Povreda prava na pravično suđenje zbog nezakonitog otkaza carinskom službeniku
Kratak pregled
Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu, poništava presudu Upravnog suda i utvrđuje povredu prava na pravično suđenje. Otkaz carinskom službeniku, zasnovan na činjenici da je njegova supruga vlasnik privrednog subjekta nespojive delatnosti, donet je proizvoljnom primenom materijalnog prava.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-4750/2016
24.05.2018.
Beograd
Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić, dr Goran P. Ilić, Snežana Marković, dr Tijana Šurlan, dr Jovan Ćirić, Sabahudin Tahirović i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi D. R . iz Bačke Palanke , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbij e, na sednici Veća održanoj 24. maja 2018. godine, doneo je
O D L U K U
1. Usvaja se ustavna žalba D. R . i utvrđuje da je presudom Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 8164/14 od 12. aprila 2016. godine povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.
2. Poništava se presuda Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 8164/14 od 12. aprila 2016. godine i određuje da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija 08 broj 112-01-1/167-2014 od 30. aprila 2014. godine.
O b r a z l o ž e nj e
1. D. R . iz Bačke Palanke je , 15. juna 2016. godine, preko punomoćnika B. Š , advokata iz Novog Sada, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 8164/14 od 12. aprila 2016. godine, zbog povrede povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, prava na jednaku zaštitu prava iz člana 36. stav 1. Ustava i prava na imovinu iz člana 58. Ustava.
U ustavnoj žalbi je, pored ostalog, navedeno da je podnosiocu nezakonito otkazan radni odnos jer njegova supruga nije vlasnik privrednih subjekata koji obavljaju delatnost koja je nespojiva sa radom Uprave carina, kao i da supruga podnosioca nije ni bila vlasnik nekog privrednog subjekta u momentu kada je podnosilac potpisao izjavu da je kao carinski službenik upoznat sa obavezama propisanim odredbama člana 310. st. 1. i 2. Carinskog zakona, kao i izjavu o imovnom stanju.
Ustavnom žalbom se traži da Ustavni sud poništi osporenu presudu i nižestepene akte, kao i da mu utvrdi pravo na naknadu troškova pred Ustavnim sudom.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U postupku pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom post upku, na osnovu uvida u osporenu presudu, kao i celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
Rešenjem direktora Uprave carina broj 148-III-118-02-5/2011 od 13. maja 2011. godine podnosiocu ustavne žalbe, carinskom službeniku Uprave carina, raspoređenom na radnom mestu za pregled robe - viši carinik, otkazan je radni odnos, jer je član uže porodice p odnosioca - supruga podnosioca osnivač i vlasnik privrednog subjekta - preduzeća čija je delatnost nespojiva sa radom Uprave carina. Prvostepeni organ je u obrazloženju rešenja konstatovao: da je podnosilac potpisao izjavu kao carinski službenik da je upoznat sa obavezama propisanim odredbom člana 310. stav 2. Carinskog zakona, prema kojoj carinski službenik, ni član njegove uže porodice, ne može biti vlasnik il i suvlasnik privrednog subjekta čija je delatnost ne spojiva sa radom Uprave carina; da su odredbom člana 25. stav 3. Pravilnika o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenih u Ministarstvu finansija i ekonomije – Uprava carina 08 broj 110-00-315/2003 od 14. novembra 2003. godine propisani poslovi i delatnosti koji su nespojivi sa radom Uprave carina (poslovi međunarodne špedicije, spoljnotrgovinski poslovi, usluge u spoljnotrgovinskom prometu i drugi poslovi koji dovode do konflikta interesa u odnosu na poslove koje carinski službenik obavlja). Polazeći od svega navedenog, prvostepeni organ je utvrdio da su u konkretnom slučaju ispunjeni uslovi da se podnosiocu otkaže radni odnos u Upravi carina.
Rešenjem Ministarstva finansija 08 broj 112-01 -1/284-2011 od 8. juna 2011. godine odbijen je prigovor podnosioca izjavljen protiv prvostepenog rešenja.
Presudom Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 7957/11 od 20. marta 2014. godine uvažena je tužba podnosioca, poništen navedeni konačni upravni akt i predmet vraćen na ponovno odlučivanje, sa obrazloženjem da pre donošenja rešenja kojim se podnosiocu otkazuje radni odnos nije sproveden disciplinski postupak, zbog čega je, po oceni Upravnog suda, povređen zakon na štetu podnosioca.
Rešenjem Ministarstva finansija 08 broj 112-01-1/167 od 30. aprila 2014. godine ponovno je odbijen kao neosnovan prigovor podnosioca. U obrazloženju drugostepenog rešenja su ponovljeni razlozi na kojima je zasnovano osporeno rešenje o otkazu radnog odnosa. Takođe je navedeno da nema osnova za vođenje disciplinskog postupka, imajući u vidu odredbe člana 308. stav 2. Carinskog zakona, te da je stav o ispunjenosti uslova za donošenje rešenja o otkazu radnog odnosa u skladu sa praksom.
Osporenom presudom Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 8164/14 od 12. aprila 2016. godine odbijena je kao neosnovana tužba podnosioca ustavne žalbe podneta protiv navedenog konačnog upravnog akta. Upravni sud je u obrazloženju osporene presude najpre naveo da je, u smislu člana 33. Zakona o upravnim sporovima, rešio predmet bez održavanja usmene rasprave, nalazeći da je predmet spora takav da očigledno ne iziskuje neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja. Upravni sud je, polazeći od sadržine odredaba člana 310. stav 2. Carinskog zakona i člana 25. stav 3. Pravilnika o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenih u Ministarstvu finansija i ekonomije – Uprava carina , našao da je pravilno osporenim rešenjem tuženog organa odbijen prigovor podnosioca. Takođe je navedeno da se neosnovano u tužbi navodi da je rešenje doneto suprotno odredbi člana 308. Carinskog zakona jer protiv podnosioca nije vođen disciplinski postupak, tj. pravni osnov rešenja nije utvrđena disciplinska odgovornost podnosioca za težu povredu službene dužnosti i izrečena disciplinska mera, imajući u vidu da je, u konkretnom slučaju, radni odnos podnosiocu prestao jer je u pitanju nespojivost poslova koje podnosilac obavlja kao carinski službenik sa poslovima koje obavlja njegova supruga. Upravni sud je naveo da je, donoseći odluku, cenio i ostale navode tužbe, ali je našao da su isti bez uticaja na pravilnost i zakonitost osporenog rešenja, budući da ih je, kao navode prigovora, ocenio tuženi organ, naročito u pogledu primene materijalnog prava, dajući detaljne i na zakonu zasnovane razloge.
4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu ukazuje podnosilac ustavne žalbe ukazuje, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega.
Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored već navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i sledeće odredbe zakona:
Odredbama člana 310. stav 1. Carinskog zakona („Službeni glasnik RS”, broj 18/10) predviđeno je da danom početka primene ovog zakona, prestaje da važi Carinski zakon ("Službeni glasnik RS", br. 73/03 i 61/05, 85/05 - dr. zakon i 62/06 - dr. zakon), osim čl. 252. do 329. tog zakona.
Odredbama ranije važećeg Carinskog zakona, koje su i dalje na snazi, propisano je: da ministar, na predlog direktora, odlučuje o prigovoru protiv odluke o pravima i obavezama iz radnog odnosa (član 256. tačka 4)); da direktor raspoređuje carinske službenike u skladu sa aktom o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta i odlučuje o njihovim pravima i obavezama iz radnog odnosa (član 264.); da se na zaposlene u Upravi carina primenjuju propisi o državnoj upravi, propisi o radnim odnosima i platama u državnim organima, ako ovim zakonom nije drukčije propisano (član 298.); da direktor donosi, u pisanoj formi, odluku o prestanku radnog odnosa carinskom službeniku, odnosno njegovom vraćanju na rad (član 305.); da se disciplinski postupak pokreće protiv carinskog službenika ako ne izvršava službene dužnosti, odnosno ako učini povredu službene dužnosti ili Kodeksa ponašanja i da se na disciplinsku odgovornost carinskih službenika primenjuju odredbe zakona koji uređuje radne odnose u državnim organima (član 308. stav 1.); da carinski službenik, niti član njegove uže porodice, ne može biti vlasnik ili suvlasnik privrednog subjekta, čija je delatnost nespojiva sa radom Uprave carina (član 310. stav 2.); da je carinski službenik dužan da da pisanu izjavu o činjenicama iz stava 2. ovog člana (član 310. stav 3.); da carinski službenik koji se ponaša suprotno odredbama ovog člana disciplinski odgovara (član 310. stav 7.); da carinski službenik može, ako su mu uskraćena ili povređena prava iz ovog zakona, da podnese pisani prigovor ministru, koji je dužan da ispita taj prigovor, obezbedi ostvarivanje uskraćenih prava i odgovori podnosiocu prigovora u pisanoj formi (član 316. stav 2.).
Zakonom o državnim službenicima („Službeni glasnik RS“, br. 79/05, 81/05, 83/05, 64/07, 67/07, 116/08 i 104/09) propisano je: da prava i dužnosti poslodavca u ime Republike Srbije vrši rukovodilac državnog organa, ako ovim ili posebnim zakonom ili drugim propisom nije drukčije određeno (član 3. stav 2.); da je državni službenik disciplinski odgovoran za povrede dužnosti iz radnog odnosa (član 107. stav 1.); da je teža povreda dužnosti iz radnog odnosa – osnivanje privrednog društva, javne službe i bavljenje preduzetništvom (član 109. tačka 9)); da za teže povrede dužnosti iz radnog odnosa može da se izrekne, pored ostalih, disciplinska kazna prestanak radnog odnosa (član 110. stav 2. tačka 5)); da se u disciplinskom postupku održava usmena rasprava, na kojoj državni službenik ima pravo da izloži svoju odbranu (član 114. stav 1.); da se pri izboru i odmeravanju disciplinske kazne vodi računa o stepenu odgovornosti državnog službenika, težini posledica povrede dužnosti i subjektivnim i objektivnim okolnostima pod kojima je povreda dužnosti izvršena (član 115.); da državnom službeniku prestaje radni odnos protekom vremena na koje je zasnovan, sporazumom, otkazom, po sili zakona ili na drugi način određen ovim ili posebnim zakonom (član 126. stav 1. tačka 5)).
Odredbama člana 130. stav 1. navedenog zakona predviđeno je: da rukovodilac otkazuje radni odnos državnom službeniku ako – odbije premeštaj ili raspoređivanje kad za njih nije potrebna saglasnost državnog službenika ili neopravdano ne stupi na radno mesto na koje je premešten ili raspoređen (tačka 1)); ne zadovolji na probnom radu (tačka 2)); posle prestanka razloga za mirovanje radnog odnosa ne stupi na rad u roku od 15 dana (tačka 3)); ne položi državni ili poseban stručni ispit (tačka 4)). Saglasno odredbi stava 2. navedenog člana zakona, radni odnos prestaje kad rešenje o otkazu postane konačno.
Odredbama člana 131. istog zakona propisano je: da državnom službeniku prestaje radni odnos po sili zakona – kad navrši radni vek, ako bude osuđen na kaznu zatvora od najmanje šest meseci, ako je neraspoređen a ne bude premešten na drugo radno mesto, ako neopravdano izostane s rada najmanje tri uzastopna radna dana ili ako, suprotno odredbama ovog zakona, ne položi državni stručni ispit prema planu i programu za stepen stručne spreme koji je stekao dodatnim obrazovanjem (stav 1.); da državnom službeniku radni odnos prestaje po sili zakona i iz drugih razloga predviđenih opštim propisima o radu kojima se uređuje prestanak radnog odnosa nezavisno od volje zaposlenog i volje poslodavca (stav 2.).
5. Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da se ustavna garancija prava na pravično suđenje, pored ostalog, sastoji u tome da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda.
Ustavni sud podseća da se prilikom razmatranja garancija iz člana 32. stav 1. Ustava ne sme zastati na formalnom ispitivanju da li su one poštovane, već se osporena odluka mora sagledati i u svetlu garancija koje nisu izričito predviđene. Jedna od takvih garancija se odnosi na obavezu suda da obrazloži svoju odluku (s tim u vezi, videti odluku Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Ruiz Torija protiv Španije, od 9. decembra 1994. godine, § 29.). Prilikom davanja odgovora na pitanje da li obrazloženje sudske odluke zadovoljava standarde prava na pravično suđenje, neophodno je sagledati da li je sud pravnog leka ispitao odlučna pitanja koja su pred njega izneta ili se zadovoljio pukim potvrđivanjem odluke nižeg suda ili upravnog organa. Ovaj zahtev je utoliko značajniji, ukoliko stranka nije bila u mogućnosti da usmeno iznese svoju stvar u toku postupka (videti odluku Evropskog suda za ljudska prava Helle protiv Finske, od 19. decembra 1997. godine, stav 60.).
Ustavni sud je konstatovao da iz navedenih odredaba zakona proizlazi: da se na disciplinsku odgovornost zaposlenih u Upravi carina primenjuju odredbe Zakona o državnim službenicima; da se zbog prirode poslova zaposlenih u Upravi carina pojedina prava i dužnosti tih državnih službenika mogu drukčije urediti; da je osnivanje privrednog društva, javne službe i bavljenje preduzetništvom predviđeno Zakonom o državnim službenicima kao teža povreda dužnosti iz radnog odnosa; da carinski službenik, kao i član njegove uže porodice, ne može biti vlasnik il i suvlasnik privrednog subjekta čija je delatnost nespojiva sa radom Uprave carina; da se u disciplinskom postupku utvrđuje odgovornost carinskog službenika za postupanje protivno navedenoj zabrani.
Ustavni sud je dalje konstatovao da je prvostepenim rešenjem podnosiocu ustavne žalbe kao carinskom službeniku otkazan radni odnos, sa obrazloženjem da je njegova suprug a osnivač i vlasnik dva privredna društva čija je delatnost nespojiva sa radom Uprave carina. U obrazloženju rešenja Ministarstva finansija istaknuto da nije bilo osnova za vođenje disciplinskog postupka, te da razlog za otkaz radnog odnosa proizlazi iz odredbe člana 310. stav 2. Carinskog zakona. Iz navedenog proizlazi da je drugostepeni organ na stanovištu da podnosilac ustavne žalbe ne treba disciplinski da odgovara zbog toga što je njegova supruga vlasnik privrednog društva koje obavlja delatnost koja je nespojiva sa radom Uprave carina . Budući da se drugostepeni organ poziva na odredbu člana 310. stav 2. Carinskog zakona, i njenu "imperativnu prirodu", moglo bi se zaključiti da smatra da je reč o razlogu za prestanak radnog odnosa po sili zakona. Ustavni sud, međutim, ističe da taj razlog nije propisan ni odredbama člana 131. Zakona o državnim službenicima, niti opštim propisima o radu kojima se uređuje prestanak radnog odnosa nezavisno od volje zaposlenog i volje poslodavca.
Ustavni sud, takođe, ukazuje da razlog naveden u prvostepenom rešenju nije ni Carinskim zakonom, niti Zakonom o državnim službenicima predviđen kao razlog za otkaz radnog odnosa od strane poslodavca, iz čega sledi da je rešenje direktora Uprave carina doneto proizvoljnom primenom materijalnog prava na štetu podnosioca ustavne žalbe. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da ni drugostepeno rešenje ne sadrži odredbu materijalnog prava čijom primenom je podnosiocu otkazan radni odnos, Ustavni sud smatra proizvoljnom ocenu Upravnog suda izraženu u osporenoj presudi, koja se odnosi na zakonitost drugostepenog rešenja sa stanovišta merodavnog materijalnog prava.
Ovaj sud je konstatovao da, saglasno odredbama Zakona o državnim službenicima, osnivanje privrednog društva predstavlja težu povredu dužnosti iz radnog odnosa (član 109. tačka 9)), za koju se može, ali ne mora, izreći disciplinska kazna prestanak radnog odnosa (član 110. stav 2. istog zakona). Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da se na disciplinsku odgovornost carinskih službenika primenjuju odredbe navedenog zakona, Ustavni sud nalazi da nije ustavnopravno prihvatljivo stanovište da carinskom službeniku na osnovu člana 310. stav 2. Carinskog zakona prestaje radni odnos. To bi, naime, vodilo apsurdnoj situaciji da carinski službenik disciplinski odgovara ako on sam obavlja delatnost nespojivu sa radom u Upravi carina – što ne mora imati za posledicu prestanak radnog odnosa, a da mu obavezno prestaje radni odnos ako tu delatnost obavlja član njegove uže porodice. Ustavni sud, pored toga, ističe da povrede dužnosti iz radnog odnosa mogu biti izvršene činjenjem – što predstavlja preduzimanje nedozvoljene radnje od strane državnog službenika i nečinjenjem, odnosno neizvršavanjem radnje koju je državni službenik bio dužan da izvrši. Takođe je nužno da postoji uzročna veza između radnje i učinjene povrede dužnosti iz radnog odnosa, a ta veza postoji kada je radnja ili ponašanje državnog službenika kojim je učinjena povreda dužnosti iz radnog odnosa neposredni uzrok posledice koja je usled toga nastupila. Iz navedenog sledi da carinski službenik ne može disciplinski da odgovara ako je član njegove uže porodice osnivač ili vlasnik privrednog društva koje obavlja delatnost nespojivu sa radom u Upravi carina, budući da ne postoji uzročna veza između radnje, odnosno ponašanja državnog službenika i posledice koja je usled toga nastupila.
S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud smatra da se donosilac osporene presude prilikom odlučivanja o tužbi podnosioca ustavne žalbe nije mogao zadržati na ocenjivanju primene odredaba člana 310. stav 2. Carinskog zakona i člana 25. stav 3. Pravilnika o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenih u Ministarstvu finansija i ekonomije – Uprava carina od 14. novembra 2003. godine, iz kojih je utvrdio da je delatnost koju obavlja supruga podnosioca nespojiva sa radom Uprave carina. Ustavni sud je stoga ocenio da je u osporenoj presudi Upravnog suda proizvoljno primenjeno materijalno pravo na štetu podnosioca ustavne žalbe, čime mu je povređeno pravo na pravično suđenje, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava , te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke.
6. Imajući u vidu prirodu učinjene povrede ustavnog prava u konkretnom slučaju, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio presudu Upravnog suda - Odeljenje u Novom Sadu U. 8164/14 od 12. aprila 2016. godine i odredio da se u ponovnom postupku donese nova odluka o tužbi podnosi oca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Ministarstva finansija 08 broj 112-01-1/167-2014 od 30. aprila 2014. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.
Budući da je utvrdio povredu prava na pravično suđenje, Ustavni sud nije razmatrao ustavnu žalbu sa stanovišta ostalih istaknutih prava zajemčenih Ustavom.
7. U pogledu zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova na ime sastava ustavne žalbe, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo stav da u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu nema uslova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. S tim u vezi, Ustavni sud se poziva na obrazloženje koje je dato , pored mnogih drugih, u Odluci Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine (videti internet stranicu Ustavnog suda na : www.ustavni.sud.rs).
Ustavni sud je isti stav zauzeo u Odluci Už-6118/13 od 23. marta 2017. godine.
8. S obzirom na sve izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK VEĆA
Vesna Ilić Prelić, s.r.