Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku zbog trajanja upravnog postupka za izdavanje odobrenja za izgradnju duže od devet godina. Podnosiocu je dosuđena naknada nematerijalne štete u iznosu od 500 evra.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, dr Bosa Nenadić, Predrag Ćetković, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi B. G . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 17. marta 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba B. G . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za građevinske poslove uprave Gradske opštine Stari grad u Beogradu u predmetu broj 351-167/09 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. B. G . iz Beograda je, 6. juna 2013. godine, podneo Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 4840/11 od 14. februara 2013. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava u upravnom postupku koji je vođen pred Odeljenjem za građevinske poslove uprave Gradske opštine Stari grad u Beogradu u predmetu broj 351-167/09. Podnosilac je postavio i zahtev za naknadu nematerijalne štete.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Odeljenja za građevinske poslove Gradske opštine Stari grad u Beogradu broj 351-167/09, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je, 25. avgusta 2003. godine, podneo Odeljenju za građevinske poslove opštinske uprave Gradske opštine Stari grad u Beogradu zahtev za izdavanje odobrenja za izvođenje radova, koji je zaključkom broj 351-627/03 od 20. jula 2004. godine odbačen kao nepotpun.

Protiv navedenog zaključka podnosilac je izjavio žalbu, pa je rešenjem Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove i građevinsku inspekciju grada Beograda – Sektor za upravno-pravne poslove – Odeljenje za upravno pravne poslove broj 351.1-404/04 od 29. oktobra 2004. godine ovaj zaključak poništen i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

Prvostepeni organ uprave je 9. marta 2006. godine naložio podnosiocu da upotpuni dostavljenu tehničku dokumentaciju. Podnosilac ustavne žalbe je 22. marta 2006. godine dostavio organu uprave određenu dokumentaciju. Ponovnim pregledom priložene tehničke dokumentacije u izveštaju od 26. juna 2003. godine konstatovano je da nisu ispunjeni tehnički uslovi za izdavanje traženog odobrenja.

Rešenjem prvostepenog organa uprave broj 351-1192/04 od 15. marta 2007. godine predmetni zahtev podnosioca odbijen je kao neosnovan.

Protiv navedenog rešenja podnosilac je izjavio žalbu 2. aprila 2007. godine, pa je rešenjem drugostepenog organa uprave broj 3511-220/2007 od 21. juna 2007. godine poništeno prvostepeno rešenje i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

U ponovnom postupku prvostepeni organ je doneo rešenje broj 351-476/07 od 20. februara 2008. godine kojim je ponovo odbijen predmetni zahtev podnosioca kao neosnovan. Protiv ovog rešenja podnosilac je 18. marta 2008. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem broj 3511-198/2008 od 21. maja 2008. godine.

Podnosilac je protiv navedenog konačnog upravnog akta podneo tužbu nadležnom sudu. Okružni sud u Beogradu je 16. januara 2009. godine doneo presudu U. 946/08 kojom je poništeno navedeno drugostepeno rešenje. Drugostepeni organ je rešenjem broj 731.1-129/2008 od 11. februara 2009. godine poništio prvostepeno rešenje od 20. februara 2008. godine i predmet vratio prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

Prvostepeni organ je 18. decembra 2009. godine uputio dopis podnosiocu u kome mu je naloženo da dopuni tehničku dokumentaciju tako što će dostaviti idejni projekat potvrđen od strane nadležnog organa. Podnosilac je 12. januara 2010. godine dostavio tom organu dopunu dokumentacije. Razmatrajući podnetu tehničku dokumentaciju građevinsko stručno lice prvostepenog organa je 8. februara 2010. godine sačinilo izveštaj broj 351-167/09 kojim je konstatovano da ista nije kompletirana prema primedbama iz izveštaja tehničkog lica od 14. decembra 2009. godine, odnosno da nije priložena potvrda da je idejni projekat urađen u skladu sa aktom o urbanističkim uslovima.

U ponovnom postupku, prvostepeni organ je doneo rešenje broj 351-167/09 od 6. decembra 2010. godine kojim je odbijen zahtev podnosioca. Protiv ovog rešenja podnosilac je 22. decembra 2010. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem drugostepenog organa broj 351.1-767/2010 od 19. januara 2011. godine.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je 29. aprila 2011. godine podneo tužbu, koja je odbijena kao neosnovana osporenom presudom Upravnog suda U. 4840/11 od 14. februara 2013. godine. U obrazloženju ove presude je, pored ostalog, navedeno da nije ispunjen uslov za izdavanje odobrenja za izgradnju propisan članom 91. stav 1. tačka 2) Zakona o planiranju i izgradnji, s obzirom na to da idejni projekat ne ispunjava uslove za izdavanje potvrde o usklađenosti idejnog projekta sa aktom o urbanističkim uslovima.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je pogrešnim i nedelotvornim postupanjem organa uprave povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 25. avgusta 2003. godine, zahtevom podnosioca, te da je pravnosnažno okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda U. 4840/11 od 14. februara 2013. godine. Razmatrajući osnovanost ustavne žalbe u pogledu istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je konstatovao da su ispunjeni uslovi da se prilikom ocene da li je postupak okončan u okviru razumnog roka ili ne, uzme u obzir stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije kojim se jemči pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje i obezbeđuje ustavnosudska zaštita Ustavom zajemčenih prava i sloboda u postupku po ustavnoj žalbi, a iz razloga što upravni postupak po svojoj prirodi predstavlja jedinstvenu celinu. Iz navedenog proizlazi da je osporeni postupak okončan za devet godina i pet meseci.

Navedeno trajanje postupka očigledno ukazuje da postupak nije okončan u roku koji se može smatrati razumnim za odlučivanje. Međutim, imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku činjenično stanje bilo relativno složeno, ali da se nisu postavila složena pravna pitanja.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da je legitiman interes podnosioca da se o njegovom zahtevu za izdavanje odobrenja za izgradnju odluči u razumnom roku.

Ispitujući postupanje upravnih organa, odnosno sudova u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je postupanje organa uprave prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta utvrdio da su za devet godina u predmetnom postupku donete četiri odluke prvostepenog organa uprave, pet rešenja drugostepenog organa, te da su vođena dva upravna spora, iz čega se može zaključiti da nije bilo dužih perioda neaktivnosti u postupanju nadležnih organa, odnosno sudova. Ustavni sud je, međutim, utvrdio da je nadležni drugostepeni organ tri puta poništavao akte prvostepenog organa i nalagao ponovno odlučivanje. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti npr. odluke u predmetima Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01 od 6. septembra 2005. godine i Cvetković protiv Srbije, predstavka broj 17271/04 od 10. juna 2008. godine).

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz spisa predmeta i priložene dokumentacije utvrdio da podnosilac ustavne žalbe nije koristio sva procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima, i tako pokušao da doprinese skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima. Naime, podnosilac ustavne žalbe je više puta tokom postupka podnosio urgencije prvostepenom organu uprave radi ubrzanja postupka. Međutim, podnosilac ustavne žalbe nije nakon proteka roka za odlučivanje prvostepenog organa o njegovom zahtevu, odnosno proteka roka za postupanje prvostepenog organa nakon poništenja akta i vraćanja predmeta na ponovni postupak koristio sredstva protiv „ćutanja uprave“. Između ostalog, nakon poništenja zaključka prvostepenog organa rešenjem drugostepenog organa uprave od 29. oktobra 2004. godine, novi akt je donet 15. marta 2007. godine, odnosno nakon dve godine i četiri meseca. Takođe, nakon poništenja prvostepenog rešenja aktom drugostepenog organa uprave od 11. februara 2009. godine, novo prvostepeno rešenje je doneto 6. decembra 2010. godine, odnosno nakon jedne godine i devet meseci.

Međutim, uzimajući u obzir sve navedeno, ustavnopravna ocena postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 -Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15) , odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbama člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje samog podnosioca. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja organa uprave. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovoga suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Ustavni sud ukazuje da je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan jedino da ispituje postojanje povreda ili uskraćivanja Ustavom zajemčenih prava i sloboda, te se stoga i navodi ustavne žalbe moraju zasnivati na ustavnopravnim razlozima kojima se, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, potkrepljuju tvrdnje o njegovoj povredi ili uskraćivanju. To istovremeno znači da Ustavni sud nije nadležan da, postupajući po ustavnoj žalbi, kao instancioni (viši) sud još jednom ispituje zakonitost osporenih akata ili radnji, pa iz tih razloga formalno pozivanje na povredu ustavnih prava i sloboda, samo po sebi, ustavnu žalbu ne čini dopuštenom.

U pogledu tvrdnje podnosioca da mu je osporenom presudom Upravnog suda U. 4840/11 od 14. februara 2013. godine povređeno Ustavom zajemčeno pravo na pravično suđenje usled pogrešne primene materijalnog prava, Ustavni sud je ocenio da se navedeni osporeni akt zasniva na ustavnopravno prihvatljivom, nearbitrernom tumačenju merodavnog prava. Imajući u vidu sadržinu ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da se navodi podnosioca ne mogu smatrati ustavnopravnim razlozima kojima se argumentuju tvrdnje o povredi označenog prava, već se od Ustavnog suda, u suštini, traži da kao instancioni sud još jednom oceni zakonitost osporenog akta. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Polazeći od iznetog, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti