Odluka Ustavnog suda o naknadi za faktički eksproprisano zemljište

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i poništava presudu Apelacionog suda, utvrđujući povredu prava na pravično suđenje. Sud je zauzeo stav da pretvaranje privatnog zemljišta u ulicu predstavlja faktičku eksproprijaciju koja stvara obavezu jedinice lokalne samouprave da isplati naknadu.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Katarina Manojlović Andrić, dr Goran P. Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Miljka Petrovića i Miodraga Petrovića, obojice iz Ivanjice, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 25. februara 2016. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Miljka Petrovića i Miodraga Petrovića i utvrđuje da je presudom Apelacionog suda u Kragujevcu Gž. 2380/13 od 19. novembra 2013. godine povređeno pravo podnosilaca ustavne žalbe na pravično suđenje , zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Apelacionog suda u Kragujevcu Gž. 2380/13 od 19. novembra 2013. godine i određuje da isti sud donese novu odluku o žalbi prvotuženog Javnog preduzeća „Direkcija za puteve, građevinsko zemljište i izgradnju “ Ivanjica izjavljenoj protiv presude Osnovnog sud a u Požegi – Sudska jedinica u Ivanjici P. 344/12 od 18. januara 2013. godine .

O b r a z l o ž e nj e

1. Miljko Petrović i Miodrag Petrović, obojica iz Ivanjice, podneli su, 14. januara 2014. godine, Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presude Apelacionog suda u Kragujevcu Gž. 2380/13 od 19. novembra 2013. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava i prava na imovinu iz člana 58. Ustava. Podnosioci ustavne žalbe su se istovremeno pozvali i na povredu člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, koji se sadržinski ne razlikuje od člana 32. stav 1. Ustava.

U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno: da su podnosioci podneli tužbu radi naknade za izuzeto zemljište koje je obuhvaćeno ulicom; da je prvostepeni sud usvojio tužbeni zahtev, dok je drugostepeni sud preinačio prvostepenu presudu, tako što je odbio kao neosnovan tužbeni zahtev, sa obrazloženjem da izgradnjom ulice opština nije stekla pravo upravljanja i raspolaganja spornim zemljištem; da je , po mišljenju podnosilaca ustavne žalbe, gradnja ulice radnja izuzimanja i pretvaranja privatne imovine u javnu koju koristi neodređen broj lica; da na arbitrernu primenu materijalnog prava ukazuje niz drugih sudskih odluka, koje su dostavljene uz ustavnu žalbu.

Podnosioci ustavne žalbe su predložili Ustavnom sudu da usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu označenih ustavnih prava i poništi osporenu drugostepenu presudu.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvidom u dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Tužioci Miljko Petrović i Miodrag Petrović, ovde podnosioci ustavne žalbe, podneli su Osnovnom sudu u Požegi – Sudska jedinica u Ivanjici tužbu protiv tuženih Javnog preduzeća „Direkcija za puteve, građevinsko zemljište i izgradnju “ Ivanjica i Republike Srbije, radi isplate naknade za trajno izuzete katastarske parcele br. 286/8, deo od 286/1 i 2905/1, KO Ivanjica koje predstavljaju deo ulice.

Osnovni sud u Požegi – Sudska jedinica u Ivanjici je presudom P. 344/12 od 18. januara 2013. godine usvojio tužbeni zahtev. U obrazloženju prvostepene presude je navedeno: da je sud uviđajem na licu mesta i veštačenjem preko veštaka geometra utvrdio da katastarske parcele br. 286/8 i deo od 286/1, KO Ivanjica, predstavljaju deo urbanističke ulice; da se katastarska parcela 2905/1, KO Ivanjica, prema izveštaju Službe za katastar nepokretnosti Ivanjica vodi kao deo regionalnog puta, ali da je izvesno da taj krak ulice ne predstavlja javnu saobraćajnicu i da je naveden upis samo posledica avio premera izvršenog 1985. godine, nakon čega taj upis nije promenjen, tako da navedena parcela predstavlja asvaltiranu ulicu, a ne regionalni put; da je tužilac Miljko Petrović vlasnik katastarske parcele br. 286/8, 286/1 i ½ 2905/1, KO Ivanjica, a tužilac Miodrag Petrović je vlasnik ½ katastarske parcele 2905/1, KO Ivanjica; da tužiocima pripada naknada za trajno izuzeto zemljište u označenim površinama, a u smislu Zakona o eksproprijaciji; da je tužiocima nesumnjivo izvršeno faktičko izuzimanje zemljišta iz svojine bez donošenja formalne odluke o izuzimanju.

Apelacioni sud u Kragujevcu je osporenom presudom Gž. 2380/13 od 19. novembra 2013. godine preinačio ožalbenu prvostepenu presudu, tako što je odbio kao neosnovan tužbeni zahtev tužilaca. U obrazloženju osporene drugostepene presude je, između ostalog, navedeno: da je preko veštaka geometra utvrđeno da katastarske parcele 286/8 i deo od 286/1, KO Ivanjica, čine deo ulice koja će biti izgrađena po urbanističkom planu; da činjenica da sporni deo zemljišta koji je obuhvaćen ulicom nije izuzet u postupku eksproprijacije, te da tužiocima nije dosuđena naknada za oduzeto zemljište, sama po sebi ne daje pravo tužiocima na naknadu za to zemljište, jer izgradnjom navedenih internih saobraćajnica opština nije stekla pravo upravljanja i raspolaganja spornim delovima predmetnih parcela; da u odnosu na predmetne parcele nije izrađen plan detaljne regulacije, tako da predstavljaju interne saobraćajnice, a što je potvrđeno dopisom nadležne Uprave, odnosno Odeljenja za urbanizam, stambene i komunalne delatnosti Opštine Ivanjica broj 350-229/2012-04 u kome je navedeno da predmetne parcele ne predstavljaju delove javnog puta, nego isključivo interni prilaz za određene parcele; da je k.p. br. 2905, KO Ivanjica, prilazna saobraćajnica za tačno određene parcele KO Ivanjica , tako da i iz tog razloga navedena parcela ne pre dstavlja javni put već interni pristup određenim parcelama.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Odredbom člana 2. stav 6. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS “, br. 72/09, 81/09, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13 -Odluka US, 50/13-Odluka US, 54/13-Rešenje US i 98/13 -Odluka US) propisano je da površina javne namene jeste prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa, u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i dr.).

Odredbama člana 10. Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 88/11 i 105/14), koji je stupio na snagu 6. oktobra 2011. godine, pored ostalog, propisano je: da se dobrima u opštoj upotrebi u javnoj svojini, u smislu ovog zakona, smatraju one stvari koje su zbog svoje prirode namenjene korišćenju svih i koje su kao takve određene zakonom (javni putevi, javne pruge, most i tunel na javnom putu, pruzi ili ulici, ulice, trgovi, javni parkovi, granični prelazi i dr.) (stav 2.); da se na dobrima u opštoj upotrebi može steći pravo predviđeno posebnim zakonom (koncesija, zakup i sl.) (stav 4.); da svako ima pravo da dobro u opštoj upotrebi koristi na način koji je radi ostvarivanja te namene propisan zakonom, odnosno odlukom organa ili pravnog lica kome su ta dobra data na upravljanje (stav 5.); da su dobra u opštoj upotrebi u svojini Republike Srbije, izuzev puteva II reda, koji su u svojini autonomne pokrajine na čijoj teritoriji se nalaze, kao i izuzev nekategorisanih puteva, opštinskih puteva i ulica (koje nisu deo autoputa ili državnog puta I i II reda) i trgova i javnih parkova, koji su u svojini jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalaze (stav 7.).

5. Razmatrajući ustavnu žalbu sa aspekta istaknute povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud pre svega naglašava da je pravilnu primenu merodavnog prava nadležan da ceni instanciono viši sud u zakonom propisanom postupku kontrole zakonitosti odluka nižestepenih sudova. Ustavni sud nije nadležan da ocenjuje pravilnost činjeničnih i pravnih zaključaka redovnih sudova, osim u slučaju kada je primena merodavnog materijalnog i/ili procesnog prava bila očigledno proizvoljna, odnosno arbitr erna na štetu podnosioca ustavne žalbe, što može dovesti do povrede Ustavom zajemčenog prava na pravično suđenje. Stoga je Ustavni sud, u određenim situacijama, koje prvenstveno zavise od konkretnih okolnosti slučaja i utemeljenosti iznetih ustavnopravnih razloga, nadležan da ceni povredu prava iz člana 32. stav 1. Ustava i sa stanovišta primene materijalnog odnosno procesnog prava. Na ovakav zaključak upućuje i stav Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP) izražen u presudi Khamidov protiv Rusije, od 15. novembra 2007. godine (broj aplikacije 72118/01, stav 170.), u kojoj je taj sud konstatovao da nije njegov zadatak da donosi odluku umesto domaćih sudova koji su u najboljoj poziciji da ocene prezentovane dokaze, ustanove činjenično stanje i tumače domaće pravo, te da, u principu, Evropski sud neće intervenisati, osim ukoliko su odluke domaćih sudova arbitrarne ili očigledno neosnovane.

Podnosioci ustavne žalbe smatraju da im je osporenom drugostepenom presudom povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, jer je u pravnosnažno okončanom parničnom postupku odbijen njihov tužbeni zahtev da im se isplati naknada za trajno izuzete katastarske parcele koje su obuhvaćene ulicom, iako im kao zemljišno-knjižnim vlasnicima nije isplaćena naknada za izuzete katastarske parcele, pošto opština Ivanjica nije sprovela upravni postupak za izuzimanje parcela u javnom interesu.

Radi se o katastarskim parcelama br. 286/8 i deo od 286/1, KO Ivanjica, koje predstavljaju deo urbanističke ulice, što je utvrđeno uviđajem na licu mesta i veštačenjem preko veštaka geometra, a što je konstatovao i sam drugostepeni sud, kao i o katastarskoj parceli 2905/1, KO Ivanjica, koja se prema izveštaju Službe za katastar nepokretnosti vodi kao deo regionalnog puta, ali da taj krak ulice ne predstavlja javnu saobraćajnicu i da je navedeni upis samo posledica avio premera izvršenog 1985. godine, nakon čega taj upis nije promenjen, tako da navedena parcela predstavlja asfaltiranu ulicu, a ne regionalni put.

Ustavni sud smatra da je u ustavnopravnom smislu neprihvatljiv stav drugostepenog suda iznet u osporenoj presudi da podnosioci ustavne žalbe nemaju pravo na isplatu naknade za zemljište čiji su zemljišno-knjižni (sada katastarski) vlasnici, a koje je urbanističkim planom predviđeno za ulicu. Sporno zemljište se više ne može smatrati privatnim putem, već se radi o ulici koja je po Zakonu o javnoj svojini dobro u opštoj upotrebi u svojini jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi (doduše podnosioci ustavne žalbe nisu podneli tužbu protiv Opštine Ivanjica). Dakle, kad zemljište planskim aktom jedinice lokalne samouprave bude određeno za lokalni put, put drugog ili trećeg reda ili ulicu , od tog momenta to zemljište po sili zakona postaje sredstvo u javnoj svojini, u konkretnom slučaju u javnoj svojini jedinice lokalne samouprave. Stoga jedinica lokalne samuprave ima obavezu da zemljište koje je postalo sredstvo javne svojine ekspropriše ranijem vlasniku, odnosno da ga izuzme iz poseda ranijeg korisnika, i da za to isplati odgovarajuću naknadu.

U pitanju je tzv. faktička eksproprijacija koja upravo i nastaje kada se na zemljištu grade putevi, infrastrukturni ili drugi objekti pro bono publico, iako ne postoji rešenje o oduzimanju zemljišta. U situaciji kada je zemljište privedeno nameni u skladu sa planskim aktom i po sili zakona postalo javna svojina, korisnik zemljišta ne može trpeti štetne posledice što nadležni organ nije sproveo upravni postupak i doneo rešenje o izuzimanju zemljišta iz poseda, koje bi bilo osnov za isplatu naknade za izuzeto zemljište.

Ustavni sud ukazuje da je svojim odlukama Už -3661/2011 od 5. marta 2014. godine i Už-5533/2011 od 3. jula 2014. godine usvoj io ustavne žalbe podnosilaca ustavnih žalbi zbog faktičke eksproprijacije njihovog zemljišta koje je planskim aktima organa jedinica lokalne samouprave određeno za ulice, a podnosiocima nije isplaćena odgovarajuća naknada.

Na osnovu izloženog, Ustavni sud je utvrdio da je osporenom presudom Apelacionog suda u Kragujevcu Gž. 2380/13 od 19. novembra 2013. godine podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, te je ustavnu žalbu usvojio , saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13- Odluka US, 40/15 -dr.zakon i 103/15) , odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao meru za otklanjanje štetnih posledica učinjene povrede navedenog ustavnog prava, poništio presudu Apelacionog suda u Kragujevcu Gž. 2380/13 od 19. novembra 2013. godine i odredio da taj sud ponovo odluči o žalbi prvotuženog podnetoj protiv prvostepene presude, odlučujući kao u tački 2. izreke.

S obzirom na to da je Ustavni sud utvrdio povredu prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava i odredio otklanjanje štetnih posledica , to se ovaj sud nije upuštao u razmatranje navoda o povredi prava na jednaku zaštitu prava i na imovinu, zajemčenih odredbama člana 36 . stav 1. i člana 58. Ustava .

7. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić