Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je trajao sedam godina i osam meseci. Postupak se odnosio na pravo na otpremninu, a dugo trajanje je posledica propusta upravnih organa i suda.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije Bratislav Đokić , dr Milan Škulić, Snežana Marković, dr Dragana Kolarić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Marković i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi S . T . iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike S rbije, na sednici Veća održanoj 24. maja 2018. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba S. T . i utvrđuje da je u upravnom postupku koji je vo đen pred Vojnom poštom 1097 Niš u predmetu UP-2 broj 498-7/05 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku , zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosioca ustavne žalbe na naknadu nematerijal ne štete u iznosu od 840 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

O b r a z l o ž e nj e

1. S. T . iz Beograda podneo je Ustavnom sudu, 16. juna 2016. godine, preko punomoćnika M . K, advokata iz Užica, ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , u upravnom postupku koji je vođen pred Vojnom poštom 4393 Požega u predmetu pov. broj 1100-1 i Vojnom poštom 1097 Niš u predmetima UP-2 broj 498-2/05 i UP-2 broj 498-7/05.

U ustavnoj žalbi je detaljno opisan tok upravnih postupaka koji se odnose na prestanak profesionalne vojne službe podnosioca , utvrđivanje prava na otpremninu po tom osnovu i ukidanja po osnovu službenog nadzora rešenj a o priznavanju navedenog prava, uz navođenje razloga koji se odnose na postupanje upravnih organa i sudova, složenost i značaj predmeta postupka za podnosioca .

Predloženo je da Ustavni sud usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu prava na suđenje u razumnom roku, pravo podnosioca na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 1 .000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Naro dne banke Srbije na dan isplate, kao i pravo na naknadu troškova postupka na ime sastava ustavne žalbe u opredeljenom novčanom iznosu.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku , iz spisa predmeta Vojne pošte 1097 Niš UP-2 broj 498-7/05 i Upravnog suda U. 13853/16, kao i priložene dokumentacije, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

3.1. Rešenjem Vojne pošte 3493 Požega pov. broj 1100-1 od 26. avgusta 2005. godine, u tački 1. dispozitiva, određeno je da se podnosilac ustavne žalbe, kao kapetan po ugovoru na određeno vreme, razrešava od profesionalne vojne službe dana 31. avgusta 2005. godine, dok je u tački 2. dispozitiva određeno da podnosiocu pripada otpremnina u iznosu od dve mesečne plate.

3.2. VP 1097 Niš je, kao drugostepeni organ u vršenju službenog nadzora, po službenoj dužnosti, donela rešenje Up-2 broj 498-2/05 od 18. oktobra 2005. godine kojim je ukinuto navedeno prvostepeno rešenje od 26. avgusta 200 5. godine u delu koji se odnosi na priznavanje prava podnosiocu na otpremninu. U obrazloženju rešenja drugostepenog organa je navedeno da je podnosiocu kao oficiru po ugovoru, služba prestala pre isteka ugovorenog roka zbog ukidanja jedinice, na osnovu odredbe člana 108. stav 2. tačka 7) ranije važećeg Zakona o Vojsci Jugoslavije, zbog čega mu ne pripada pravo na otpremninu, u smislu odredbe člana 83. stav 2. tog zakona.

Vrhovni sud Srbije je presudom U-SCG 1627/06 od 13. novembra 2008. godine odbio tužbu podnosioca podnetu protiv navedenog rešenja.

Podnosilac je 9. januara 2009. godine protiv označene presude izjavio ustavnu žalbu, koja je Odlukom Ustavnog suda Už – 41/2009 od 31 . marta 2011. godine usvojena, te je utvrđeno da je tom presudom povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na pravično suđenje zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije. Istom odlukom je naloženo Upravnom sudu da donese novu odluku po tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja VP 1097 Niš Up-2 broj 498-2/05 od 18. oktobra 2005. godine. Navedena odluka Ustavnog suda dostavljena je 30. juna 2011. godine Upravnom sudu.

3.3. Postupajući u izvršenju Odluke Ustavnog suda, Upravni sud je, na sednici održanoj 23. januara 2013. godine, doneo presudu U. 7259/11, kojom je uvažio tužbu podnosioca i poništio rešenje Up-2 broj 498-2/05 od 18. oktobra 2005. godine. Ovo iz razloga što u uvodu pobijanog rešenja nije, u skladu sa odredbom člana 197. stav 1. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, naveden propis o nadležnosti organa za donošenje rešenja, kao bitan element uvoda rešenja.

Podnosilac ustavne žalbe je zahtevom od 7. marta 2013. godine i dopunom tog zahteva od 18. marta 2013. godine tražio od VP 1097 Niš naknadu troškova nužnog pravnog zastupanja, i to za podnošenje tužbe u upravnom sporu od 9. decembra 2005. godine, ustavne žalbe od 9. januara 2009. godine, izradu nalaza i mišljenja sudskog veštaka od 4. marta 2013. godine i sastavljanje konkretnog podneska.

VP 1097 Niš je, u ponovnom postupku, rešenjem UP-2 broj 498-7/05 od 15. marta 2013. godine ukinula po osnovu službenog nadzora prvostepeno rešenje od 26. avgusta 2005. godine.

Presudom Upravnog suda U. 4944/13 od 21. aprila 2016. godine uvažena je tužba podnosioca i poništeno rešenje od 15. marta 2013. godine. U stavu 2. dispozitiva navedene presude podnosiocu su priznati troškovi upravnog spora u opredeljenom novčanom iznosu. U obrazloženju presude je navedeno: da se konačno rešenje u upravnom postupku može ukinuti po pravu nadzora na osnovu člana 253. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku, samo ako je njime očigledno povređen materijalni zakon, a ne i kada je ono doneto na osnovu nepravilno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja; da organ nije ovlašćen da po pravu nadzora ukine rešenje u kome je materijalna povreda nastala kao posledica greške u utvrđivanju činjeničnog stanja, a u konkretnom slučaju to je činjenica da je podnosiocu služba prestala pre isteka ugovorenog roka, zbog ukidanja jedinice; da je tuženi organ stoga učinio povredu pravila postupka iz odredbe člana 253. stav 2. navedenog zakona; da tuženi organ nije dužan da u izvršenju presude donosi novo rešenje, jer je donošenjem ove presude ostalo na snazi rešenje od 26. avgusta 2005. godine.

Podnosilac je 16. juna 2016. godine izjavio žalbu VP 1122 Beograd zbog toga što VP 1097 Niš nije donela rešenja po zahtevu od 7. marta 2013. godine i dopuni zahteva od 18. marta 2013. godine od strane.

Komanda 2. brigade Kopnene vojske je uz akt int. broj 2407-2 od 21. juna 2016. godine dostavila rešenje VP 3493 Požega pov. broj 1100-1 od 26. avgusta 2005. godine na izvršenje Računskom centru Ministarstva odbrane.

Rešenjem VP 3720 Kraljevo, kao pravnog sledbenika rasformirane VP 3493 Požega, UP-1 broj 286-2 od 11. jula 2016. godine odbijen je kao neosnovan zahtev podnosioca ustavne žalbe za priznavanje nužnih troškova pravnog zastupanja.

Rešenjem VP 1097 Niš UP-2 broj 498-13/05 od 3. septembra 2016. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv navedenog prvostepenog rešenja o troškovima.

Presudom Upravnog suda U. 13853/16 od 23. februara 2018. godine odbijena je tužba podnosioca podneta protiv navedenog drugostepenog rešenja.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj ustavnosudskoj stvari, pored navedene ustavne odredbe, relevantne su i sledeće zakonske odredbe:

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10 ), koji se primenjivao do 31. maja 2017. godine, bilo je propisano: da se postupak ima voditi brzo i sa što manje troškova i gubitka vremena za stranku i druga lica koja učestvuju u postupku, ali tako da se pribavi sve što je potrebno za pravilno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, da je u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da a ko organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen (…) (stav 2.); da se konačno rešenje može ukinuti po osnovu službenog nadzora ako je njime očigledno povređen materijalni zakon (…) (član 253. stav 2.).

Odredbom člana 2. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/2009 ) propisano je da u upravnom sporu sud odlučuje na osnovu zakona i u razumnom roku (…) .

5. Ocenjujući navode i razloge ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud, najpre, ukazuje da upravni postupak koji je bio pravnosnažno okončan pr e izjavljivanja ustavne žalbe od 9. januara 2009. godine povodom koje je doneta Odluka Ustavnog suda Už-41/2009 od 31. marta 2011. godine, nije deo postupka koji je pred Upravnim sudom i upravnim organima usledio nakon što je Upravnom sudu dostavljena navedena odluka Ustavnog suda, već se radi o posebnom postupku u kome se ta odluka Suda izvršava. Stoga je Ustavni sud, u konkretnom slučaju, cenio period od 30. juna 2011. godine, kada je Odluka Ustavnog suda Už-41/2009 od 31. marta 2011. godine dostavljanja Upravnom sudu, do 23 . februara 2018. godine, kada je doneta presuda Upravnog suda U. 13853/16, kojom je pravnosnažno odlučeno o zahtevu podnosioca za naknadu troškov a postupka. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje na to da se prema praksi Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu: ESLjP) , odlučivanje o troškovima postupka smatra sastavnim delom suđenja, odnosno „delom utvrđenja građanskih prava i obaveza“, u smislu člana 6. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (videti presude ESLjP Robins protiv Ujedinjenog Kraljevstva, broj predstavke 22410/93, od 23. septembra 1997. godine, stav 29. i Rotaru protiv Rumunije, broj predstavke 28341/95, od 4. maja 2000. godine, stav 78.). Iz navedenog sledi da se garancije prava na suđenje u razumnom roku primenjuju i na deo postupka u kome je, nakon odlučivanja o glavnoj stvari – potraživanju iz radnog odnosa , odlučivano o troškovima postupka.U tom smislu je period merodavan za ocenu o povredi prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku koji je vođen pred VP 1097 Niš u predmetu UP-2 broj 498-7/05 trajao sedam godina i osam meseci.

Imajući u vidu da je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a, pre svega, od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa, odnosno sudova koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na trajanje postupka.

Primenjujući navedene kriterijume na konkretan slučaj, Ustavni sud je ocenio da se u osporenom postupku nisu postavljala složena činjenična i pravna pitanja. Kada je reč o značaju predmeta postupka za podnosioca , Ustavni sud nije mogao da prihvati tvrdnju ustavne žalbe da je stvar od egzistencijalnog značaja za podnosioca , jer je rešavano o pravu podnosioca na isplatu otpremnine i troškovima postupka. Međutim, imajući u vidu da podnosilac ustavne žalbe nije mogao uticati na pokretanje navedenog postupka po vanrednom pravnom sredstvu, te da je delimičnim stavljanjem van snage pravnosnažnog rešenja od 26. avgusta 2005. godine stvorena neizvesnost u pogledu ostvarivanja pomenutog prava, Ustavni sud je ocenio da je podnosilac imao legitiman interes da se u najkraćem roku ispita postojanje zakonskog uslova za ukidanje pravnosnažnog rešenja po osnovu službenog nadzora.

Ispitujući postupanje nadležnih upravnih organa i suda u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je našao da je, prema krajnjem ishodu osporenog postupka, pogrešna ocena drugostepenog organa o ispunjenosti zakonskog uslova za ukidanje po osnovu službenog nadzora pravnosnažnog rešenja od 26. avgusta 2005. godine prouzrokovala nepotrebno pokretanje i vođenje postupka po navedenom vanrednom pravnom sredstvu. Odgovornost za dugo trajanje postupka snosi i Upravni sud, koji je tek nakon jedne godine i sedam meseci doneo presudu u izvršenju Odluke Ustavnog suda i tek nakon tri godine od podnošenja tužbe doneo presudu od 21. aprila 2016. godine kojom je utvrdio da je povređen zakon na štetu podnosioca ustavne žalbe i poništio rešenje drugostepenog organa od 15. marta 2013. godine, čime su se stekli uslovi da se izvrši rešenje iz 2005. godine u pogledu priznatog prava podnosioca. Ustavni sud ukazuje na to da je primenom pomenutog vanrednog pravnog sredstva u upravnom postupku bila narušena stabilnost u pravnim odnosima i izvesnost u pogledu postojanja subjektivnog prava podnosioca.

Što se tiče dela osporenog postupka u kome je rešavano o zahtevu podnosioca za naknadu troškova postupka od 7. marta 2013. godine , Ustavni sud je konstatovao da je o tom zahtevu odlučeno tek rešenjem od 11. jula 2016. godine, nakon što je podnosilac izjavio žalbu „zbog ćutanja administracije“. S tim u vezi, Ustavni sud je našao da je podnosilac navedeno pravno sredstvo za ubrzanje postupka mogao da izjavi tri godine ranije, te da time pokuša da utiče da se o zahtevu za naknadu troškova postupka ranije odluči.

Ustavnopravna ocena postupka čije trajanje je uzeto u obzir u ovom predmetu, zasnovana na praksi i kriterijumima Ustavnog suda i Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajem čeno članom 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon i 103/15), usvojio ustavnu žalbu i odluč io kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 840 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate, na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstvo pravde , u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu, saglasno odredbi člana 1. Zakona o dopuni Zakona o Ustavnom sudu ("Službeni glasnik RS", broj 103/15).

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za njeno određivanje, a posebno dužinu trajanja postupka u kome se izvršavana Odluka Ustavnog suda, kao i propuštanje podnosioca da pokuša da izdejstvuje ranije donošenje rešavanja o zahtevu za naknadu troškova postupka. Ustavni sud smatra da navedeni novč ani iznos predstavlja adekvatnu pravičnu naknadu za utvrđenu povredu Ustavom zajemčenog prava. Ustavni sud je, pri tome, imao u vidu postojeću praksu ovog suda i Evropskog suda za ljudska prava u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Razmatrajući ustavnu žalbu u delu u kome je osporeno trajanje upravnih postupaka koji su vođen i pred VP 3493 Požega u predmetu pov. broj 1100-1 , koji je pravnosnažno okončan još 2005. godine, i pred VP 1097 Niš u Up-2 broj 498-2/05, koji je pravnosnažno okončan još 2008. godine, Ustavni sud je konstatovao da je odredbom člana 84. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu propisano da se ustavna žalba može izjaviti u roku od 30 dana od dana dostavljanja pojedinačnog akta, odnosno od dana preduzimanja radnje kojom se povređuje ili uskraćuje ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 2) Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu u tom delu odbacio kao neblagovremenu, jer je izjavljena posle isteka roka iz člana 84. stav 1. Zakona, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. U pogledu zahteva podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova na ime sastava ustavne žalbe, Ustavni sud podseća da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo stav da u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom. S tim u vezi, Ustavni sud se poziva na obrazloženje koje je dato , pored mnogih drugih, u Odluci Už-633/2011 od 8. maja 2013. godine (videti na veb stranici Ustavnog suda: www.ustavni.sud.rs).

9. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda ("Službeni glasnik RS", broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.