Povreda prava na socijalnu zaštitu lica sa intelektualnim poteškoćama
Kratak pregled
Ustavni sud je usvojio žalbu M. S. utvrdivši povredu prava na socijalnu zaštitu. Organi uprave su pogrešno odbili zahtev za dodatak za tuđu negu, zanemarujući medicinske dokaze o njegovoj potpunoj životnoj zavisnosti od majke.
Tekst originalne odluke
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, dr Nataša Plavšić, dr Dragana Kolarić i dr Vladan Petrov, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. S. iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 10. jula 2025. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba M. S. i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vođen pred Gradskim centrom za socijalni rad u Beogradu – Odeljenje Zvezdara u predmetu broj 55320-5090/2018 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na socijalnu zaštitu iz člana 69. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.
2. Utvrđuje se pravo M. S. na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 2.500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, zbog utvrđene povrede prava iz člana 69. stav 1. Ustava. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.
O b r a z l o ž e nj e
1. S. S. iz Beograda podnela je Ustavnom sudu, 12. aprila 2021. godine, u ime M. S. iz Beograda, kao njegov zakonski zastupnik, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 12830/19 od 25. februara 2021. godine, zbog povrede prava na socijalnu zaštitu iz člana 69. stav 1. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava u upravnom postupku koji je vođen pred Gradskim centrom za socijalni rad u Beogradu – Odeljenje Zvezdara u predmetu broj 55320-5090/2018.
U ustavnoj žalbi je navedeno: da je osporenom presudom pravnosnažno okončan postupak u kome je odbijen zahtev podnosioca za priznavanje prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica; da su upravni organi i Upravni sud svoje odluke zasnovali isključivo na nalazima, mišljenjima i ocenama organa veštačenja u oba stepena, pri čemu su zanemarili svu drugu medicinsku i ostalu dokumentaciju; da podnosiocu nisu dostavljeni navedeni nalazi, mišljenja i ocene organa veštačenja i da je za njih saznao kroz obrazloženja donetih odluka; da je podnosilac lice umerene mentalne retardacije, izjednačen sa maloletnikom ispod 14 godina, nad kojim je produženo roditeljsko pravo njegovoj majci rešenjem Trećeg opštinskog suda u Beogradu od 13. decembra 2007. godine, donetim nakon izvršenog veštačenja sudskih veštaka neuropsihijatrijske struke, uz ocenu da nije sposoban da se stara sam o sebi, niti da štiti svoja prava i interese; da je oboljenje podnosioca urođeno i neizlečivo, a da se poslednjih godina nalazi u fazi pogoršanja, o čemu svedoče nalazi lekara psihijatra koji neposredno prati njegovu bolest; da je u periodu 2017-2018. godine „pet“ puta hospitalizovan, a da je 2020. godine ponovo hospitalizovan; da pored toga boluje od astme, dijabetesa i ima 70% telesnog oštećenja; da se postavlja pitanje kako se može smatrati pravilnim zaključak da lice koje se tretira kao dete ispod 14 godina, „bez radne i poslovne sposobnosti“ može samostalno da živi i radi, da se stara o sebi i da mu nije potrebna pomoć drugog lica; da podnosilac ne zna sa novcem i ne može samostalno da kupi, obrađuje i priprema hranu; da mu ni oblačenje i svlačenje ne ide kako treba, a ne ume ni da opere odeću, da je odlaže i nabavlja.
Povreda prava na suđenje u razumnom roku se obrazlaže time da je osporeni postupak trajao preko dve godine i dva meseca, iako je to jedan od više takvih postupaka koji su po zahtevima podnosioca vođeni u poslednje dve decenije.
Predloženo je da Ustavni sud zbog utvrđene povrede prava na socijalnu zaštitu iz člana 69. stav 1. Ustava poništi rešenja upravnih organa i presudu Upravnog suda i naloži pravilnu primenu propisa, kao i da zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava odredi pravičnu naknadu štete.
Ustavni sud je iz sadržine ustavne žalbe i zahteva koji je u njoj postavljen zaključio da podnosilac osporava i rešenja Gradskog centra za socijalni rad u Beogradu – Odeljenje Zvezdara broj 55320-5090/2018 od 20. decembra 2018. godine i Gradske uprave grada Beograda – Sekretarijat za socijalnu zaštitu broj 560-35/19 od 3. jula 2019. godine.
2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, kojom je ustavna žalba ustanovljena kao posebno i izuzetno pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih ljudskih i manjinskih prava, Ustavni sud je u postupku po ustavnoj žalbi nadležan isključivo da ispituje postojanje povrede ili uskraćivanja zajemčenih prava i sloboda, te stoga i navodi ustavne žalbe moraju, sa stanovišta Ustavom utvrđene sadržine označenog prava ili slobode, očigledno ukazivati na njegovu povredu ili uskraćivanje.
U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku iz spisa predmeta Gradskog centra za socijalni rad u Beogradu – Odeljenje Zvezdara broj 55320-5090/2018 i Upravnog suda U. 12830/19, kao i celokupne dokumentacije priložene uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:
3.1. Rešenjem Opštinskog sekretarijata za društvene delatnosti opštine Palilula broj 56-21/91-IV-02 od 12. septembra 1991. godine tada maloletni podnosilac ustavne žalbe je razvrstan u grupu lako mentalno zaostale dece u razvoju, a rešenjem Odeljenja za opštu upravu opštinskog organa uprave opštine Palilula broj 56-8/97-III-01 od 14. oktobra 1997. godine u grupu umereno mentalno zaostale dece u razvoju.
Rešenjem Trećeg opštinskog suda u Beogradu R. 50/07 od 13. decembra 2007. godine produženo je roditeljsko pravo S. S, majci podnosioca ustavne žalbe, i posle punoletstva, a podnosilac se izjednačava sa maloletnikom ispod 14 godina. U obrazloženju tog rešenja, zasnovanom na nalazu i mišljenju sudskih veštaka neuropsihijatrijske struke, je navedeno da podnosilac usled oboljenja – umerene mentalne retardacije, nije sposoban da se stara sam o sebi, niti da štiti svoja prava i interese, te je stoga potrebno produžiti roditeljsko pravo nad njim, u smislu čl. 85-87. Porodičnog zakona.
Podnosilac ustavne žalbe je zahteve za priznavanje prava na dodatak, odnosno uvećani dodatak za pomoć i negu drugog lica podnosio 2009. i 2013. godine, koji su odbijani, pri čemu nema podataka da je protiv konačnih rešenja pokretao upravni spor. U nalazima, mišljenjima i ocenama organa veštačenja u prvostepenom i drugostepenom postupku od 7. decembra 2009. i 24. avgusta 2010. godine je utvrđeno da podnosilac boluje od lake mentalne retardacije i graničnog poremećaja ličnosti. U nalazu, mišljenju i oceni organa veštačenja u prvostepenom postupku od 6. novembra 2012. godine je utvrđena umerena mentalna retardacija i prvi put da boluje od psihoze.
Po njegovom zahtevu vođen je i postupak za priznavanje prava na invalidsku penziju u kome je doneto rešenje Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Beograd broj 182.6.3-157/18 od 4. jula 2018. godine, kojim je podnosiocu utvrđen potpuni gubitak radne sposobnosti pre navršene 30. godine života, odnosno 10. maja 2013. godine, ali mu nije priznato pravo na invalidsku penziju jer nisu ispunjeni zakonski uslovi u pogledu navršenih godina staža osiguranja. Iz tog rešenja se vidi da je podnosilac navršio ukupno jednu godinu staža osiguranja, kako pre 10. maja 2013. godine, tako i posle, u periodu od 21. avgusta 2016. do 24. januara 2017. godine.
3.2. U predlogu za veštačenje sa izveštajem i mišljenjem o zdravstvenom stanju i radnoj sposobnosti Doma zdravlja Palilula od 23. juna 2018. godine su navedene dijagnoze podnosioca ustavne žalbe: Schizophrenia residualis F20.5, Retardatio mentalis moderata F71 i Asthma J45, da je lečenje sprovedeno „bez uspeha“, da se leči ambulantno od 10. marta 2011. godine, da je bio hospitalizovan na Institutu za mentalno zdravlje od 19. aprila do 10. maja 2016. godine, da je „psihičko stanje podnosioca stabilno, da je komunikativan i miran“.
U predlogu za veštačenje sa izveštajem i mišljenjem o zdravstvenom stanju i radnoj sposobnosti istog doma zdravlja od 20. oktobra 2018. godine je navedeno da se podnosilac leči na Institutu za mentalno zdravlje od 13. godine zbog umerene duševne zaostalosti, da se u daljem periodu klinička slika menja u pravcu psihoze na bazi umerene mentalne retardacije, da je „imajući u vidu vrstu, tok i trajanje bolesti jasno da je bolest takvog intenziteta da je dovela do potpunog opustošenja ličnosti“, da „pacijent funkcioniše isključivo zahvaljujući brizi i staranju majke“, da je bio hospitalizovan na Institutu za mentalno zdravlje od 18. septembra do 10. novembra 2017. godine, da mu je utvrđen potpuni gubitak radne sposobnosti i da se leči od astme i redovno koristi pumpicu, da je „povučen, snishodljivog držanja, blago usporene motorike, verbalni kontakt se uspostavlja, ali se ne održava niti produbljuje“.
Podnosilac ustavne žalbe je 12. jula 2018. godine, preko svoje majke kao zakonskog zastupnika, podneo Gradskom centru za socijalni rad u Beogradu – Odeljenje Zvezdara (u daljem tekstu: prvostepeni organ) zahtev za priznavanje prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica.
Postupajući po zahtevu, prvostepeni organ je dva puta tražio od majke podnosioca da dopuni dokumentaciju, kako bi ista bila prosleđena Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje radi veštačenja u prvom stepenu.
U spisima predmeta se nalazi sledeća medicinska dokumentacija koja je bila relevantna prilikom odlučivanja o zahtevu podnosioca:
U otpusnoj listi sa epikrizom Instituta za mentalno zdravlje od 10. maja 2016. godine, posle hospitalizacije od 19. aprila do 10. maja 2016. godine, je navedeno da je „podnosilac sa inicijalno razvojnom, a zatim procesnom i hroničnom psihijatrijskom bolešću, koja u svom toku dovodi do opustošenja ličnosti, aktuelno u potpunosti zavisan od majke, bez mogućnosti za samostalno elementarno funkcionisanje, te da je s obzirom na porodičnu situaciju i majčino zdravstveno i finansijsko stanje, neophodno uključivanje Centra za socijalni rad radi daljeg monitoringa i podrške porodici“.
U otpusnoj listi sa epikrizom Instituta za mentalno zdravlje od 10. novembra 2017. godine, posle hospitalizacije od 18. septembra do 10. novembra 2017. godine, je navedeno da je „imajući u vidu vrstu, tok i trajanje bolesti i stanje pacijenta jasno da je bolest takvog intenziteta da je dovela do potpunog opustošenja ličnosti, da pacijent funkcioniše isključivo zahvaljujući brizi i staranju majke bez koje bi bio smešten u neku od ustanova socijalne zaštite, zbog čega lekari smatraju da je neophodno pacijentu omogućiti pravo na korišćenje tuđe nege i pomoći“.
U toku postupka po predmetnom zahtevu, podnosilac je krajem 2018. godine još jednom bio psihijatrijski hospitalizovan.
Iz izveštaja lekara specijaliste psihijatrije Instituta za mentalno zdravlje, kod koga se podnosilac ambulantno leči, je navedeno: da je „bolest, imajući u vidu njenu vrstu i tok, takvog intenziteta da dovodi do potpunog gubitka sposobnosti za bilo kakvu organizovanu radnu delatnost, da podnosilac funkcioniše u kućnim uslovima isključivo zahvaljujući angažmanu somatski bolesne majke i da je podnosioca neophodno uputiti na invalidsku komisiju sa predlogom za I kategoriju“ (izveštaj od 26. maja 2017. godine); da je „podnosilac nešto nervozan, da ima glasove skoro svaki dan, san uredan, kod kuće pasivan, leži, pije kafu, gleda TV, halucinantno ponašanje ipak smanjeno“ (izveštaj od 30. juna 2017. godine); da je „u proteklom periodu stanje u pogoršanju, napet, često se smeje, ima različite glasove, naređuju mu da se udara po glavi plastičnom flašom, negira strahove od ljudi, retko prošeta, sada se potpuno povukao, san dobar, apetit slab“ (izveštaj od 7. septembra 2017. godine); da je „u proteklom periodu psihičko stanje u pogoršanju, popodne nervozan i napet, ima glasove koji ga vređaju i svađaju se, to ga uznemirava i često se smeje sam od sebe“ (izveštaj od 16. aprila 2018. godine); da je „u proteklom periodu psihičko stanje u poboljšanju, mirniji je, čulne obmane na svega dva do tri puta nedeljno, urednih voljno-nagonskih dinamizama, saradljiv, pomogne majci“ (izveštaj od 7. maja 2018. godine); da je „poslednjih nedelju dana u pogoršanju, povremeno uveče ima glasove i strah ga je, preko dana dosta pospan, uglavnom spava“ (izveštaj od 9. jula 2018. godine); da „majka navodi da se pacijent dobro oseća, iako je imao stres kada ga je kolega „lupnuo“ po glavi, ostao je miran, požalio se šefu, ali je nastavio da radi“ (izveštaj od 19. oktobra 2018. godine);
U nalazu i mišljenju psihologa Instituta za mentalno zdravlje od 25. oktobra 2018. godine je navedeno „da su sposobnosti snalaženja u svakodnevnim praktičnim situacijama krajnje deteriorisane, ne razume društvena pravila i norme, mišljenje se odvija na krajnje konkretnom nivou, reč je o osobi čije intelektualno funkcionisanje odgovara mentalnoj retardaciji lakog do umerenog nivoa, da analiza rezultata i ponašanja na testovima ide u prilog osiromašenja u svim bitnim aspektima globalnog psihološkog funkcionisanja (kognicija, afektivni i socijalni život), te je stoga prisutna minimalna adaptacija na svakodnevne situacije“.
U izveštaju Doma zdravlja „dr Milutin Ivković“ od 18. oktobra 2018. godine je navedeno da podnosilac ima astmu i da je pušač, te je prestanak pušenja, pored ostalog, određen kao terapija.
U nalazu, mišljenju i oceni organa veštačenja u prvostepenom postupku Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje broj 3515 01 od 3. decembra 2018. godine je navedeno: da je podnosilac ustavne žalbe došao na pregled u pratnji majke koja uglavnom daje podatke; da je podnosilac završio šest razreda osnovne škole po specijalnom programu; da nije služio vojsku, nije se ženio i živi sa majkom; da je 1991. godine kategorisan kao laka mentalna retardacija sa predlogom da nastavi školovanje po specijalnom programu, što je delimično učinjeno; da je naučio da čita, ali ne i da piše; da je savladao neke praktične radnje, zna da se sam obuče i održava ličnu higijenu; da se unazad par godina psihijatrijski leči, ambulantno i bolnički, u Institutu za mentalno zdravlje, zbog epizoda izmenjenog ponašanja, pod dijagnozom F20; da je trenutno na bolničkom tretmanu u navedenoj ustanovi. U fizikalnom nalazu je navedeno: da je srednjeg rasta, dobre OMG, samostalno pokretan i kardiopulmonalno kompenzovan. U neurološkom nalazu je navedeno: da razume naloge, sarađuje i izvršava ih; da je bez grube lateralizacije strana na gornjim i donjim ekstremitetima; bez piramidalnog i EP deficita; sfinktere kontrološe; govor uredan. U pogledu psihičkog statusa je navedeno: da je psihički svestan, miran, tih, apsihotičan, skromnih intelektualnih potencijala na nivou lake do umerene mentalne ometenosti, kao i da je 2009. godine utvrđena nesposobnost za rad. Kao glavne bolesti su navedene: schizofrenia resiudalis (F20) i mentalna retardacija lakog stepena (IQ 59). Lekar veštak, specijalista neuropsihijatrije, je u prvostepenom postupku neposredno pregledao podnosioca ustavne žalbe i cenio staru medicinsku dokumentaciju sa prethodnih veštačenja, nalaz i mišljenje psihologa u Institutu za mentalno zdravlje od 25. oktobra 2018. godine, izveštaje lekara specijaliste psihijatrije iste ustanove od 16. aprila, 7. maja i 9. jula 2018. godine i otpusnu listu sa epikrizom iste ustanove od 10. novembra 2017. godine, te je ocenjeno da kod podnosioca ne postoji potreba za pomoći i negom drugog lica, niti telesno oštećenje. Lekar veštak - kontrolor je dao saglasnost na navedeni nalaz, mišljenje i ocenu.
Osporenim rešenjem Gradskog centra za socijalni rad u Beogradu – Odeljenje Zvezdara (u daljem tekstu: prvostepeni organ) broj 55320-5090/2018 od 20. decembra 2018. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosioca za priznavanje prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica. U obrazloženju prvostepenog rešenja je navedeno da je u sprovedenom postupku izvršen uvid u dokumentaciju u spisima predmeta i nalaz, mišljenje i ocenu organa veštačenja u prvostepenom postupku broj 3515 01 od 3. decembra 2018. godine, pa je utvrđeno da nisu ispunjeni uslovi za priznavanje navedenog prava iz člana 92. Zakona o socijalnoj zaštiti.
U žalbi izjavljenoj protiv prvostepenog rešenja, majka podnosioca ustavne žalbe je predložila da se zahtev za priznavanje prava ponovo razmotri i obrazloži.
Organ veštačenja u drugostepenom postupku Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje je cenio navode žalbe, nalaz, mišljenje i ocenu organa veštačenja u prvostepenom postupku i celokupnu medicinsku dokumentaciju, te je bez neposrednog pregleda podnosioca, dao nalaz, mišljenje i ocenu broj 110 od 14. marta 2019. godine, u kome je navedeno da kod njega postoje bolesti i bolesna stanja utvrđena u nalazu prvostepenog organa veštačenja, kao i da podnosilac može da obavi osnovne aktivnosti dnevnog života, da nije slepo lice i nema teškog kognitivnog deficita. Kod tako ustanovljenog zdravstvenog stanja podnosioca, drugostepeni organ veštačenja se saglasio sa nalazom, mišljenjem i ocenom prvostepenog organa veštačenja da ne postoji potreba za pomoći i negom drugog lica, niti telesno oštećenje. Lekar veštak - kontrolor je dao saglasnost na navedeni nalaz, mišljenje i ocenu.
Osporenim rešenjem Gradske uprave grada Beograda – Sekretarijat za socijalnu zaštitu (u daljem tekstu: drugostepeni organ) broj 560-35/19 od 3. jula 2019. godine odbijena je kao neosnovana navedena žalba podnosioca. U obrazloženju drugostepenog rešenja je u celini citiran nalaz, mišljenje i ocena drugostepenog organa veštačenja. Polazeći od toga da prema nalazima, mišljenjima i ocenama organa veštačenja u prvostepenom i drugostepenom postupku, kao organa nadležnih za veštačenje u smislu člana 101. Zakona o socijalnoj zaštiti, kod podnosioca ne postoji potreba za pomoći i negom drugog lica, te kako su mišljenja organa veštačenja data u skladu sa odredbama člana 10. stav 2. i čl. 34. i 40. Pravilnika o obrazovanju i načinu rada organa veštačenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje i kao takva su u potpunosti mogla da posluže kao punovažna mišljenja veštaka u smislu člana 116. Zakona o opštem upravnom postupku, drugostepeni organ je ocenio da podnosilac ne ispunjava uslove za priznavanje prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica.
U tužbi protiv drugostepenog rešenja, majka podnosioca je iznela navode koje je kasnije ponovila u ustavnoj žalbi.
Osporenom presudom Upravnog suda U. 12830/19 od 25. februara 2021. godine je odbijena tužba podnosioca. Prema shvatanju tog suda, pravilno je postupio tuženi organ kada je osporenim rešenjem odbio kao neosnovanu žalbu podnosioca izjavljenu protiv prvostepenog rešenja, nalazeći da je to rešenje doneto na osnovu potpuno utvrđenog činjeničnog stanja, bez povrede pravila postupka i uz pravilnu primenu materijalnog prava. U obrazloženju osporene presude je navedeno da su rešenja upravnih organa zasnovana na nalazima, mišljenjima i ocenama organa veštačenja u oba stepena i na odredbama merodavnog prava koje su citirane.
3.3. Prvostepeni organ je dopisom broj 551-76-11895/2024 od 13. januara 2025. godine obavestio Ustavni sud da se podnosilac ne nalazi na evidenciji korisnika prava na novčanu socijalnu pomoć ili uvećanu novčanu socijalnu pomoć, kao i da je u određenom periodu ostvarivao pravo na materijalnu podršku kroz jednokratna novčana davanja.
4. Pravni okvir
4.1. Odredbe Ustava Republike Srbije od značaja za odlučivanje
Članom 1. Ustava utvrđeno je da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima.
Odredbom člana 32. stav 1. Ustava je utvrđeno da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.
Odredbom člana 69. stav 1. Ustava je utvrđeno da građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva.
4.2. Odredbe međunarodnih ugovora od značaja za odlučivanje
Konvencijom o pravima osoba sa invaliditetom („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori“ broj 42/09), propisano je da je cilj ove konvencije da se unapredi, zaštiti i osigura puno i jednako uživanje svih ljudskih prava i osnovnih sloboda svim osobama sa invaliditetom i unapredi poštovanje njihovog urođenog dostojanstva; da osobe sa invaliditetom uključuju i one koji imaju dugoročna fizička, mentalna, intelektualna ili čulna oštećenja koja u interakciji sa raznim preprekama mogu ometati njihovo puno i efikasno učešće u društvu na jednakoj osnovi sa drugima (član 1.); da su načela ove konvencije, pored ostalih, poštovanje urođenog dostojanstva (član 3. tačka a)); da se države ugovornice obavezuju da usvoje neposredne, efikasne i odgovarajuće mere, pored ostalih, da se podigne svest u celom društvu, uključujući na nivou porodice, o osobama sa invaliditetom i da se neguje poštovanje prava i dostojanstva osoba sa invaliditetom, te da mere u tom cilju obuhvataju, pored ostalog, unapređenje pozitivne percepcije i veće društvene svesti u odnosu na osobe sa invaliditetom i unapređenje programa podizanja svesti o osobama sa invaliditetom i pravima osoba sa invaliditetom (član 8.); da države ugovornice priznaju pravo osoba sa invaliditetom na odgovarajući životni standard za njih i njihove porodice, uključujući odgovarajuću ishranu, odeću i smeštaj, kao i na stalno poboljšanje uslova života, i preduzeće odgovarajuće korake radi očuvanja i unapređivanja ovog prava bez diskriminacije na osnovu invaliditeta; da države strane ugovornice priznaju pravo osoba sa invaliditetom na socijalnu zaštitu i na ostvarivanje tog prava bez diskriminacije na osnovu invaliditeta i preduzeće odgovarajuće korake radi očuvanja i unapređivanja ovog prava, uključujući i mere kojima se obezbeđuje da, pored ostalog, osobe sa invaliditetom, posebno žene i devojke sa invaliditetom i starije osobe sa invaliditetom imaju pristup programima socijalne zaštite i programima za smanjenje siromaštva, da osobe sa invaliditetom i njihove porodice koje žive u siromaštvu imaju pristup državnoj pomoći za pokrivanje troškova vezanih za invaliditet, uključujući odgovarajuću obuku, davanje saveta, finansijsku pomoć i privremenu tuđu negu (član 28. stav 1. i stav 2. tač. b) i c)).
Članom 13. stav 1. tačka 1. Revidirane evropske socijalne povelje propisano je da se u nameri da obezbede efektivno ostvarivanje prava na socijalnu zaštitu i medicinsku pomoć, strane ugovornice obavezuju da obezbede da svako lice koje nema adekvatna sredstva za život i koje nije u stanju da obezbedi takva sredstva sopstvenim naporima ili iz drugih izvora, naročito povlastice iz šeme socijalne sigurnosti, dobije adekvatnu pomoć i, u slučaju bolesti, pomoć koja mu je neophodna.
4.3. Odredbe zakona i podzakonskih akata od značaja za odlučivanje
Odredbama Zakona o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik RS“, broj 24/11 i 117/22 – Odluka US) propisano je: da je socijalna zaštita, u smislu ovog zakona, organizovana društvena delatnost od javnog interesa čiji je cilj pružanje pomoći i osnaživanje za samostalan i produktivan život u društvu pojedinaca i porodica, kao i sprečavanje nastajanja i otklanjanje posledica socijalne isključenosti (član 2.); da su ciljevi socijalne zaštite: dostići, odnosno održavati minimalnu materijalnu sigurnost i nezavisnost pojedinca i porodice u zadovoljavanju životnih potreba; obezbediti dostupnost usluga i ostvarivanje prava u socijalnoj zaštiti; stvoriti jednake mogućnosti za samostalni život i podsticati na socijalnu uključenost; očuvati i unaprediti porodične odnose, kao i unaprediti porodičnu, rodnu i međugeneracijsku solidarnost; preduprediti zlostavljanje, zanemarivanje ili eksploataciju, odnosno otkloniti njihove posledice; da se ciljevi socijalne zaštite ostvaruju pružanjem usluga socijalne zaštite i drugim aktivnostima koje predupređuju, umanjuju ili otklanjaju zavisnost pojedinaca i porodica od socijalnih službi (član 3.); da svaki pojedinac i porodica kojima je neophodna društvena pomoć i podrška radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljenje osnovnih životnih potreba imaju pravo na socijalnu zaštitu, u skladu sa zakonom; da se prava na socijalnu zaštitu obezbeđuju pružanjem usluga socijalne zaštite i materijalnom podrškom (član 4.); da se pravo na različite vrste materijalne podrške ostvaruje radi obezbeđenja egzistencijalnog minimuma i podrške socijalnoj uključenosti korisnika (član 5. stav 2.); da korisnik, u skladu sa zakonom, ima pravo na socijalnu zaštitu koja se zasniva na socijalnoj pravdi, odgovornosti i solidarnosti, koja mu se pruža uz poštovanje njegovog fizičkog i psihičkog integriteta, bezbednosti, kao i uz uvažavanje njegovih moralnih, kulturnih i religijskih ubeđenja, u skladu sa zajemčenim ljudskim pravima i slobodama (član 24. ); da korisnik prava ili usluga socijalne zaštite jeste pojedinac, odnosno porodica koja se suočava s preprekama u zadovoljavanju potreba, usled čega ne može da dostigne ili da održi kvalitet života ili koja nema dovoljno sredstava za podmirenje osnovnih životnih potreba, a ne može da ih ostvari svojim radom, prihodom od imovine ili iz drugih izvora; da punoletno lice od navršenih 26 do navršenih 65 godina (u daljem tekstu: odrasli) i punoletno lice starije od 65 godina (u daljem tekstu: stariji korisnik) jeste korisnik u smislu stava 1. ovog člana, kada je njegovo blagostanje, bezbednost i produktivan život u društvu ugrožen rizicima usled starosti, invaliditeta, bolesti, porodičnih i drugih životnih okolnosti, a naročito: ako ima telesne, intelektualne, senzorne ili mentalne teškoće ili teškoće u komunikaciji, i kada se, usled društvenih ili drugih prepreka, susreće s funkcionalnim ograničenjima u jednoj ili više oblasti života (član 41. stav 1. i stav 3. tačka 1); da materijalnu podršku korisnik ostvaruje putem novčane socijalne pomoći, dodatka za pomoć i negu drugog lica, uvećanog dodatka za pomoć i negu drugog lica, pomoći za osposobljavanje za rad, jednokratne novčane pomoći, pomoći u naturi i drugih vrsta materijalne podrške, u skladu sa ovim zakonom i propisima donetim za njegovo sprovođenje (član 79.); da pravo na novčanu socijalnu pomoć mogu ostvariti i pojedinac koji je nesposoban za rad, odnosno porodica čiji su svi članovi nesposobni za rad, ako pored stambenog prostora koji odgovara potrebama porodice imaju zemljište u površini do jednog hektara (član 82. stav 2.); da pojedinac koji je nesposoban za rad, odnosno porodica čiji su svi članovi nesposobni za rad i jednoroditeljska porodica imaju pravo na uvećanu novčanu socijalnu pomoć (član 85. stav 1.); da je nesposoban za rad u smislu ovog zakona lice koje je potpuno nesposobno za rad prema propisima o radu i o penzijskom i invalidskom osiguranju (član 85. stav 2. tačka 4)); da pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica ima lice kome je zbog telesnog ili senzornog oštećenja, intelektualnih poteškoća ili promena u zdravstvenom stanju neophodna pomoć i nega drugog lica da bi zadovoljilo svoje osnovne životne potrebe; da pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica ostvaruje lice iz stava 1. ovog člana ako to pravo ne može da ostvari po drugom pravnom osnovu; da se potreba za pomoći i negom drugog lica utvrđuje na osnovu propisa o penzijskom i invalidskom osiguranju; da potreba za pomoći i negom drugog lica postoji kod lica iz stava 1. ovog člana kome je usled telesnog oštećenja, oštećenja čula vida koje uzrokuje gubitak osećaja svetlosti sa tačnom projekcijom ili se vid postiže sa korekcijom 0.05, intelektualnih poteškoća ili promena u zdravstvenom stanju neophodna pomoć i nega drugog lica radi zadovoljenja osnovnih životnih potreba i koje ne može da ustane iz kreveta, da se kreće unutar stana bez upotrebe pomagala, da se hrani, svlači, oblači ili da održava osnovnu ličnu higijenu bez pomoći drugog lica (član 92. st. 1, 2, 4. i 5.); da ocenu potrebe za pomoći i negom drugog lica utvrđuju organi veštačenja obrazovani po propisima kojima se uređuje penzijsko i invalidsko osiguranje (član 101.).
Odredbama Porodičnog zakona („Službeni glasnik RS“, br. 18/05, 72/11 - dr. zakon i 6/15) propisano je: da dete koje nije navršilo 14. godinu života (mlađi maloletnik) može preduzimati pravne poslove kojima pribavlja isključivo prava, pravne poslove kojima ne stiče ni prava ni obaveze i pravne poslove malog značaja (član 64. stav 1.); da se roditeljsko pravo može produžiti i posle punoletstva deteta ako je dete zbog bolesti ili smetnji u psiho-fizičkom razvoju nesposobno da se samo stara o sebi i o zaštiti svojih prava odnosno interesa ili ako svojim postupcima ugrožava sopstvena prava i interese (član 85.).
Odredbama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik RS“, br. 34/03, 64/04-oOdluka US RS, 84/04-dr. zakon, 85/05, 101/05-dr. zakon, 63/06-Odluka US RS, 5/09, 107/09, 101/10, 93/12, 62/13, 108/13, 75/14, 142/14, 73/18, 46/19 - Odluka US, 86/19, 62/21, 125/22, 138/22, 76/23 i 94/24) je propisano: da kada je za rešavanje o pravu iz penzijskog i invalidskog osiguranja potrebno utvrđivanje postojanja (…) potrebe za pomoći i negom drugog lica, fond rešenjem utvrđuje te činjenice na osnovu nalaza, mišljenja i ocene organa veštačenja čije se obrazovanje i način rada uređuje opštim aktom fonda (član 93. stav 1.); da nalaz, mišljenje i ocena iz stava 1. ovog člana podleže kontroli koju vrši organ fonda utvrđen opštim aktom iz stava 1. ovog člana (član 93. stav 2.); da se u obavljanju kontrole iz stava 2. ovog člana, može dati saglasnost ili primedba, da je primedba kojom se ukazuje na uočene nedostatke i daje uputstvo za njihovo otklanjanje, obavezna za organe koji su vršili veštačenje (član 93. stav 4.); da se kao dan nastanka (…) potrebe za pomoći i negom drugog lica uzima dan kada je na osnovu pregleda dat nalaz, mišljenje i ocena organa veštačenja, odnosno neki raniji dan za koji postoji odgovarajuća medicinska dokumentacija (član 97.).
Članom 10. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16, 95/18-autentično tumačenje i 2/2023 – Odluka US) propisano je da je organ dužan da pravilno, istinito i potpuno utvrdi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za zakonito i pravilno postupanje u upravnoj stvari, kao i da ovlašćeno službeno lice odlučuje po svom uverenju koje činjenice uzima kao dokazane, na osnovu savesne i brižljive ocene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata celokupnog postupka.
Pravilnikom o obrazovanju i načinu rada organa veštačenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje („Službeni glasnik RS“, br. 59/08, 75/08-ispravka, 24/11 i 7/12) bilo je propisano: da organ veštačenja veštači na osnovu svestranog i brižljivog razmatranja medicinske i druge dokumentacije, kao i na osnovu rezultata i zapažanja prilikom pregleda (član 9.); da organ veštačenja u nalazu, mišljenju i oceni svoja zapažanja i nalaze tačno navodi i objektivno i nepristrasno iznosi (član 10. stav 1.); da nalaz, mišljenje i ocena mora biti jasan, potpun, logičan, obrazložen i naučno i stručno zasnovan (član 10. stav 2.); da organ veštačenja u drugostepenom postupku ostvarivanja prava veštači na osnovu medicinske dokumentacije korišćene u prvostepenom postupku ostvarivanja prava, kao i medicinske dokumentacije dostavljene u drugostepenom postupku ostvarivanja prava (…) (član 39. stav 1.); da organ veštačenja u drugostepenom postupku ostvarivanja prava može izvršiti pregled osiguranika, korisnika prava, odnosno drugog lica, ako na osnovu prethodnog razmatranja medicinske dokumentacije oceni da je to neophodno (član 39. stav 2.). Odredbama čl. 34. i 40. Pravilnika propisana je obavezna sadržina nalaza, mišljenja i ocena organa veštačenja u prvostepenom i drugostepenom postupku.
5. U ustavnoj žalbi se ističe da je podnosiocu zbog intelektualnih poteškoća i promena u zdravstvenom stanju neophodna pomoć i nega drugog lica radi zadovoljenja osnovnih životnih potreba, te da mu je odbijanjem zahteva za priznavanje tog vida socijalne zaštite povređeno pravo iz člana 69. stav 1. Ustava.
Ustav garantuje pravo na socijalnu zaštitu u skladu sa načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva na kojima počiva sistem socijalne zaštite. Subjekti ovog prava su građani i porodice kojima je neophodna pomoć društva kako bi savladali socijalne i životne teškoće u kojima se nalaze i zadovoljili bar minimum osnovnih životnih potreba. Ustavom nije utvrđena konkretna sadržina prava na socijalnu zaštitu, iz čega dalje sledi da je, saglasno odredbi člana 18. stav 2. Ustava, zbog prirode prava, način njegovog ostvarivanja neophodno propisati zakonom.
Zakon o socijalnoj zaštiti uređuje delatnost socijalne zaštite, ciljeve i načela socijalne zaštite, prava i usluge socijalne zaštite, postupke za ostvarivanje prava u socijalnoj zaštiti i korišćenje usluga socijalne zaštite, prava i obaveze korisnika socijalne zaštite, kao i druga pitanja od značaja za socijalnu zaštitu. Zakon u članu 2. daje definiciju pojma socijalne zaštite, koja je, prema pomenutom članu, organizovana društvena delatnost od javnog interesa čiji je cilj pružanje pomoći i osnaživanje za samostalan i produktivan život u društvu pojedinaca i porodica, kao i sprečavanje nastajanja i otklanjanje posledica socijalne isključenosti. U uvodnom delu Zakona, u članu 3. definisani su ciljevi socijalne zaštite. Pored dostizanja minimalne materijalne sigurnosti pojedinca i porodice, kao osnovni ciljevi su navedeni i stvaranje jednakih mogućnosti za samostalni život i podsticanje socijalne uključenosti. U drugom poglavlju Zakona određena su načela socijalne zaštite, između ostalih, načelo poštovanja integriteta i dostojanstva korisnika, načelo najboljeg interesa korisnika, efikasnosti socijalne zaštite, blagovremenosti socijalne zaštite, celovitosti i načelo unapređenja kvaliteta socijalne zaštite.
Ustavni sud konstatuje da je najtraženiji i najčešće korišćeni vid socijalne zaštite dobijanje materijalne podrške. U članu 79. Zakona su navedene vrste materijalne podrške, pored ostalih, novčana socijalna pomoć, dodatak za pomoć i negu drugog lica i uvećani dodatak za pomoć i negu drugog lica.
Odredbama člana 92. navedenog Zakona propisano je da pravo na dodatak za pomoć i negu drugog lica ima lice kome je zbog telesnog ili senzornog oštećenja, intelektualnih poteškoća ili promena u zdravstvenom stanju neophodna pomoć i nega drugog lica da bi zadovoljilo svoje osnovne životne potrebe, te da potreba za pomoći i negom drugog lica postoji kod lica kome je usled telesnog oštećenja, oštećenja čula vida koje uzrokuje gubitak osećaja svetlosti sa tačnom projekcijom ili se vid postiže sa korekcijom 0.05, intelektualnih poteškoća ili promena u zdravstvenom stanju neophodna pomoć i nega drugog lica radi zadovoljenja osnovnih životnih potreba i koje ne može da ustane iz kreveta, da se kreće unutar stana bez upotrebe pomagala, da se hrani, svlači, oblači ili da održava osnovnu ličnu higijenu bez pomoći drugog lica.
Ustavni sud ukazuje da je dodatak za pomoć i negu drugog lica novčana pomoć osobama koje zbog povrede ili bolesti ne mogu da zadovolje osnovne životne potrebe bez tuđe pomoći, a koja se realizuje u mogućnosti plaćanja nekom drugom da im pomogne, pri čemu osobe kojima je ovakva pomoć potrebna mogu same da urede ko će im i kako pomoći. Mesečni iznos dodatka za pomoć i negu drugog lica u Republici Srbiji iznosi 7.600 dinara.
Polazeći od činjenica i okolnosti konkretnog slučaja, Ustavni sud najpre ukazuje da je u predmetnom upravnom postupku utvrđeno da je podnosilac ustavne žalbe lice lake do umerene mentalne retardacije (duševna zaostalost), zbog čega je 2007. godine produženo roditeljsko pravo njegovoj majci i posle njegovog punoletstva, da je ograničeno poslovno sposoban i izjednačen sa maloletnikom ispod 14 godina života (mlađi maloletnik), da boluje od psihoze zbog čega je, do pregleda kod prvostepenog organa veštačenja 3. decembra 2018. godine, bio tri puta hospitalizovan i da mu je utvrđen potpuni gubitak radne sposobnosti pre navršene 30. godine života, odnosno od 2013. godine.
Majka podnosioca je 12. jula 2018. godine, kao njegov zakonski zastupnik, zbog prirode i težine njegovog stanja u kome se nalazi usled bolesti, podnela nadležnom centru za socijalni rad zahtev za priznavanje prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica. U spisima predmeta se, pored ostalog, nalazi:
- rešenje Trećeg opštinskog suda u Beogradu od 13. decembra 2007. godine, kojim je produženo roditeljsko pravo majci podnosioca ustavne žalbe, i posle njegovog punoletstva, zbog toga što nije sposoban da se stara sam o sebi, niti da štiti svoja prava i interese, te mu je ograničena poslovna sposobnost i određen status mlađeg maloletnika, deteta ispod 14 godina;
- rešenje Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Beograd od 4. jula 2018. godine, kojim je podnosiocu utvrđen potpuni gubitak radne sposobnosti pre navršene 30. godine života, odnosno 10. maja 2013. godine;
- otpusna lista Instituta za mentalno zdravlje od 10. maja 2016. godine u kojoj je navedeno „da je podnosilac u potpunosti zavisan od majke, bez mogućnosti za samostalno elementarno funkcionisanje“;
- otpusna lista iste ustanove od 10. novembra 2017. godine u kojoj je navedeno „da je bolest takvog intenziteta da je dovela do potpunog opustošenja ličnosti podnosioca, da funkcioniše isključivo zahvaljujući brizi i staranju majke, bez koje bi bio smešten u neku od ustanova socijalne zaštite, zbog čega je neophodno pacijentu omogućiti pravo na korišćenje tuđe nege i pomoći“;
- izveštaj lekara psihijatra od 26. maja 2017. godine, kod koga se podnosilac ambulantno leči, u kome je navedeno da je „bolest takvog intenziteta da dovodi do potpunog gubitka sposobnosti za bilo kakvu organizovanu radnu delatnost, da podnosilac funkcioniše u kućnim uslovima isključivo zahvaljujući angažmanu somatski bolesne majke“;
- nalaz i mišljenje psihologa Instituta za mentalno zdravlje od 25. oktobra 2018. godine u kome je navedeno „da su sposobnosti snalaženja podnosioca u svakodnevnim praktičnim situacijama krajnje deteriorisane, da ne razume društvena pravila i norme, da se mišljenje odvija na krajnje konkretnom nivou, da je reč o osobi čije intelektualno funkcionisanje odgovara mentalnoj retardaciji lakog do umerenog nivoa, da analiza rezultata i ponašanja na testovima ide u prilog osiromašenja u svim bitnim aspektima globalnog psihološkog funkcionisanja (kognicija, afektivni i socijalni život), te je stoga prisutna minimalna adaptacija na svakodnevne situacije“.
Nakon obavljenih veštačenja u prvom i drugom stepenu dati su nalazi, mišljenja i ocene da podnosilac ne ispunjava uslove propisane članom 92. Zakona o socijalnoj zaštiti za priznavanje traženog prava. Prvostepeni organ veštačenja je, na osnovu neposrednog pregleda podnosioca i uvida u priloženu medicinsku dokumentaciju, utvrdio „da je podnosilac psihički svestan, miran, tih, bez patoloških sadržaja, urednog govora, skromnih intelektualnih potencijala na nivou lake do umerene mentalne ometenosti i da može da obavi osnovne aktivnosti dnevnog života – naučio da čita, ne zna da piše, zna sam da se obuče i održava ličnu higijenu, samostalno je pokretan“. Drugostepeni organ veštačenja se, na osnovu uvida u priloženu medicinsku dokumentaciju, bez neposrednog pregleda podnosioca, saglasio sa ocenom prvostepenog organa veštačenja da kod podnosioca ne postoji potreba za pomoći i negom od strane drugog lica, niti telesno oštećenje. U obrazloženju drugostepenog rešenja je navedeno da su nalazi, ocene i mišljenja nadležnih organa veštačenja dati u skladu sa odredbama Pravilnika o obrazovanju i načinu rada organa veštačenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje i da su kao takvi u potpunosti mogli da posluže kao punovažna mišljenja veštaka. Razmatrajući tužbu podnosioca podnetu protiv navedenog konačnog upravnog akta, Upravni sud je ocenio da je pravilna odluka drugostepenog organa koja je zasnovana na nalazima, ocenama i mišljenjima nadležnih organa veštačenja.
Ustavni sud ponavlja da je Pravilnikom o obrazovanju i načinu rada organa veštačenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje propisano da organ veštačenja veštači na osnovu svestranog i brižljivog razmatranja medicinske i druge dokumentacije, kao i na osnovu rezultata i zapažanja prilikom pregleda, kao i da u svom u nalazu, mišljenju i oceni svoja zapažanja i nalaze tačno navodi i objektivno i nepristrasno iznosi, te da nalaz, mišljenje i ocena mora biti jasan, potpun, logičan, obrazložen i naučno i stručno zasnovan, kao i da organ veštačenja u drugostepenom postupku ostvarivanja prava veštači na osnovu medicinske dokumentacije korišćene u prvostepenom postupku ostvarivanja prava, kao i medicinske dokumentacije dostavljene u drugostepenom postupku ostvarivanja prava, a može izvršiti pregled lica ako na osnovu prethodnog razmatranja medicinske dokumentacije oceni da je to neophodno.
Takođe, Ustavni sud napominje da je Zakonom o opštem upravnom postupku usvojeno načelo slobodne ocene dokaza, koje, u suštini, znači da organ po svom uverenju odlučuje koje će činjenice uzeti kao dokazane (osim u pogledu javnih isprava), na osnovu savesne i brižljive ocene svakog dokaza zasebno i svih dokaza zajedno, kao i na osnovu rezultata celokupnog postupka. Međutim, ovakav sistem slobodne ocene dokaza nalaže potrebu da se nađe zaštita od eventualne zloupotrebe slobode koja po ovom načelu pripada organu koji vodi postupak. Jemstvo da će organ nepristrasno oceniti dokaze leži i u njegovoj dužnosti da za svoju ocenu iznese razumljive razloge u odluci. Veštačenjem se odlučna činjenica dokazuje kada je za njeno utvrđivanje i ocenu potrebno stručno znanje kojim ne raspolaže službeno lice koje vodi postupak. Ako nalaz ili mišljenje veštaka nisu jasni ili potpuni, ili mišljenje nije dovoljno obrazloženo, a ti se nedostaci ne mogu otkloniti ni ponovnim saslušanjem veštaka, ponoviće se veštačenje, sa istim ili drugim veštacima, a može se zatražiti i veštačenje od naučne ili stručne organizacije.
Pored toga, Ustavni sud ponavlja da je predmet ove upravne stvari ostvarivanje prava na tuđu negu i pomoć, a koje potpada pod ustavnu garanciju prava na socijalnu zaštitu. Članom 92. Zakona o socijalnoj zaštiti propisani su uslovi za dodelu ove pomoći. Međutim, prilikom odlučivanja organi uprave moraju imati u vidu i osnovna načela koja su, takođe, propisana navedenim zakonom i ciljeve zbog kojih je ovaj vid pomoći uveden u sistem socijalne zaštite. Jedan od ciljeva jeste dostizanje ili održavanje minimalne materijalne sigurnosti i nezavisnosti pojedinca i porodice u zadovoljavanju životnih potreba, a neka od osnovih načela na kojima počiva sistem socijalne zaštite su da se pravo na socijalnu zaštitu zasniva na socijalnoj pravdi, odgovornosti i solidarnosti, zatim efikasnost i blagovremenost socijalne zaštite, odnosno pravovremeno uočavanje potreba radi sprečavanja nastanka i razvoja stanja koji ugrožavaju zadovoljavanje životnih potreba, kao i celovitost socijalne zaštite.
Majka podnosioca je u ustavnoj žalbi upravo ukazala da podnosiocu predmetno pravo nije priznato iako je duševno zaostalo lice i dugogodišnji psihijatrijski bolesnik, kojem je ograničena poslovna sposobnost, utvrđen potpuni gubitak radne sposobnosti i nad kojim je produženo roditeljsko pravo.
Ustavni sud konstatuje da su organi veštačenja Fonda nabrojali medicinsku dokumentaciju, koja je priložena u postupku, i naveli da su je razmatrali, ali se ne vidi kako su ocenili njihovu sadržinu u delu koji je suprotan nalazu veštaka Fonda, niti obrazloženja prvostepenog i drugostepenog rešenja sadrže takvu ocenu. Naime, nije navedeno zašto se lekari neuropsihijatri organa veštačenja Fonda ne slažu sa datim ocenama lekara psihijatara Instituta za mentalno zdravlje, kod kojih se podnosilac ambulantno i bolnički leči, a koji smatraju da podnosilac zbog intenziteta psihijatrijske bolesti funkcioniše u kućnim uslovima isključivo zahvaljujući brizi i staranju majke, niti su posebno ocenili nalaz psihologa tog instituta, pre svega u delu u kome je navedeno da su sposobnosti snalaženja podnosioca u svakodnevnim praktičnim situacijama krajnje deteriorisane. U tom smislu je, na osnovu svestrane ocene svih dokaza, bilo potrebno utvrditi da li je podnosilac, i pored pomenutog intenziteta psihijatrijske bolesti i stepena duševne zaostalosti, sa svim posledicama u svakodnevnom životu, sposoban da bez pomoći i nege drugog lica zadovolji svoje osnovne životne potrebe.
Kao što je već rečeno, cilj socijalne zaštite zajemčen članom 69. Ustava je pružanje pomoći i osnaživanje za samostalan i produktivan život u društvu pojedinaca i porodica. Građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu, čije se pružanje zasniva na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva. Po oceni Ustavnog suda, u ovom konkretnom slučaju, prilikom utvrđivanja da li podnosilac ispunjava uslove za priznavanje traženog prava, organi koji su o tome odlučivali nisu pošli od ovih principa i osnovnih načela socijalne zaštite. Odluke organa uprave su zasnovane isključivo na nalazima, mišljenjima i ocenama organa veštačenja Fonda, sa konstatacijom da je bez uticaja na drugačije odlučivanje druga medicinska i ostala dokumentacija koju je podnosilac dostavio, kao i činjenice da je nad njim produženo roditeljsko pravo, da mu je ograničena poslovna sposobnost i da je utvrđen potpuni gubitak radne sposobnosti. Organi uprave, a potom i Upravni sud ističu da su nalazi, mišljenja i ocene organa veštačenja Fonda prihvaćeni u celosti kao odlučujući i jedini relevantni dokazi, jer su ih dali ovlašćeni organi veštačenja, u skladu sa odredbama Pravilnika o obrazovanju i načinu rada organa veštačenja Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje. Ustavni sud ukazuje da je izvan njegove nadležnosti da procenjuje da li je nalaz, mišljenje i ocena organa veštačenja jasan, potpun, logičan, obrazložen i naučno i stručno zasnovan. Sud konstatuje da je odluka u ovoj pravnoj stvari zasnovana samo na oceni organa veštačenja da podnosilac ne ispunjava uslove propisane članom 92. Zakona o socijalnoj zaštiti. Takođe, Sud ističe da je i drugostepeni organ veštačenja mogao, saglasno članu 39. stav 1. navedenog podzakonskog akta, da izvrši neposredni pregled podnosioca, naročito imajući u vidu sve prethodno navedene činjenice i okolnosti konkretnog slučaja. Ustavni sud ukazuje da primena pozitivnog prava svakako mora počivati na načelima koja se odnose na predmetnu oblast i na ustavnim jemstvima koja se odnose na tu oblast. Pored toga, iako uslov za utvrđivanje prava na dodatak za tuđu pomoć i negu nije materijalno stanje lica koje je traži, već njegovo zdravstveno stanje, Sud konstatuje da su, polazeći od navedenih odredaba Ustava, međunarodnih akata i Zakona o socijalnoj zaštiti, organi koji su odlučivali u ovoj upravnoj stvari morali da postupaju u skladu sa napred navedenim načelima i jemstvima, a što, imajući u vidu sve prethodno navedeno, ovde nije bio slučaj.
Polazeći od svega prethodno iznetog, Ustavni sud je ocenio da je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na socijalnu zaštitu iz člana 69. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), u tački 1. izreke usvojio ustavnu žalbu u tom delu.
Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je odredio kao način otklanjanja štetnih posledica i način pravičnog zadovoljenja podnosioca ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na socijalnu zaštitu iz člana 69. stav 1. Ustava, utvrđivanjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 2.500 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, odlučujući kao u tački 2. izreke.
Ustavni sud je imao u vidu da je u ustavnoj žalbi u pogledu istaknute povrede prava na socijalnu zaštitu iz člana 69. stav 1. Ustava tražen poništaj osporenih akata, a u pogledu istaknute povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava naknada štete. Po oceni Ustavnog suda, utvrđeni iznos predstavlja adekvatan i delotvoran način otklanjanja štetnih posledica i vid pravičnog zadovoljenja podnosiocu ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na socijalnu zaštitu iz člana 69. stav 1. Ustava. Ovo, pre svega, zbog značaja postupka za podnosioca ustavne žalbe, a potom i zbog činjenice da je predmetni postupak trajao dve godine i osam meseci, a u kom periodu podnosiocu zbog navedenog postupanja organa uprave i Upravnog suda nije bio obezbeđen dodatak za pomoć i negu drugog licu. Ustavni sud konstatuje da poništavanje osporene presude i nižestepenih akata i vraćanje na ponovno odlučivanje, kao jedan od načina otklanjanja štetnih posledica, u konkretnom slučaju nije adekvatno i delotvorno, jer bi podnosilac i dalje bio onemogućen da određeni vremenski period dobija novčani iznos na ime traženog prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica. Stoga, Ustavni sud smatra da utvrđivanjem prava na naknadu u navedenom novčanom iznosu predstavlja kako način otklanjanja štetnih posledica, tako i pravično zadovoljenje podnosioca zbog utvrđene povrede prava na socijalnu zaštitu iz člana 69. stav 1. Ustava.
Ustavni sud napominje da se podnosilac ustavne žalbe može obratiti novim zahtevom nadležnom organu uprave za priznavanje prava na dodatak za pomoć i negu drugog lica, o kome je potrebno odlučiti u skladu sa ocenama i stavovima iznetim u ovoj odluci Suda.
Ustavni sud je isti stav zauzeo u Odluci Už-6096/2020 od 23. februara 2023. godine.
6. Ispitujući istaknutu povredu prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da je osporeni postupak pokrenut zahtevom podnosioca od 23. juna 2018. godine i da je okončan osporenom presudom Upravnog suda U. 12830/19 od 25. februara 2021. godine, te je trajao dve godine i osam meseci.
Ustavni sud je uzeo u obzir da su u postupku pred upravnim organima sprovedena obavezna veštačenja u dva stepena i da je pre veštačenja u prvom stepenu od majke podnosioca dva puta traženo da dostavi neophodnu dokumentaciju, koja nije bila priložena uz zahtev. Takođe, postupak pred Upravnim sudom je trajao jednu godinu i šest meseci, što ukazuje na to da je sud o tužbi odlučio po prioritetu, imajući u vidu njen poseban značaj za podnosioca.
Polazeći od izloženog, Ustavni sud je ocenio da se navedeno ukupno trajanje postupka, bez obzira na to što je razumna dužina trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od okolnosti svakog konkretnog slučaja, objektivno ne može smatrati nerazumno dugim. Stoga je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 5) Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u tom delu odbacio kao očigledno neosnovanu, rešavajući kao u drugom delu izreke.
7. Polazeći od navedenog, a na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Snežana Marković, s.r.