Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu javnog preduzeća, utvrdivši povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao sedam i po godina. Zbog neefikasnosti upravnih organa, dosuđena je naknada nematerijalne štete od 600 evra.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi J. k . p . "Č." N. S . iz Novog Sada , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije , na sednici Veća održanoj 31. maja 2018. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba J. k . p . "Č ." N. S . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Službom za inspekciju Grada Novog Sada u predmetu broj XX-47-11/2008-2 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. J. k . p . "Č ." N. S . iz Novog Sada je , 9 . juna 2016. godine, preko punomoćnika S . Đ , advokata iz Novog Sada , Ustavnom sudu podnelo ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je vođen pred Službom za inspekciju Grada Novog Sada u predmetu broj XX-47-11/2008-2. Ustavna žalba je, takođe, izjavljena protiv presude Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 12702/13 od 20. aprila 2016. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava i prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo iz člana 36. Ustava . Podnosilac je postavio zahtev za naknadu nematerijalne štete.

U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno: da je postupak trajao osam godina; da je podnosilac dokazao da nije nezakonito i nenamenski raspolagao sredstvima iz budžeta Novog Sada.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Rešenjem Službe za inspekciju Grada Novog Sada broj XX-47-11/2008-2 od 6. oktobra 2008. godine naloženo je podnosiocu da izvrši povrat sredstava u budžet Grada Novog Sada koje je nezakonito i nenamenski potrošio , jer nije postupio po Programu investicionih aktivnosti za 2007. godinu, koji je utvrdila Skupština Grada Novog Sada svojom odlukom broj: 352-2937/2006-I od 18. decembra 2006. godine .

Protiv ovog rešenja podnosilac je 15. oktobra 2008. godine izjavio žalbu, koja je odbijena kao neosnovana rešenjem gradonačelnika Grada Novog Sada broj 47-11/2008-2-II od 11. novembra 2008. godine.

Podnosilac je 10. decembra 2008. godine protiv navedenog akta podneo tužbu Vrhovnom sudu Srbije , koja je zavedena pod brojem U. 615/18. Upravnom sudu su 1. januara 2010. godine ustupljeni predmeti Vrhovnog suda Srbije i okružnih sudova u kojima do 31. decembra 2009. godine nije doneta odluka, pa je presudom Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 15494/10 (2008) od 14. januara 2011. godine uvažena tužba podnosioca i poništen konačni upravni akt, sa obrazloženjem da tuženi organ nije dostavio sudu spise predmeta.

Rešenjem gradonačelnika Grada Novog Sada broj II-020-8/2013-4 od 22. jula 2013. godine ponovo je odbijena žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je 5. avgusta 2013. godine podneo tužbu, koja je odbijena kao neosnovana osporenom presudom Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 12702/13 od 20. aprila 2016. godine. U obrazloženju osporene presude je, između ostalog, navedeno: da je u postupku kontrole utvrđeno da podnosilac, kao naručilac, nije postupao u skladu sa odredbom člana 135. stav 2. Zakona o javnim nabavkama, jer je u postupku dodele ugovora sa pogađanjem zaključio ugovor o javnoj nabavci pre isteka roka za podnošenje zahteva za zaštitu prava ponuđača; da je u postupku izbora najbolje ponude sa pogađanjem, bez prethodnog objavljivanja, izabrao neprihvatljivu ponudu jer je ponuđač u svojoj ponudi dao duži rok za vreme reagovanja na poziv u slučaju reklamacije, kao i za isporuku delova iz inostranstva po reklamaciji , a na koji način je postupio protivno odredbi člana 37. Zakona o budžetskom sistemu, s obzirom na to da ugovor o javnoj nabavci nije dodelio u skladu sa propisima koji regulišu javne nabavke; da podnosilac, kao naručilac, nije postupao u skladu sa odredbom člana 74. Zakona o javnim nabavkama jer je obaveštenje o dodeli ugovora sa zahtevom za objavu oglasa dostavio JP "Službeni glasnik" 3. maja 2007. godine, a oglas je objavljen 23. maja 2007. godine; da podnosilac nije postupio u skladu sa Programom investicionih aktivnosti za 2007. godinu, koji je utvrdila Skupština Grada Novog Sada odlukom broj 352-2937/2006-I od 18. decembra 2006. godine, jer je dobijena sredstva utrošio na održavanje tekuće likvidnosti preduzeća, a 10. maja 2007. godine zaključio ugovor o finansijskom lizingu na osnovu kojeg je kao korisnik lizinga iznajmio " Ravo 540STH" autočistilice; da je na osnovu predočene dokumentacije i iskaza ovlašćenih lica podnosioca inspektor utvrdio da podnosilac nije vršio plaćanje po ugovoru koji je dodeljen isporučiocu po sprovedenom postupku javne nabavke, niti je po istom ugovoru preduzeće preuzelo jednu kompakt čistilicu, kako je to ugovorom koji je zaveden kod podnosioca pod delovodnim brojem 163 bilo predviđeno.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo na nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) bilo je propisano: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može se pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, novi upravni akt ili akt o izvršenju presude donete na osnovu člana 43. ovog zakona, stranka može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta , da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, stranka može posebnim podneskom da zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta (član 71. st. 1. i 2.) .

5. Razmatrajući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta sadržine zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud konstatuje da je osporeni postupak otpočeo 15. oktobra 2008 . godine, podnošenjem žalbe podnosioca protiv prvostepenog rešenja, a da je pravnosnažno okončan donošenjem osporene presude Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 12702/13 od 20. aprila 2016. godine. Iz navedenog proizlazi da je postupak okončan za sedam i po godina.

Ustavni sud ocenjuje da je samo trajanje postupka prekoračilo standard postupanja u razumnom roku. Polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti činjeničnih i pravnih pitanja, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja organa uprave i nadležnog suda u upravnom sporu, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud nalazi da u konkretnom slučaju nije bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja.

Ustavni sud konstatuje da je podnosilac imao legitiman interes da se predmetni postupak okonča u razumnom roku. Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je naročito imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok umnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Ustavni sud je iz priložene dokumentacije utvrdio da podnosilac ustavne žalbe nije koristio procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, predviđena odredbama Zakona o upravnim sporovima, kako bi doprineo skraćenju vremena trajanja postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima. Naime, nakon što je presudom Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 15494/10 (2008) od 14. januara 2011. godine uvažena tužba podnosioca i poništen konačni upravni akt, drugostepeni organ je novi akt doneo tek 22. jula 2013. godine, dakle nakon dve i po godine. Podnosilac je imao pravo da, saglasno navedenim odredbama člana 71. st. 1. i 2. Zakona o upravnim sporovima, ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta nije done o odmah, a najkasnije u roku od 30 dana novi upravni akt posebnim podneskom traži donošenje takvog akta, te da ako nadležni organ ne donese akt iz stava 1. ovog člana ni u roku od sedam dana od traženja stranke, posebnim podneskom zahteva od suda koji je doneo presudu donošenje takvog akta, a što podnosilac nije učinio.

Ispitujući postupanje organa uprave u ovoj pravnoj stvari, odnosno sudova, Ustavni sud je ocenio da je njihovo postupanje prevashodno dovelo do dugog trajanja osporenog postupka. Naime, o tužbi podnosioca koja je podneta 10. decembra 2008. godine odlučeno je tek 14. januara 2011. godine, dakle nakon više od dve godine - presudom kojom se tužba uvažava, a novi upravni akt u izvršenju presude je donet tek 22. jula 2013. godine , dakle nakon dve i po godine. Dalje, o tužbi podnosioca koja je podneta protiv konačnog upravnog akta 5. avgusta 2013. godine odlučeno je osporenom presudom od 20. aprila 2016. godine, dakle nakon dve godine i osam meseci.

Ustavnopravna ocena ukupnog postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na dosadašnjoj praksi Ustavnog suda, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i usvojio ustavnu žalbu, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 600 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpeo podnosilac ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka i ponašanje samog podnosioca. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpeo zbog navedenog postupanja nadležnih organa i sudova. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. U pogledu tvrdnje podnosioca da mu je osporenom presudom Upravnog suda – Odeljenje u Novom Sadu U. 12702/13 od 20. aprila 2016. godine povređeno Ustavom zajemčeno pravo na pravično suđenje, Ustavni sud je, polazeći od sadržine ustavne žalbe, ocenio da se navodi podnosioca ne mogu smatrati ustavnopravnim razlozima kojima se argumentuju tvrdnje o povredi prava na pravično suđenje, već se od Ustavnog suda, u suštini, traži da kao instancioni sud još jednom oceni zakonitost osporenog akta. Ustavni sud napominje da je u obrazloženju presude Upravnog suda jasno obrazloženo zašto se odbija tužba podnosioca kao neosnovana, te šta čini suštinske razloge na osnovu kojih je na taj način odlučeno. Upravni sud je odlučio o tužbi podnosioca na osnovu činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku, za koje je u sprovedenom postupku ocenio da su u bitnim tačkama potpuno utvrđene, da je iz utvrđenih činjenica izveden pravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja i da je drugostepeni organ uprave ocenio sve žalbene navode dajući za svoju odluku potpune i detaljno obrazložene razloge.

Sud dodatno i ovom prilikom ponavlja: prvo, da podnosilac nijednim navodom niti dostavljenim dokazom nije potkrepio istaknutu povredu prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava, do koje može doći samo nejednakim odlučivanjem suda poslednje instance u postupku u istim činjeničnim i pravnim situacijama i, drugo, da je već sama osporena presuda Upravnog suda koja je doneta u upravnom sporu po tužbi podnosioca, dokaz da je podnosilac imao i da je iskoristio pravo zajemčeno članom 36. stav 2. Ustava, budući da se ovim pravom ne jemči pozitivan ishod postupka po izjavljenom pravnom sredstvu.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, u ovom delu odbacio ustavnu žalbu, jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešivši kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Imajući u vidu sve izneto, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.