rane, povrede ili ozlede iznosi ispod 20%.

Podnosilac je 2. septembra 2011. godine izjavio žalbu zbog nedonošenja prvostepenog rešenja u izvršenju drugostepenog rešenja od 29. aprila 2002. godine, a kako ni drugostepeni organ nije doneo rešenje o toj žalbi u zakonom propisanom roku, niti po naknadnom zahtevu od 21. novembra 2011. godine, podneo je 28. novembra 2011. godine tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave“.

Upravni sud – Odeljenje u Nišu je rešenjem U. 13082/11 od 25. juna 2012. godine odbacio navedenu tužbu zbog „ćutanja uprave“ kao preuranjenu, iz razloga što je podneta pre isteka roka od sedam dana od dana predaje naknadnog zahteva drugostepenom organu.

Podnosilac je nakon toga 1. oktobra 2012. godine ponovo podneo tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave“.

Rešavajući o žalbi zbog „ćutanja administracije“ od 2. septembra 2011. godine, drugostepeni organ je rešenjem broj 580-02-00970/2002-07 od 5. novembra 2012. godine istu odbio jer je doneto prvostepeno rešenje od 23. novembra 2007. godine.

Upravni sud – Odeljenje u Nišu je presudom U. 12559/12 od 7. februara 2013. godine odbio tužbu podnosioca zbog „ćutanja uprave“ od 1. oktobra 2012. godine, s obzirom na to da je „ćutanje“ prestalo time što je prvostepeni organ, „u izvršenju“ drugostepenog rešenja od 29. aprila 2002. godine, doneo rešenje od 23. novembra 2007. godine, a drugostepeni organ je odbio žalbu zbog „ćutanja administracije“ rešenjem od 5. novembra 2012. godine, koje je podnosilac primio 27. novembra 2012. godine i protiv koga je pokrenuo upravni spor u predmetu U. 307/13.

Presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 307/13 od 16. januara 2014. godine uvažena je tužba podnosioca, poništeno navedeno drugostepeno rešenje od 5. novembra 2012. godine i predmet vraćen nadležnom organu na ponovno odlučivanje. To je obrazloženo time što je prvostepeni organ trebalo da u ponovnom postupku odluči o zahtevu od 11. oktobra 2001. godine, koji je predmet upravnog postupka, a ne da urgenciju od 19. juna 2007. godine tretira kao novi zahtev.

Postupajući u izvršenju navedene presude Upravnog suda, drugostepeni organ je rešenjem broj 580-02-00970/2002-07 od 18. februara 2014. godine poništio prvostepeno rešenje od 23. novembra 2007. godine i vratio predmet na ponovni postupak, nalažući da se postupi po primedbama iz drugostepenog rešenja od 29. aprila 2002. godine. Prvostepeni organ je dopisom od 1. jula 2014. godine tražio od podnosioca da dostavi svu medicinsku dokumentaciju o lečenju koju poseduje, kako onu koja je nastala od podnošenja zahteva 2001. godine do prijema pomenutog dopisa, tako i onu koju nije dostavio prilikom podnošenja zahteva 2001. godine. S obzirom na to da je dostavio medicinsku dokumentaciju od 2002. do 2014. godine, u neoverenim kopijama, prvostepeni organ je dopisom od 23. jula 2014. godine pozvao podnosioca da dostavi originalnu dokumentaciju.

Prvostepeni organ je rešenjem broj 580-9/01 od 25. septembra 2014. godine odbio zahtev podnosioca za priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida i prava na ličnu invalidninu. U obrazloženju prvostepenog rešenja je navedeno: da je u nalazu i mišljenju prvostepene lekarske komisije broj 38 od 17. septembra 2014. godine utvrđeno da postoje rane, povrede, ozlede, bolesti koje se ne uzimaju u obzir za priznavanje vojnog invaliditeta, i to: St. post v. scolpetarium 1.dex St. post fracturam phalangae distalis, ispod 20%, odnosno da invaliditet iznosi ispod 20%, da je u obrazloženju nalaza i mišljenja navedeno se iz medicinske dokumentacije nastale u periodu od 1. novembra 2001. godine do dana donošenja tog rešenja, ne može utvrditi postojanje povreda koje bi bile osnov za ostvarivanje prava na vojni invaliditet, da podnosilac samostalno hoda, da je hod korektan, bez pomagala i da obavlja poslove kao pripadnik žandarmerije; da je prvostepeni organ u svemu prihvatio navedeni nalaz i mišljenje jer je dat u skladu sa odredbama Pravilnika o utvrđivanju procenta vojnog invaliditeta i Liste procenta vojnog invaliditeta, koja je sastavni deo tog pravilnika; da kod podnosioca nije nastupilo oštećenje organizma najmanje za 20% zbog čega ne ispunjava jedan od bitnih uslova za priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida iz člana 3. stav 1. Zakona o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca.

Podnosilac je izjavio žalbu protiv navedenog prvostepenog rešenja, u kojoj je naveo: da prvostepeni organ, suprotno članu 9. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, nije dostavio podnosiocu na izjašnjenje nalaz i mišljenje prvostepene lekarske komisije broj 38 od 17. septembra 2014. godine, zbog čega nije mogao da dostavi novu dokumentaciju na osnovu koje bi dokazao odlučne činjenice; da nije cenjena medicinska dokumentacija vezana za bolest „posttramatski stresni sindrom“, koju je dostavio.

Drugostepena lekarska komisija je dopisom od 5. decembra 2014. godine pozvala podnosioca na neposredni pregled 23. decembra 2014. godine, kao i da sa sobom ponese svu raspoloživu originalnu medicinsku dokumentaciju (otpusnicu iz bolnice, poslednje nalaze specijaliste i slično.)

Drugostepeni organ je rešenjem broj 580-03-02112/2014-11 od 29. januara 2015. godine odbio žalbu podnosioca izjavljenu protiv navedenog prvostepenog rešenja. Taj organ je pribavio nalaz i mišljenje drugostepene lekarske komisije broj 115 od 23. decembra 2014. godine, iz koga se vidi da kod podnosioca postoji: St. post v. scolpetarium hallicis 1. dex, invaliditet koji iznosi ispod 20%, počev od 1. novembra 2001. godine, dok je u obrazloženju navedeno da je nalaz dat na osnovu pregleda i uvida u priloženu medicinsku dokumentaciju, kao i da je invaliditet cenjen od 1. novembra 2001. godine.

Razmatrajući navode žalbe da prvostepeni organ nije podnosiocu pružio mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od značaja za donošenje rešenja, odnosno da mu pre donošenja rešenja nije dostavio nalaz i mišljenje broj 38 od 17. septembra 2014. godine, zbog čega podnosilac nije mogao da dostavi novu dokumentaciju, drugostepeni organ je ocenio da se podnosilac u više navrata izjašnjavao o činjenicama i okolnostima od značaja za donošenje rešenja, kao i da ga je prvostepeni organ pre upućivanja na pregled nadležnoj lekarskoj komisiji pozvao da dostavi originalnu medicinsku dokumentaciju o lečenju, počev od podnošenja zahteva; da je prvostepena lekarska komisija dala svoj nalaz i mišljenje na osnovu neposrednog pregleda podnosioca i postojeće dokumentacije u spisima predmeta, kao i dokumentacije koju je podnosilac priložio; da je podnosilac nakon dostavljanja prvostepenog rešenja, pozvan na pregled kod drugostepene lekarske komisije i da ponese raspoloživu originalnu medicinsku dokumentaciju, te je i nakon donošenja prvostepenog rešenja, sve do davanja nalaza i mišljenja drugostepene lekarske komisije, imao priliku da dostavi novu dokumentaciju o lečenju. Takođe je istaknuto da nadležna lekarska komisija nije mogla da se izjasni o bolesti podnosioca jer je, saglasno članu 11. Pravilnika o radu lekarskih komisija u postupku za ostvarivanje prava po Zakonu o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca, lekarska komisija dužna da se po zahtevu nadležnog organa izjasni o činjenicama i okolnostima navedenim u zahtevu, imajući u vidu dokumentaciju priloženu spisima predmeta lica o čijem pravu se rešava. U tom smislu je navedeno da je podnosilac u zahtevu od 11. oktobra 2001. godine tražio priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida jer je zadobio teške telesne povrede u predelu stopala usled ranjavanja, a ne po osnovu bolesti, pri čemu nije, u smislu odredbe člana 120. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, do donošenja prvostepenog rešenja izmenio ili proširio pomenuti zahtev, već je u žalbi tražio ocenu dokaza o bolesti.

Podnosilac je podneo tužbu protiv navedenog drugostepenog rešenja, u kojoj je naveo: da zbog toga što mu nisu dostavljeni nalazi i mišljenja lekarskih komisija nije mogao da dokaže postojanje bolesti i povrede, odnosno ukupni invaliditet; da su oba organa pregled sveli samo na ocenu povrede koja je postojala u vreme donošenja zahteva, ne uzimajući u obzir brojnu medicinsku dokumentaciju koja se odnosi na postojanje bolesti „posttramatski stresni sindrom“, od koje se podnosilac leči od 2001. godine; da je podnosilac i na pregledima ukazivao na tu bolest, ali je upravni organi nisu cenili.

Osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 4257/15 od 2. marta 2017. godine odbijena je tužba podnosioca podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja. Po oceni tog suda, pravilno je odlučio tuženi organ kada je odbio žalbu podnosioca izjavljenu protiv prvostepenog rešenja, jer iz utvrđenog činjeničnog stanja u prvostepenom postupku, u pogledu invalidnosti podnosioca, koje je potvrđeno nalazom i mišljenjem nadležne lekarske komisije u postupku po žalbi, nesumnjivo proizlazi da kod podnosioca nije nastupilo oštećenje njegovog organizma najmanje za 20%, zbog čega mu se ne može priznati svojstvo ratnog vojnog invalida, kao ni pravo na ličnu invalidninu, kao osnovno pravo vojnog invalida. Posebno ceneći navode tužbe da dokazi koje je drugostepeni organ pribavio nisu dostavljeni podnosiocu, čime mu je onemogućeno da učestvuje u postupku i predlaže dokaze radi utvrđivanja odlučnih činjenica, Upravni sud je naveo da organ, prema okolnostima slučaja, ceni da li je potrebno saslušanje stranke radi zaštite njenih prava i pravnih interesa ili je konkretna stvar takva da se saslušanje stranke pokazuje suvišnim. Kako se u konkretnoj upravnoj stvari odlučne činjenice utvrđuju jedino pomoću stručnih znanja kojima raspolažu prvostepeni i drugostepeni „organi veštačenja“, taj sud je našao da upravni organi nisu bili u obavezi da njihove nalaze i mišljenja dostavljaju podnosiocu na izjašnjenje, niti je njegovo saslušanje pre donošenja rešenja bilo potrebno. Po shvatanju Upravnog suda, podnosiocu je omogućeno učešće u postupku davanjem prava na žalbu, u kojoj je mogao da iznosi sve činjenice i okolnosti radi zaštite svojih prava i pravnih interesa.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da se pre donošenja rešenja stranci se mora omogućiti da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od značaja za donošenje rešenja (član 9. stav 1.); da pošto je postupak pokrenut, stranka može, do donošenja rešenja u prvom stepenu, proširiti stavljeni zahtev, ili umesto ranijeg zahteva staviti drugi, bez obzira na to da li se prošireni ili izmenjeni zahtev zasniva na istom pravnom osnovu, pod uslovom da se takav zahtev zasniva na bitno istom činjeničnom stanju (stav 1.), te da se rešenje može doneti bez prethodnog saslušanja stranke samo u slučajevima u kojima je to zakonom dopušteno (stav 2.) (član 120.); da stranka ima pravo da učestvuje u ispitnom postupku i, radi ostvarenja cilja postupka, da daje potrebne podatke i brani svoja prava i zakonom zaštićene interese (stav 1.), da stranka ima pravo da iznosi činjenice koje mogu biti od uticaja za rešenje upravne stvari, da predlaže dokaze radi utvrđivanja tih činjenica i da pobija tačnost navoda koji se ne slažu s njenim navodima, da ona ima pravo da sve do donošenja rešenja dopunjuje i objašnjava svoje navode, a ako to čini posle održane usmene rasprave, dužna je da opravda zbog čega to nije učinila na raspravi (stav 2.), te da je službeno lice koje vodi postupak dužno da pruži mogućnost stranci da se izjasni o svim okolnostima i činjenicama koje su iznete u ispitnom postupku i o predlozima i ponuđenim dokazima, da učestvuje u izvođenju dokaza i da postavlja pitanja drugim strankama, svedocima i veštacima preko službenog lica koje vodi postupak, a s njegovom dozvolom i neposredno, kao i da se upozna s rezultatom izvođenja dokaza i da se o tome izjasni, da organ neće doneti rešenje pre nego što stranci pruži mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima na kojima treba da se zasniva rešenje, a o kojima stranci nije bila data mogućnost da se izjasni (stav 3.) (član 133.).

Zakonom o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca („Službeni list SRJ“, br. 24/98, 29/98 i 25/2000 i „Službeni glasnik RS“, br. 101/05, 111/09 i 50/18) propisano je: da je ratni vojni invalid jugoslovenski državljanin koji je zadobio ranu, povredu, ozledu ili bolest, pa je zbog toga nastupilo oštećenje njegovog organizma najmanje za 20%, i to vršeći vojne dužnosti ili druge dužnosti za vojne ciljeve u ratu ili u oružanoj akciji za očuvanje državne bezbednosti u miru, pod okolnostima iz člana 2. ovog zakona (član 3. tačka 1)); da se vojni invaliditet utvrđuje na osnovu nalaza i mišljenja nadležnih lekarskih komisija (član 82.); da lekarsku komisiju koja daje nalaz i mišljenje organu koji u prvom stepenu rešava o pravima po ovom zakonu čine tri lekara specijalista (član 83. stav 1.); da lekarsku komisiju koja daje nalaz i mišljenje organu koji u drugom stepenu rešava o pravima po ovom zakonu čine pet lekara specijalista (stav 2.).

Pravilnikom o radu lekarskih komisija u postupku za ostvarivanje prava po Zakonu o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca („Službeni list SRJ“, broj 37/98) propisano je: da nalaz i mišljenje na osnovu koga nadležni organ utvrđuje vojni invaliditet daju nadležnom organu koji rešava o pravima po Zakonu u prvom stepenu – lekarska komisija iz člana 83. stav 1. Zakona (u daljem tekstu: lekarska komisija u prvostepenom postupku) i nadležnom organu koji rešava o pravima po Zakonu u drugom stepenu – lekarska komisija iz člana 83. stav 2. Zakona (u daljem tekstu: lekarska komisija u drugostepenom postupku) (član 2. stav 1.); da nalaz i mišljenje o procentu vojnog invaliditeta lekarske komisije daju na osnovu Pravilnika o utvrđivanju procenta vojnog invaliditeta („Službeni list SRJ“, broj 37/98) i prema načelima medicinske nauke (član 3.); da nalaz i mišljenje lekarskih komisija treba da bude potpun, jasan i dovoljno obrazložen i da sadrži sve činjenice i okolnosti koje su sa medicinskog stanovišta od značaja za donošenje pravilnog rešenja (član 10. stav 2.); da lekarska komisija u prvostepenom postupku daje nalaz i mišljenje (…) na osnovu neposrednog pregleda lica za koje se utvrđuje procent vojnog invaliditeta (…), kao i na osnovu medicinske i druge dokumentacije koja je od uticaja za utvrđivanje tih činjenica (član 13.); da lekarska komisija u drugostepenom postupku daje nalaz i mišljenje na osnovu (…) medicinske i druge dokumentacije pribavljene u prvostepenom postupku, da ta komisija može nalaz i mišljenje dati i bez neposrednog pregleda lica ako nađe da takav pregled nije potreban (član 14. stav 1.); da se nalaz lekarske komisije naznačuje medicinskim izrazom, a kad je to moguće i srpskim jezikom, a na područjima na kojima žive nacionalne manjine i na drugom jeziku koji je u službenoj upotrebi (član 20.); da lekarska komisija označava da invaliditet iznosi ispod 20% u slučajevima kada utvrdi da procent oštećenja organizma ne iznosi najmanje 20% (član 21. stav 2.); da se nalaz i mišljenje lekarske komisije saopštava pregledanom licu odmah po izvršenom pregledu, a jedan primerak nalaza i mišljenje dostavlja mu se uz rešenje (član 24.).

5. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je najpre konstatovao da da se građanima Republike Srbije ljudska i manjinska prava i slobode, među kojima je i pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje, jemče i ustavnosudska zaštita ovih prava i sloboda obezbeđuje od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav. Međutim, prilikom ocene da li je postupak u konkretnom slučaju vođen u okviru razumnog roka, mora se uzeti u obzir i stanje postupka na dan stupanja na snagu Ustava. Budući da je upravni postupak u kome je odlučivano o zahtevu podnosioca od 11. oktobra 2001. godine bio pravnosnažno okončan istekom roka za žalbu protiv prvostepenog rešenja od 24. januara 2002. godine, te da je o navedenom zahtevu podnosioca ponovo odlučivano nakon što je rešenjem drugostepenog organa od 29. aprila 2002. godine, donetim po službenoj dužnosti, u postupku revizije, ukinuto pravnosnažno rešenje i predmet vraćen na ponovni postupak, Ustavni sud je našao da je period merodavan za ocenu o povredi prava na suđenje u razumnom roku počeo da teče 21. juna 2002. godine, kada je predmet vraćen prvostepenom organu radi donošenja novog rešenja o zahtevu podnosioca, i da je trajao do donošenja osporene presude Upravnog suda od 2. marta 2017. godine, kojom je postupak pravnosnažno okončan. Dakle, predmet ocene u ovom ustavnosudskom postupku je period koji je trajao 14 godina i nepunih devet meseca.

Ustavni sud je ocenio da navedeno trajanje postupka, samo po sebi, ukazuje da on nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je našao da se u osporenom postupku nisu postavljala složena činjenična pitanja, jer su se odlučne činjenice utvrđivale na osnovu nalaza i mišljenja nadležnih lekarskih komisija. S tim u vezi, nisu se mogla postavljati ni složena pravna pitanja. Sa stanovišta značaja predmeta postupka, Ustavni sud konstatuje da je podnosila ustavne žalbe imao materijalni interes da mu se utvrdi vojni invaliditet i pravo na ličnu invalidninu.

Ispitujući postupanje nadležnih upravnih organa i suda u upravnom sporu, Ustavni sud je utvrdio da je osporeni postupak obeležio izuzetno dug period neaktivnosti prvostepenog organa. Naime, taj organ je tek 25. septembra 2014. godine doneo rešenje u izvršenju rešenja drugostepenog organa od 29. aprila 2002. godine, odnosno nakon 11 godina i tri meseci od kada mu je predmet vraćen na ponovni postupak. To je posledica pogrešnog postupanja prvostepenog organa, koji je umesto da donese novo rešenje, arhivirao spise predmeta dana 30. avgusta 2002. godine, a potom je o urgenciji podnosioca od 19. juna 2007. godine odlučio kao o novom zahtevu, što je prihvatio drugostepeni organ, a potom i Upravni sud u presudi od 7. februara 2013. godine, da bi taj sud tek presudom od 16. januara 2014. godine sankcionisao navedene povrede postupka i ukazao na neophodnost da se u ponovnom postupku odluči o zahtevu podnosioca od 11. oktobra 2001. godine.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je našao da je upravo u opisanom periodu propuštanja prvostepenog rešenja da donese rešenje u ponovnom postupku, podnosilac imao pravo da koristi pravna sredstva protiv „ćutanja uprave“, u skladu sa zakonom. Podnosilac je prvi put to učinio tek 2. septembra 2011. godine podnošenjem žalbe zbog „ćutanja administracije“, propuštajući prethodno duže od devet godina da pokuša da utiče na brže okončanje postupka koji je vođen po njegovom zahtevu. Kako drugostepeni organ o pomenutoj žalbi nije odlučio, podnosilac je 28. novembra 2011. godine podneo tužbu zbog „dvostrukog ćutanja uprave“, ali pre isteka zakonom propisanog roka, zbog čega je ta tužba odbačena kao preuranjena. Novu tužbu zbog „ćutanja“ oba upravna organa, podnosilac je, pod zakonom propisanim uslovima, podneo 1. oktobra 2012. godine. Ustavni sud ukazuje i na praksu Evropskog suda za ljudska prava, prema kojoj, podnosilac treba da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (videti presudu Union Alimentaria Sanders Sa protiv Španije, broj predstavke 11681/85, stav 35, od 7. jula 1989. godine), kao i da ukoliko podnosilac ne koristi pravna sredstva koja mu omogućavaju da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom (videti odluku Štajcar protiv Hrvatske, broj predstavke 46279/99, od 20. januara 2000. godine).

Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud je ocenio da navedena propuštanja podnosioca da pravovremeno i na zakonom propisan način, koristi sva pravna sredstva za ubrzanje postupka, ne mogu predstavljati prihvatljivo opravdanje za njegovo neprimereno dugo trajanje, čemu je prevashodno doprinelo sporo i pogrešno postupanje upravnih organa. Stoga je Ustavni sud utvrdio da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za opštu upravu i vanprivredne delatnosti Opštinske uprave opštine Doljevac u predmetu broj 580-9/01, podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava, te je u tom delu usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 800 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini naknade nematerijalne štete koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog učinjene povrede prava, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno utvrđenje u konkretnom slučaju, a posebno trajanje postupka koje je bilo merodavno za ocenu u ovom predmetu, propuštanje podnosioca da duže od devet godina koristi, u skladu sa zakonom, sva pravna sredstva koja su mu stajala na raspolaganju protiv „ćutanja uprave“, životni standard u državi i činjenicu da će dosuđena naknada biti mnogo brže isplaćena na nacionalnom nivou, nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljuska prava.

Pored toga, Ustavni sud je imao u vidu, pre svega, aktuelnu praksu Evropskog suda za ljudska prava izraženu u presudi Savić i drugi protiv Srbije, od 5. aprila 2016. godine. Naime, navedenom presudom je konstatovano da se utvrđivanjem od strane Ustavnog suda da je povređeno pravo podnosilaca na suđenje u razumnom roku, priznaje povreda na koju su se žalili i da je time zadovoljen samo prvi uslov utvrđen u sudskoj praksi Evropskog suda, ali da status žrtve zavisi od toga da li je pravično zadovoljenje koje je dodeljeno – adekvatno, kako je to predviđeno članom 41. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Evropski sud za ljudska prava je u vezi sa ovim podsetio da se u predmetima koji se odnose na dužinu postupka, jedna o karakteristika dovoljnog obeštećenja koje može da otkloni status žrtve stranke odnosi na dodeljeni iznos, koji zavisi, posebno od karakteristika i delotvornosti pravnog leka. Da li dosuđeni iznos može da bude smatran razumnim, mora da bude ocenjeno u svetlu svih okolnosti slučaja, što uključuje ne samo trajanje konkretnog postupka, već i vrednost dosuđenog iznosa u odnosu na životni standard u državi koja je u pitanju i činjenice da će naknada na osnovu štete po osnovu nacionalnog sistema generalno biti dosuđena i isplaćena mnogo brže nego što je to slučaj ako o predmetu odlučuje Evropski sud za ljudska prava na osnovu člana 41. Evropske konvencije. Ovakav stav Evropski sud je zauzeo i u presudama Blagojević i drugi protiv Srbije, od 24. maja 2016. godine, M.B. – MAK Čačak DOO i drugi protiv Srbije, od 27. septembra 2016. godine, Ković i drugi protiv Srbije, od 4. aprila 2017. godine, Pavlović i Pantović protiv Srbije, od 4. aprila 2017. godine, Živković protiv Srbije, od 4. aprila 2017. godine, Borović i drugi protiv Srbije, od 11. aprila 2017. godine, Bilić protiv Srbije, od 17. oktobra 2017. godine i Milovanović protiv Srbije, od 19. decembra 2017. godine. Usklađujući svoju dosadašnju praksu sa navedenim stavovima Evropskog suda za ljudska prava, Ustavni sud je odlučio kao u tački 2. izreke.

Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu kompenzaciju za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog neažurnog postupanja upravnih organa (videti, pored drugih, Odluku Ustavnog suda Už-2936/2016 od 24. maja 2018. godine).

7. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava povređeno time što Upravni sud u osporenoj presudi nije ocenio navode tužbe da upravni organi nisu uzeli u obzir novu medicinsku dokumentaciju koju je dostavio nakon podnošenja zahteva za priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida, da mu nisu dostavljeni na izjašnjenje nalazi i mišljenja lekarskih komisija i da mu nije omogućeno da predlaže izvođenje novih dokaza radi utvrđivanja odlučnih činjenica.

Ustavni sud ukazuje na to da saglasno odredbi člana 32. stav 1. Ustava, postoji obaveza sudova i drugih državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, da obrazlože svoje odluke. Međutim, ova obaveza ne znači da je sud u upravnom sporu dužan da detaljno oceni svaki navod istaknut u tužbi. Ustavni sud je utvrdio da je Upravni sud u obrazloženju osporene presude izložio bitne činjenice utvrđene u sprovedenom prvostepenom i drugostepenom upravnom postupku, koje su potkrepljene dokazima u spisima predmeta, a na kojima je zasnovao svoju ocenu o pravilnoj primeni materijalnog prava od strane nadležnih upravnih organa, odnosno da podnosilac nije ispunio zakonom propisane uslove za priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida i prava na ličnu invalidninu.

Ocenjujući navode ustavne žalbe, Ustavni sud je konstatovao da su, u postupku koji je prethodio donošenju osporene presude Upravnog suda, pribavljeni nalazi i mišljenja prvostepene i drugostepene lekarske komisije kako bi se dao odgovor na tvrdnje podnosioca iznete u zahtevu od 11. oktobra 2001. godine o postojanju vojnog invaliditeta kao posledici teške telesne povrede zadobijene ranjavanjem u predelu desnog stopala. Pomenuti nalazi i mišljenja lekarskih komisija su bili odlučujući dokazi u tom predmetu jer se bez njih nije mogla dati ocena o tome da li kod podnosioca ustavne žalbe postoji vojni invaliditet u relevantnom procentu.

Povodom navoda podnosioca da mu, suprotno odredbama čl. 9. i 133. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, nije bilo omogućeno da se izjasni o nalazima i mišljenjima lekarskih komisija, Ustavni sud je konstatovao da je način rada lekarskih komisija koje u postupku rešavanja o pravima po Zakonu o osnovnim pravima boraca, vojnih invalida i porodica palih boraca daju nalaz i mišljenje o procentu vojnog invaliditeta, uređen Pravilnikom o radu lekarskih komisija u postupku za ostvarivanje prava po tom zakonu. Odredbom člana 24. Pravilnika propisano je da se nalaz i mišljenje lekarske komisije saopštava pregledanom licu odmah po izvršenom pregledu, a jedan primerak nalaza i mišljenja mu se dostavlja uz rešenje. S obzirom na to da iz spisa predmeta proizlazi da podnosiocu nisu odmah po izvršenom pregledu saopšteni nalazi i mišljenja lekarskih komisija, niti su mu dostavljeni uz rešenja prvostepenog i drugostepenog organa, Ustavni sud ukazuje na to da navedeni procesni propusti mogu dovesti do povrede prava na pravično suđenje samo ukoliko su učinili konkretni postupak, u celini posmatrano, nepravičnim. U tom smislu, Ustavni sud smatra da je potrebno ispitati da li je podnosilac bio u mogućnosti da delotvorno učestvuje u postupku pribavljanja nalaza i mišljenja lekarskih komisija, da ih potom ospori i najzad kako ih je osporio.

Ustavni sud je našao da je podnosilac imao priliku da utiče na nalaze i mišljenja obe lekarske komisije putem medicinske dokumentacije koju je priložio i odazivajući se na pozive za neposredne preglede u prvostepenom i drugostepenom upravnom postupku. Ustavni sud je potom našao da su u obrazloženjima rešenja upravnih organa u celini bili izneti nalazi i mišljenja obe lekarske komisije, zbog čega je njihov sadržaj u potpunosti bio poznat podnosiocu, koji je time dobio dovoljno informacija koje su mu pružale mogućnost da ospori date ocene podnošenjem redovnih pravnih sredstava. Podnosilac je to najpre iskoristio izjavljivanjem žalbe protiv prvostepenog rešenja, koja je rezultirala preispitivanjem nalaza i mišljenja prvostepene lekarske komisije, celokupne medicinske dokumentacije i ponovnim neposrednim pregledom od strane lekarske komisije u drugostepenom postupku. Pri tome su drugostepenoj lekarskoj komisiji dostavljeni svi spisi predmeta, što znači da je ona bila upoznata sa navodima iz žalbe, u kojoj je podnosilac mogao da u pisanom obliku iznese sve primedbe koje je imao na prvostepeni nalaz i mišljenje. Ustavni sud je uzeo u obzir da je, po shvatanju podnosioca iznetom u žalbi, konkretna posledica propuštanja da mu se dostavi nalaz i mišljenje prvostepene lekarske komisije bila nemogućnost da dostavi novu dokumentaciju na osnovu koje bi dokazao odlučne činjenice. Suprotno takvoj tvrdnji, Ustavni sud je konstatovao da je podnosilac, nakon izjavljivanja pomenute žalbe, pozvan da na pregled sa sobom ponese svu raspoloživu originalnu medicinsku dokumentaciju. Podnosilac je zatim protiv drugostepenog rešenja pokrenuo upravni spor, ali u tužbi nije predložio izvođenje bilo kakvog dokaza kojim bi osporio nalaze i mišljenja lekarskih komisija.

Ustavni sud smatra da je važno voditi računa o tome da podnosilac u žalbi i u tužbi nije osporio utvrđenu odlučnu činjenicu da kod njega ne postoji vojni invaliditet u relevantnom procentu kao posledica rane, povrede ili ozlede, već je osporavao to što nije utvrđivan vojni invaliditet i po osnovu bolesti. Te navode podnosioca je posebno ispitao drugostepeni organ, ističući u obrazloženju svog rešenja da su nadležne lekarske komisije cenile vojni invaliditet podnosioca samo po osnovu povrede, jer je to bio predmet zahteva od 11. oktobra 2001. godine, koji podnosilac nije proširio ili izmenio do donošenja prvostepenog rešenja, tako što bi, u smislu odredbe člana 120. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, tražio ocenu vojnog invaliditeta i po osnovu bolesti. Iz tog razloga, medicinska dokumentacija koju je podnosilac dostavio lekarskim komisijama, u prilog tvrdnje o navodnom postojanju bolesti koja je u uzročnoj vezi sa njegovim učešćem ratnim dejstvima, nije mogla biti uzeti u razmatranje. Ustavni sud je konstatovao da je u prethodnim nalazima i mišljenjima lekarske komisije u prvostepenom postupku iz 1999, 2001. i 2007. godine, takođe, ocenjeno da oštećenje organizma podnosioca kao posledica rane, povrede ili ozlede iznosi ispod 20%, što podnosilac ni tada nije osporavao.

Ustavni sud ukazuje i na to da je Evropski sud za ljudska prava priznao da su sporovi u vezi sa naknadama iz socijalnog osiguranja više tehničke prirode i da njihov ishod obično zavisi od pisanih mišljenja doktora medicine, kao i da je mnoge takve sporove bolje rešavati u pisanom obliku, nego iznošenjem usmenih argumenata. Štaviše, razumljivo je da bi nacionalne vlasti u toj sferi trebalo da vode računa o zahtevima efikasnosti i ekonomičnosti. Stoga bi sistematsko održavanje rasprava moglo da bude prepreka posebnoj ažurnosti koja se zahteva u predmetima iz socijalnog osiguranja (videti, ESLjP, odluka Pirinen protiv Finske, broj 32447/02, od 16. maja 2006. godine). Navedeno stanovište Evropskog suda primenjivo je na predmete koji se tiču ostvarivanja prava iz oblasti boračko-invalidske zaštite.

Sledom iznetog, Ustavni sud je našao da je Upravni sud dao ustavnopravno prihvatljivu ocenu da je podnosiocu bilo omogućeno da učestvuje u postupku koji je prethodio ustavnoj žalbi, da predlaže dokaze, te da se izjasni o izvedenim dokazima i činjenicama od značaja za donošenje rešenja, braneći tako svoja prava i pravne interese. U okolnostima konkretnog slučaja, opravdan je zaključak Upravnog suda da nije bilo potrebno posebno saslušanje podnosioca u upravnom postupku, posebno ako se ima u vidu da lekarske komisije ne bi ni mogle da se izjašnjavaju o navodima podnosioca koji se odnose na postojanje vojnog invaliditeta kao posledice bolesti, jer to nije bilo predmet njihove ocene, koja je bila ograničena samim zahtevom podnosioca. Stoga je Ustavni sud ocenio da podnosiocu ustavne žalbe osporenom presudom Upravnog suda nije povređeno pravo na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe pre obraćanja Ustavnom sudu, iskoristio pravo na žalbu u upravnom postupku i pravo na tužbu u upravnom sporu, o kojima su odlučivali nadležni državni organi. Imajući to u vidu, Ustavni sud je ocenio da je očigledno neosnovana tvrdnja podnosioca ustavne žalbe o povredi prava na pravno sredstvo zajemčeno odredbom člana 36. stav 2. Ustava.

Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu izjavljenu protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Nišu U. 4257/15 od 2. marta 2017. godine, odlučujući kao u tački 3. izreke.

8. Polazeći od svega iznetog, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK

USTAVNOG SUDA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

IZDVOJENO MIŠLjENjE SUDIJE DR TAMAŠA KORHECA (Dr. KORHECZ TAMÁS)

u vezi sa Odlukom Ustavnog suda broj Už-4414/2017

Ustavni sud, na sednici održane 24. oktobra 2019. godine, u predmetu Už-4414/2017, većinom glasova doneo je odluku sa kojom je sa jedne strane usvojio ustavnu žalbu B.S. i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je vođen pred Opštinskom upravom opštine Doljevac, dosudio naknadu nematerijalne štete u iznosu od 800 Evra, dok je sa druge strane, kao neosnovanu odbio ustavnu žalbu u delu u kojem osporena ustavnost presude Upravnog suda – Odeljenja u Nišu U. 4257/15 od 2. marta 2017. godine kojom je pravosnažno odbijen njegov zahtev za priznavanje svojstva ratnog vojnog invalida.

Ne mogu da se složim sa Odlukom Ustavnog suda u delu u kojem je ovaj sud odbio ustavnu žalbu podnosioca zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32, stav 1. Ustava Republike Srbije iz više razloga

Podnosilac u ustavnoj žalbi ističe da je povređeno njegovo pravo na pravično suđenje, između ostalog i zbog toga jer mu nisu dostavljeni na izjašnjenje nalazi i mišljenja lekarskih komisija u prvostepenom i drugostepenom postupku, što je suprotno odredbama čl. 9. i 133. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, prema kojima je podnosilac ima pravo da se izjasni o svakom izvedenom dokazu i predloži izvođenje novih dokaza radi pravičnog utvrđivanja odlučnih činjenica.

Ustavni sud u obrazloženju svoje odluke pravilno je utvrdio sledeće činjenice:

A) Da su u osporenom upravnom postupku pribavljeni nalazi i mišljenja prvostepene i drugostepene lekarske komisije kako bi se dao odgovor na tvrdnje podnosioca iznete u zahtevu iz 2001. godine o postojanju vojnog invaliditeta kao posledici teške telesne povrede zadobijene ranjavanjem u predelu desnog stopala. Da su ova veštačenja, nalazi i mišljenja lekarskih komisija bili odlučujući dokazi u navedenom upravnom postupku te da su isti bili neophodni za odluku o postojanju invaliditeta u relevantnom procentu.

B) Da gore navedeni ključni dokazi koji su bili odlučujući za donošenje rešenja nisu dostavljeni podnosiocu ustavne žalbe, ni pre ni nakon donošenja osporenih rešenja. Stoga podnosilac nije mogao da se tokom postupka izjasni niti da osporava nalaz i mišljenje lekarskih komisija, te da se podnosilac o nalazima i mišljenjima lekarske komisije upoznao tek opisno i sažeto iz obrazloženja prvostepenog odnosno drugostepenog rešenja.

V) Da nedostavljanje nalaza i mišljenja prvostepene i drugostepene lekarske komisije (veštačenja) radi izjašnjavanja stranci predstavlja povredu odgovarajućih pravila upravnog postupka.

Nakon svega gore navedenog, Ustavni sud zaključuje da iako navedeni procesni propusti mogu dovesti do povrede prava na pravično suđenje u konkretnom slučaju oni nisu učinili konkretni postupak, u celini posmatrano, nepravičnim.

Pre nego što izložim svoje neslaganje sa ovakvim zaključkom i rezonovanjem većine sudija Ustavnog suda, smatram potrebnim da se osvrnem na procesne garancije iz Zakona o opštem upravnom postupku koji jemče mogućnost da se stranka u postupku izjasni o svim činjenicama i dokazima na kojima se zasniva rešenje pre donošenja odluke.

II.

Pravičnost upravnog postupka u pojedinostima kao i u celini posmatrano zasniva se na poštovanju procesnih načela. Načela upravnog postupka su najopštije i najvažnije norme upravnog postupka i one su nadređene svim drugim procesnim odredbama. Čak šta više, ni odredbama posebnih upravnih postupaka nije moguće odstupiti od osnovnih načela opšteg upravnog postupka, a svaka njihova povreda predstavlja osnov za korišćenje široke lepeze pravnih sredstava. Ukoliko je došlo do povrede ovih osnovnih načela, to po pravilu znači, da postupak ima nedostatak koji se ne može lečiti drugačije osim intervencijom organa koji kontrolišu zakonitost upravnog postupka, poništavanjem osporenog akta ili dopunom postupka u kome se otklanja nezakonitost.

Jedna od ovih osnovnih načela upravnog postupka jeste načelo koje omogućuje stranci da aktivno učestvuje u postupku, da aktivno štiti svoja prava i interese u postupku. Osnovno načelo Saslušanje stranke ili po sada važećem Zakonu o opštem upravnom postupku (ZUP) preciznije imenovano kao Pravo stranke na izjašnjavanje je jedna od načela na koju se tradicionalno oslanja upravni postupak i njena pravičnost. Načelo koje je danas naslovljeno kao Pravo stranke na izjašnjavanje i načelo koje je u ZUP-u koji se primenjivao za vreme ovog postupka nazivao Načelo saslušanja stranke imaju istovetnu normativnu sadržinu. Ovo načelo ravnopravno deluje u dva pravca, sa jedne strane ovlašćuje stranku da predlaže dokaze, da iznese činjenice, da daje podatke, da brani svoja prava i interesa, dok sa druge strane, predstavlja obavezu službenog lica da stranci omogući da se izjasni o svim činjenicama i okolnostima i ponuđenim dokazima, da postavlja pitanja svedocima i veštacima, da pobija tvrdnje drugih učesnika u postupku. Prema ovom načelu, pre donošenja rešenja stranci se mora omogućiti da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od značaja za donošenje rešenja; što prema jedinstvenom stavu teorije i relevantne sudske prakse uključuje i omogućavanje stranci da se izjasni o svim ponuđenim dokazima. Saslušanje stranke, odnosno tačnije njeno izjašnjavanje nije obavezno samo u slučajevima koji su eksplicitno propisani zakonom. Prema tome, organ koji vodi postupak ne može samostalno proceniti ili odlučiti o tome, da li će omogućiti ili neće omogućiti stranci da se izjasni o činjenicama i okolnostima od značaja za donošenje rešenja, osim, ukoliko je takvu mogućnost zakon izričito propisao. Takav slučaj je bio propisan u slučaju takozvanog skraćenog upravnog postupka.

Prava i obaveze iz osnovnih načela razrađena su u velikom broju odredaba ZUP-a, u konkretnom slučaju pravo na izjašnjavanje stranke o bitnim činjenicama i okolnostima za donošenje rešenja bila su razrađena i u stavu 3, člana 133. ZUP-a. Prema odredbama ovog člana službeno lice koje vodi postupak dužno je da pruži mogućnost stranci: da se izjasni o svim okolnostima i činjenicama koje su iznete u ispitnom postupku i o predlozima i ponuđenim dokazima, da učestvuje u izvođenju dokaza i da postavlja pitanja drugim strankama, svedocima i veštacima preko službenog lica koje vodi postupak, a s njegovom dozvolom i neposredno, kao i da se upozna sa rezultatom izvođenja dokaza i da se o tome izjasni, da organ neće doneti rešenje pre nego što stranci pruži mogućnost da se izjasni o činjenicama i okolnostima na kojima treba da se zasniva rešenje, a o kojima stranci nije bila data mogućnost da se izjasni.

III.

Nakon što smo prethodno ukazali na to da osnovno načelo opšteg upravnog postupka nesporno obavezuje organ da omogući stranci da se izjasni o izvedenim dokazima, da su medicinska veštačenja predstavljala ključne i odlučujuće dokaze u konkretnom upravnom postupku, da ti dokazi nisu dostavljani stranci tokom upravnog postupka pre odlučivanja, opravdano se postavlja pitanje kako je Upravni sud obrazložio svoju presudu sa kojom je potvrdio zakonitost osporenog rešenja, a kako Ustavni sud obrazložio svoj stav da je ovaj postupak, ustavno-pravno u celini bio pravičan?

Pre kritičkog osvrta na obrazloženja sudova potrebno je definisati sporno pravno pitanje u ovom predmetu, a to je sledeće:

Da li je povređena zakonitost (sporno pitanje za Upravni sud) ili ustavnost - pravičnost (sporno pitanje za Ustavni sud) upravnog odlučivanja u situaciji kada organi nisu dostavili ključne dokaze (nalaze i mišljenje lekarskih komisija) stranci pre donošenja odluke te na taj način stranka se nije mogla izjasniti o njima ni usmeno ni pismeno pre donošenja odluke?

Što se tiče obrazloženja Presude Upravnog suda U 4257/15 od 02 marta 2017. godine u njemu se konstatuje da tužilac B. S. osporava zakonitost konačnog rešenje zbog povrede načela iz člana 9. Zakona o opštem upravnom postupku koja je učinjena s time da mu nisu dostavljene nalazi i mišljenja lekarskih komisija, ali prema stavu Upravnog suda ipak nije došlo do povrede procesnih pravila: „Ovo stoga što je u članu 9.stav 2.Zakona o opštem upravnom postupku…propisano da se rešenje može doneti i bez prethodnog saslušanja stranke u slučajevima kad je to zakonom dopušteno.“ Iako Upravni sud se ne poziva ni na jednu zakonsku odredbu koja je u konkretnom slučaju omogućila takav izuzetak, a da pri tome uporno izbegava da citira i primeni relevantan stav 3. člana 133. ZUP-a, ovaj sud konstatacije, bez konkretnog uporišta u ZUP-u da službeno lice ima punu diskreciju u vezi toga da li će omogućiti stranci da bude saslušana, da se izjasni o dokazima: „organ prema okolnostima slučaja ceni da li je potrebno posebno saslušanje stranke radi zaštite njenih prava, odnosno pravnih interesa ili jer konkretna stvar takva da se saslušanje stranke pokazuje suvišnim.“ U nastavku svog rezonovanja pravo stranke na izjašnjavanje o dokazu Upravni sud proizvoljno poistovećuje sa izjavom stranke kao posebnim dokaznim sredstvom i konstatuje da: „Izjava stranke se, prema članu 172. Stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, uzima ako za utvrđivanje određene činjenice ne postoji neposredan dokaz, ili se takva činjenica ne može utvrditi na osnovu drugih dokaza. Kako se, u ovoj upravnoj stvari odlučne činjenice mogu utvrditi jedino pomoću stručnih znanja kojima raspolažu prvostepeni i drugostepeni organ veštačenja, to po oceni Upravnog suda, prvostepeni i tuženi organ nisu bili u obavezi da njihove nalaze, mišljenja i ocene dostavljaju tužiocu na izjašnjenje, a saslušanje tužioca pre donošenja rešenja nije bilo potrebno.“

Proizvoljnost u primeni procesnih pravila od strane Upravnog suda ogleda se u tome da isti uopšte ne odgovara na sporno pravno pitanje, ne tumači i ne primenjuje odgovarajuće odredbe ZUP-a, a povredu obaveze ograna da stranci dostavi dokaz (nalaz i mišljenje veštaka) radi izjašnjenja iz člana 9. i člana 133. ZUP-a Upravni sud obrazlože argumentima koji se ne odnose na sporno pravno pitanje: da je posebno saslušanje stranke, uzimanje izjave stranke kao dokaznog sredstva nije bilo potrebno, nego da je odluka morala biti zasnovana na medicinskom veštačenju kojim znanjem tužilac ne raspolaže itd.. To je nešto slično kao da u fudbalu, u situaciji kada odbrambeni igrač reklamira faul u napadu sudija uverava igrača da nije zaustavio igru jer nije bilo ofsajd pozicije.

Što se tiče ocene spornog (ustavno) pravnog pitanja u slučaju Ustavnog suda situacija je delimično drugačija. Za razliku od Upravnog suda koji uopšte ne konstatuje da je nedostavljanjem nalaza i mišljenja stranci u upravnom postupku došlo do povrede procesnih pravila, „Ustavni sud ukazuje na to da navedeni procesni propusti mogu dovesti do povrede prava na pravično suđenje ali samo ukoliko su učinili konkretni postupak, u celini posmatrano, nepravičnim.“

Ustavni sud rezonuje u prilog svog stava o nepostojanju povrede ustavnog prava ističući između ostalog da je podnosilac imao prilike da utiče na nalaz i mišljenje lekarskih komisija dostavljanjem sopstvene medicinske dokumentacije, da je podnosilac bio lično prisutan na lekarskim pregledima, te da je mogao da se upozna sa sadržinom medicinskih veštačenja iz obrazloženja prvostepenog i drugostepenog rešenja te da je u žalbi odnosno tužbi mogao ih osporiti. Ustavni sud još navodi, da zbog načina kako je postavljen zahtev podnosioca još 2001. godine organi su mogli da razmotre samo invalidnost koja je nastupila povređivanjem u ratu ali ne i invalidnost koja je nastupila kao posledica bolesti.

Ustavni sud na kraju svog rezonovanja poziva se i na praksu Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Pirinen protiv Finske, broj 32447/02 prema kome „su sporovi u vezi sa naknadama iz socijalnog osiguranja više tehničke prirode…i da je mnoge takve sporove bolje rešavati u pisanom obliku, nego iznošenjem usmenih argumenata… Stoga bi sistematsko održavanje rasprava moglo da bude prepreka posebnoj ažurnosti koja se zahteva u predmetima iz socijalnog osiguranja“.

Ustavni sud, isto kao što i Upravni sud pogrešno je poistovetio nemogućnost izjašnjavanja stranke o ključnom dokazu sa neobaveznošću usmenog saslušanja stranke, što uopšte nije bilo sporno pravno pitanje u konkretnom predmetu. Naime, sporno pravno pitanje nije bilo da li je stranka dala izjavu kao poseban dokaz, niti da li je bilo usmene rasprave, niti da li se stranka mogla da upozna sa sadržinom veštačenja nakon donošenja odluke. Da ponovimo, sporno pravno pitanje bilo je Da li je povređena zakonitost i ustavnost - pravičnost upravnog odlučivanja u situaciji kada organi nisu dostavili ključne dokaze (nalaze i mišljenje lekarskih komisija) stranci pre donošenja odluke te na taj način stranka se nije mogla izjasniti o njima ni usmeno ni pismeno pre donošenja odluke? Odgovore koje je Ustavni sud dao ne predstavljaju odgovor na sporno pravno pitanje nego svojevrsno naknadno opravdanje za povredu bitne sadržine procesnog načela. To je slično kao da pokušavamo da opravdamo uskraćivanje prava optuženog da uzme branioca-advokata u krivičnom postupku sa argumentacijom da optuženi dobro poznaje pravo, da se aktivno branio, predlagao dokaze u svoju korist, osporavao dokaze optužbe itd, te da bi se krivični postupak završio istovetno i uz angažovanje branioca-advokata. Ovakvom rezonovanju jednostavno nema mesta. Kao što uskraćivanje prava optuženom da uzme branioca čini krivični postupak nepravičnim per se, tako i onemogućavanje stranci da se pre odlučivanja izjasni o ključnom dokazu čini upravni postupak nepravičnim per se.

IV.

Iz svega rečenog proizilazi da podnosiocu ustavne žalbe, stranci u navedenom upravnom postupku suprotno jasnim i nedvosmislenim procesnim načelima i normama nije omogućeno da se pre donošenja rešenja upozna sa ključnim dokazima (nalazima i mišljenjima lekarskih komisija) i da se o tim dokazima izjasni pismeno ili usmeno. Ovakvo postupanje predstavlja povredu načela upravnog postupka, pravo stranke na izjašnjavanje što samo po sebi čini upravni postupak nepravičnim. Postupak ne može biti pravičan kada stranci nije data prilika da se pre odlučivanja upozna sa ključnim dokazom, sve ostalo predstavlja relativizaciju osnovnih procesnih garancija. U svojim obrazloženjima Upravni ali i Ustavni sud su mogućnost izjašnjavanja stranke o dokazima pre odlučivanja pomešali, odnosno poistovetili sa drugim institutima upravnog procesnog prava kao što su održavanje usmene rasprave, posebno saslušanje stranke, izjava stranke kao posebno dokazno sredstvo.

Efikasnost postupanja nikada i ni pod kojim okolnostima ne može opravdati povredu osnovnih načela upravnog postupka, kao što za to ne može poslužiti kao opravdanje ni preopterećenost i neažurnost Upravnog suda ili bilo kojeg drugog suda.[1]

Zaštita prava i interesa stranke bez mogućnosti upoznavanja sa ključnim dokazima pre odlučivanja je slično onoj situacije u kome bi jednom teniseru prekrili oči pre meča. Takva borba bi se teško mogla okvalifikovati ka pravična, bez obzira što se udarci reketom mogu izvesti i sa povezom na očima, da će se lopta možda ponekad i pogoditi i vezanim očima. U ovakvoj nepravednoj situaciji potpuno je irelevantno kako bi se hipotetični teniski meč završio da su suparnici odigrali isti bez poveza na očima jednog od igrača. Isto tako, za odlučivanje o ustavnosti-pravičnosti spornog upravnog i upravno-sudskog postupka irelevantno je kako bi se upravni postupak završio da je podnosilac pre donošenja bio u prilici da se izjasni o ključnim dokazima, to inače ne možemo pouzdano znati niti to treba da nas opredeljuje. Naše je da poznajemo pravo - Iura novit curia - i da ga kao nepristrasni arbitri zaštitimo. Po mom dubokom uverenju, u ovom slučaju Ustavi sud to nije učinio.

sudija Ustavnog suda

dr Tamaš Korhec

(Dr. Korhecz Tamás)

[1] Prema izveštaju Upravnog suda za prvo polugodište 2019. Godine isti ima više od 37.000 nerešenih predmeta.

Ustavna žalba zbog povrede prava na pravično suđenje i suđenje u razumnom roku u postupku za priznavanje statusa ratnog vojnog invalida

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti