Povreda prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku. Upravni postupak za poništaj rešenja o izuzimanju zemljišta, pokrenut 2005. godine, još nije okončan. Dosuđena je naknada štete i naloženo je hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran Ilić, Sabahudin Tahirović, Bratislav Đokić i mr Milan Marković, članovi Veća , u postupku po ustavnoj žalbi Đorđa Pavkovića iz Šapca, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 11. jula 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Đorđa Pavkovića i utvrđuje da je u postupku koji se vodi pred Odeljenjem za finansije Gradske uprave grada Šapca u predmetu 463-8/2013-03 (ranije predmet Odeljenja za finansije Opštinske uprave Šabac broj 463-13/2007-03) povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 400 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde i državne uprave .

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Đorđe Pavković iz Šapca , preko punomoćnika Dragana Milićevića , advokata iz Šapca, podneo je 27. oktobra 2010. godine Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku označenom u izreci.

U ustavnoj žalb i se, pored ostalog, navodi : da je podnosilac 21. oktobra 2005. godine nadležnom organu uprave podne o zahtev za poništaj pravnosnažnih rešenja o izuzimanju građevinskog zemljišta iz poseda njegovog pokojnog oca; da je zahtev podnet na osnovu odredbe čl ana 86. tačka 7) 3akona o planiranju i izgradnji; da na predmetnom zemljištu od dana izuzimanja do dana podnošenja zahteva za poništaj „ništa nije urađeno“, odnosno zemljište ni je privedeno nameni za koju je izuzet o.

Podnosilac ustavne žalbe dalje navodi: da je zbog nedonošenja odluke o njegovom zahtevu 2. juna 2006. godine podneo žalbu Ministarstvu finansija, a nakon toga i tužbu Vrhovnom sudu Srbije zbog ćutanja uprave ; da je protiv rešenja Opštinske uprave Šabac – O deljenja za finansije broj 463-13/07-03 od 20. novembra 2007 godine izjavio žalbu 4. decembra 2007. godine, o kojoj nije odlučeno „do dana pisanja ove ustavne žalbe“; da je 4. septembra 2009. godine i 12. oktobra 2010. godine podneo Ministarstvu za državnu upravu i lokalnu samoupravu pritužbu na rad Ministarstva finansija ; da je 12. oktobra 2010. godine zahtevao od Ministarstva finansija donošenje rešenja o njegovoj žalbi ; da je 8. oktobra 2010 godine Gradskoj upravi u Šapcu uputio „obaveštenje da ne postupa po zahtevima“ zainteresovan ih lica iz predmetnog upravnog postupka, povodom konverzije prava korišćenja u pravo svojine.

Podnosilac ustavne žalbe navodi da „Republika Srbija, preko svojih organa lokalne samouprave i Ministarstva finansija, vrši opstrukciju primene“ Zakona o planiranju i izgradnji i da je, uprkos upornosti njegovog punomoćnika i „svih preduzetih radnji“, upravni postupak na samom početku.

Ustavnom žalbom se, pored ostalog, traži da Ustavni sud utvrdi da je usled trajanja predmetnog upravnog postupka podnosiocu povređeno pravo na suđenje u razumnom roku i da utvrdi pravo podnosioca na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 2.000.000 dinara , te da naloži nadležnim organima da okončaju predmetni postupak.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije , ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena dru ga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Prema odredbi člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07 , 99/11 i 18/13-odluka US), ustavna žalba se može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osno vanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u priloženu dokumentaciju i spise predmeta Odeljenja za finansije Gradske uprave grada Šapca u predmetu 463-8/2013-03 (ranije predmet Odeljenja za finansije Opštinske uprave Šabac broj 463-13/2007-03), utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Podnosilac ustavne žalbe je 21. oktobra 2005. godine podneo zahtev za poništaj pravnosnažnih rešenja Opštinskog komiteta za stambeno-komunalne i imovinsko-pravne poslove Skupštine opštine Šabac broj 463-43/82-08 od 17. marta 1983. godine, kojim je izuzeto iz poseda ranijeg vlasnika Živka Pavkovića iz Šapca nacionalizovano neizgrađeno građevinsko zemljište označeno u rešenju, u korist opštine Šabac, a za potrebe preduzeća „Zorka“ Šabac. Istim zahtevom tražen je poništaj rešenja Sekretarijata za stambeno-komunalne i imovinsko-pravne poslove Skupštine opštine Šabac broj 461-26/78-08 od 31. oktobra 1978. godine, kojim je izuzeto iz poseda istog lica nacionalizovano neizgrađeno građevinsko zemljište označeno u rešenju u korist opštine Šabac, a za potrebe Samoupravne interesne zajednice za upravljanje gradskim građevinskim zemljištem i izgradnju komunalnih objekata.

Podnosilac ustavne žalbe je 2. juna 2006. godine izjavio žalbu Ministarstvu finansija zbog nepostupanja prvostepenog organa po njegovom zahtevu, a 12. septembra 2006. godine podneo je tužbu Vrhovnom sudu Srbije zbog nedonošenja rešenja drugostepenog organa.

Rešenjem Opštinske uprave Šabac – O deljenja za finansije broj 463-5/06-03 od 31. avgusta 2006. godine odbijen je zahtev podnosioca ustavne žalbe za poništaj predmetnih rešenja o izuzimanju zemljišta, kao neosnovan . U obrazloženju rešenja je navedeno da je na osnovu nalaza i mišljenja veštaka geometra, podataka katastarskog operata, uviđaja i postojećih topografskih karata ustanovljeno da neke katastarske parcele više ne postoje, jer su pripojene drugima i da je zemljište koje je predmet rešenja čiji se poništaj traži u celini privedeno nameni i da ga koriste „Holding kompanija Zorka“, „Zorka Farma“ i „Zorka Kolor“ Šabac, u svrhu za koju su izuzete. Polazeći od navedenog, prvostepeni organ je ocenio da nema osnova za primenu člana 86. stav 7. Zakona o planiranju i izgradnji, “jer se ne može delimično poništiti rešenje“, pa je odlučio kao u dispozitivu rešenja.

Podnosilac ustavne žalbe je 13. septembra 2006. godine izjavio žalbu protiv navedenog prvostepenog rešenj a, koje je poništeno rešenjem Ministarstva Finansija broj 463-02-00614/2006-07 od 16. marta 2007. godine . Vrhovni sud Srbije je 27. marta 2008. godine doneo presudu U. 4578/06, kojom je odbio tužbu podnosioca ustavne žalbe izjavljenu zbog ćutanja uprave, budući da je u toku upravnog spora tuženi organ doneo rešenje kojim je poništio prvostepeno rešenje i predmet vratio prvostepenom organu na ponovno odlučivanje.

U ponovnom postupku Odeljenje za finansije Opštinske uprave Šabac donelo je rešenje broj 463-13/06-03 od 20. novembra 2 007 godine, kojim je ponovo odbilo za htev podnosioca za poništaj predmetnih pravosnažnih rešenja o izuzimanju zemljišta.

Podnosilac ustavne žalbe je 4. decembra 2007. godine

izjavio žalbu protiv rešenja Odeljenja za finansije Opštinske

uprave Šabac broj 463-13/06-03 od 20. novembra 2 007 godine, a 4. septembra 2009. godine podneo je pritužbu Ministarstvu za državnu upravu i lokalnu samoupravu „na rad Ministarstva finansija zbog ćutanja uprave“ , u kojoj je naveo da je od podnošenja njegove žalbe prošlo više od 20 meseci. Novu pritužbu istom organu podnosilac ustavne žalbe je podneo 12. oktobra 2010. godine, u kojoj je naveo da Ministarstvo finansija još nije postupilo po „nalogu tog organa za hitno postupanje“ . Podnosilac se 12. oktobra 2010. godine obratio Ministarstvu finansija zahtevom da odluči o njegovoj žalbi.

Rešenjem Ministarstva Finansija broj 463-02-00614/2006 od 20. februara 2012. godine poništeno je rešenje Odeljenja za finansije Opštinske

uprave Šabac broj 463-13/06-03 od 20. novembra 2 007 godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje. U obrazlo ženju drugostepenog rešenja je navedeno da u postupku nije na pouzdan način utvrđeno šta je na kojim katastarskim parcelama bilo planirano da se izgradi i šta je na tim parcelama izgrađeno.

Postupajući po nalogu Ustavnog suda, Odeljenje za finansije gradske uprave grada Ša pca dostavilo je 12. juna 2013. godine deo spisa predmeta u kome se vodi postupak po zahtevu podnosioca ustavne žalbe i obavestilo Sud da je u ponovnom postupku obavljeno veštačenje od strane veštaka geodetske i građevinske struke, da je u toku izjašnjenje stranaka na nalaz i m išljenje veštaka, te da će se nakon toga održati usmena rasprava i done ti odluka u ovoj upravnoj stvari.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava , na čiju povredu se ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda po predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Zakonom o planiranju i izgradnji („ Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06 i 39/09 ), koji se primenjivao u vreme podnošenja predmetnog zahteva za vraćanje zemljišta, bilo je propisano da će se n a zahtev ranijeg sopstvenika, odnosno njegovog zakonskog naslednika, poništiti pravnosnažno rešenje o izuzimanju gradskog građevinskog zemljišta iz njegovog poseda, ako korisnik gradskog građevinskog zemljišta isto ne privede nameni za koju je zemljište izuzeto, u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 86. stav 7.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ", br. 33/97, 31/01 i 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), da je organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da u ostalim slučajevima, kada se postupak pokreće po zahtevu stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, kao i da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređ uju upravni sporovi (član 208.).

Odredbama člana 24. stav 1. Zakona o upravnim sporovima (''Službeni list SRJ'', broj 46/96), koji je važio do 29. decembra 2009. godine, bilo je propisano: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (stav 1.).

Zakonom o upravnim sporovima («Službeni list RS, broj 111/09), koji je stupio na snagu 30. decembra 2010. godine, propisano je: d a ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je nedelotvornim postupanjem upravnih organa u predmetnom postupku povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustav a. Ocenjujući ove navode podnosioca sa stanovišta označenog prava, Ustavni sud je najpre konstatovao da je period u kome ovaj sud ima nadležnost da ocenjuje povredu prava na suđenje u razumnom roku započeo 8. novembra 2006. godine, danom stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, kojim je obezbeđena ustavnosudska zaštita u postupku po ustavnoj žalbi. Međutim, polazeći od toga da upravni postupak i upravni spor predstavljaju jedinstvenu celinu, Ustavni sud je na stanovištu da se za utvrđivanje opravdanosti trajanja postupka u predmetu broj 463-13/07-03 Odeljenja za finansije Gradske uprave grada Šapca mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 8. novembra 2006. godine, tako da je za ocenu postojanja povrede prava podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku relevantno ukupno vreme trajanja predmetnog postupka, koji je pokrenut 21. oktobra 2005 . godine, podnošenjem zahteva za poništaj rešenja o izuzimanju iz poseda građevinskog zemljišta, a koji još nije okončan.

Ustavni sud konstatuje da sama činjenica da postupak nije okončan ni posle osam godin a od pokretanja ukazuje da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja pod nosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

U tom smislu, Ustavni sud je ocenio da je u ovom upravnom postupku bilo relativno složenih činjeničnih, ali ne i pravnih pitanja, te da je prvostepeni organ bio dužan da utvrdi da li je građevinsko zemljište koje je izuzeto iz poseda pravnog prethodnika podnosioca ustavne žalbe privedeno nameni za koju je izuzeto.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da on ima značajan pravni i materijalni interes da se ponište rešenja na osnovu kojih su izuzete iz poseda nepokretnosti koje su bile vlasništvo njegovog oca .

Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta prvostepenog organa utvrdio da je prvostepeni organ u delu postupka pre donošenja rešenja od 31. avgusta 2006. godine izvodio brojne dokaze u cilju utvrđivanja činjenica od zn ačaja za odlučivanje. Ustavni sud konstatuje da je propuštanje tog organa da angažuje veštaka odgovarajuće struke, imalo za posledicu poništavanje rešenja kojim je odlučeno o zahtevu podnosioca i ponovno odlučivanje. Međutim, Ustavni sud ocenjuje da je prevashodni uzrok nedopustivo dugog trajanja predmetnog postupka nepostupanje Ministarstva finansija po žalbi podnosioca izjavljenoj protiv rešenja Odeljenja za finansije Opštinske uprave Šabac broj 463-13/06-03 od 20. novembra 2 007 godine , o kojoj je taj organ odlučio nakon četiri godine i tri meseca.

Imajući u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok u mnogome zavisi od ponašanja stranke u tom postupku, Ustavni sud je posebno ispitivao da li je podnosi lac ustavne žalbe svojim nečinjenjem doprineo predugom trajanju predmetnog postupka. Ustavni sud je iz navoda u stavne žalbe utvrdio da se podnosilac, dve godine nakon donošenja prvostepenog rešenja od 20. novembra 2007. godine, najpre obratio pritužbom Ministarstvu za državnu upravu i lokalnu samoupravu, ukazujući „na rad Ministarstva finansija“ i da se tek 12. oktobra 2010. godine obratio Ministarstvu finansija kao nadležnom, zahtevom za don ošenje odluke o njegovoj žalbi . Ustavni sud je, takođe , utvrdio da podnosilac ustavne žalbe nije iskoristio pravo da zbog nedonošenja drugostepenog rešenja ni u naknadnom roku podnese tužbu nadležnom sudu zbog ćutanja uprave, kao i da je drugostepeni organ 20. febr uara 2012. godine odlučio o žalbi podnosioca. S obzirom na to da podnosilac ustavne žalbe u periodu od četiri godine nije koristio sredstva za ubrzanje postup ka, Ustavni sud nalazi da se ustavnom žalbom bez osnova ukazuje da je punomoćnik podnosioca „preduzeo sve radnje u cilju ubrzanja postupka “.

Međutim, Ustavni sud je ocenio da u postupku u kome posle osam go dina još nije odlučeno o zahtevu podnosioca u ponovnom postupku pred prvostepenim organom, navedeni doprinos podnosi oca ustavne žalbe ne mo že predstavljati prihvatljivo opravdanje za nedelotvorno postupanje organa koji vode postupak .

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu izjavljenu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u postupku koji se vodi pred Odeljenjem za finansije Gradske uprave grada Šapca u predmetu 463-8/2013-03 (ranije predmet Odeljenja za finansije Opštinske uprave Šabac broj 463-13/2007-03), odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosi ocu ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 400 evra u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, a da se naknada isplati na teret budžetskih sredstava - razdeo Ministarstva pravde i državne uprave .

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju je pretrpe o podnosilac ustavne žalbe zbog utvrđene povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja, a posebno doprinos podnosioca ustavne žalbe njegovom trajanju. Ustavni sud smatra da navedeni novčani iznos predstavlja pravičnu i adekvatnu naknadu za povredu prava koju je podnosilac ustavne žalbe pretrpe o zbog neažurnog postupanja nadležnih organa . Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je , takođe, imao u vidu praksu ovog suda, praksu Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu Ustavni sud je u tački 3. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak pred Odeljenjem za finansije Gradske uprave grada Šapca u predmetu 463-8/2013-03 okončao u najkraćem roku.

8. Na osnovu izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Povreda prava na suđenje u razumnom roku u dugotrajnom upravnom postupku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti