Poništaj presude Upravnog suda zbog dozvole izvršenja rušenja tokom postupka legalizacije

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu i poništava presudu Upravnog suda kojom je potvrđen zaključak o izvršenju rešenja o rušenju. Sud je utvrdio da je izvršenje bilo nedozvoljeno dok traje postupak legalizacije, te je odluka Upravnog suda bila proizvoljna.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, Tatjana Đurkić, dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Nataša Plavšić i dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi M. V. iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 21. maja 2020. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. V. i utvrđuje da je presudom Upravnog suda U. 2429/15 od 6. aprila 2017. godine podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Upravnog suda U. 2429/15 od 6. aprila 2017. godine i određuje se da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove grada Beograda – Sektor za drugostepeni upravni postupak XXI-05 broj 356-1267/2014 od 13. januara 2015. godine.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. V. iz Beograda podneo je Ustavnom sudu, 9. juna 2017. godine, preko punomoćnika G. L, advokata iz Beograda, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 2429/15 od 6. aprila 2017. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje, prava na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1, čl. 36. i 58. Ustava Republike Srbije.

U ustavnoj žalbi se navodi: da je inspekcijski organ dozvolio izvršenje rešenja kojim se nalaže rušenje izvedenih radova, iako je pred nadležnim organom u toku postupak legalizacije; da je postupak inspekcijskog nadzora morao biti obustavljen, saglasno članu 37. Zakona o ozakonjenju objekata, prema kome se rušenje nezakonito izgrađenog objekta neće izvršavati do pravnosnažno okončanog postupka ozakonjenja; da je takvo rešenje bilo predviđeno i članom 33. Zakona o legalizaciji objekata; da je Upravni sud doneo osporenu presudu bez održavanja usmene javne rasprave; da podnosioca „dovodi u sumnju i ovolika efikasnost“ u rešavanju predmetne upravne stvari, odnosno „neobjašnjena ažurnost“ organa uprave.

Ustavnom žalbom se traži da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava, poništi osporeni akt i utvrdi pravo podnosiocu ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od 500 evra u dinarskoj protivvrednosti.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt i dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za rešavanje ove ustavnosudske stvari:

Zaključkom Uprave gradske opštine Čukarica – Odeljenje za građevinsku inspekciju i izvršenja – Odsek za građevinsku inspekciju broj IV-02 356-774/2014 od 31. oktobra 2014. godine, u stavu 1. dispozitiva, dozvoljeno je izvršenje rešenja građevinskog inspektora tog organa broj IV-02 356-472/2005 od 29. septembra 2005. godine, koje je postalo izvršno 4. oktobra 2005. godine, protiv izvršenika M. V, ovde podnosioca ustavne žalbe. U stavu 2. dispozitiva je određeno da će se izvršenje sprovesti prinudnim putem, na taj način što će se ukloniti ozidani nadzid visine 2 metra, dužine 4+4 m, na postojećim bočnim zidovima u tavanskom prostoru, iznad stana broj 14 u ulici Lipa broj 11, kao i pregradni zidovi unutar tavanskog prostora, a probijeni otvor u ploči će se zatvoriti, preko drugog lica, o trošku izvršenika, ako on sam to ne učini. U obrazloženju zaključka je konstatovano da je rešenjem građevinskog inspektora od 31. oktobra 2005. godine podnosiocu naloženo da, u roku određenom rešenjem, ukloni izvedene radove označene u tački 2. dispozitiva zaključka.

Rešenjem Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove grada Beograda – Sektor za drugostepeni upravni postupak XXI-05 broj 356-1267/2014 od 13. januara 2015. godine odbijena je žalba podnosioca ustavne žalbe izjavljena protiv navedenog zaključka. Drugostepeni organ je konstatovao da je u žalbi navedeno: da su sporni radovi morali biti izvedeni, jer je pretila opasnost od nastanka štete za imovinu i zdravlje stanara u zgradi; da se pred Sekretarijatom za poslove legalizacije u predmetu XXXI-08-351.21-31797/2010 vodi postupak po zahtevu podnosioca za legalizaciju spornih radova; da predmetni postupak inspekcijskog nadzora treba „obustaviti“, saglasno članu 33. Zakona o legalizaciji objekata. Drugostepeni organ je ocenio da su se izvršnošću predmetnog rešenja, kojim je naloženo uklanjanje bespravno izvedenih radova, ispunili uslovi za donošenje pobijanog zaključka, da se žalbom ne može pobijati pravilnost rešenja koje se izvršava, saglasno odredbi člana 270. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, te da se podnosilac može obratiti prvostepenom organu predlogom za odlaganje izvršenja rešenja, saglasno odredbi člana 271. stav 2. tog zakona.

Upravni sud je osporenom presudom U. 2429/15 od 6. aprila 2017. godine odbio kao neosnovanu tužbu podnosioca ustavne žalbe podnetu protiv navedenog konačnog rešenja, iz istih razloga na kojima je tuženi organ zasnovao odluku o odbijanju žalbe podnosioca. Ocenjujući navode tužbe koji se odnose na podneti zahtev za legalizaciju, Upravni sud je našao da isti ne dovode u sumnju pravilnost i zakonitost pobijanog rešenja, imajući u vidu da je prvostepeni organ uprave ovlašćen da donese rešenje o uklanjanju objekta, ali da nadležni organ neće doneti zaključak o dozvoli izvršenja tog rešenja do pravnosnažnog okončanja postupka legalizacije.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu podnosilac ukazuje u ustavnoj žalbi, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči jednaka zaštita prava pred sudovima i drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave i da svako ima pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu (član 36.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine, da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (član 58.).

Za odlučivanje Ustavnog suda u ovoj pravnoj stvari, pored već navedenih ustavnih odredaba, relevantne su i odredbe sledećih zakona:

Zakonom o legalizaciji objekata („Službeni glasnik RS“, br. 95/ 13 i 117/14), koji je stupio na snagu 1. novembra 2013. godine, bilo je propisano: da se rušenje objekata koji su izgrađeni, odnosno rekonstruisani ili dorađeni bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona, neće izvršavati do pravnosnažno okončanog postupka legalizacije (član 33.); da se pravnosnažnim okončanjem postupka kojim se odbacuje ili odbija zahtev za legalizaciju, stiču uslovi za rušenje objekta, odnosno njegovog dela (član 34.).

Odredbama člana 38. Zakona o ozakonjenju objekata („Službeni glasnik RS“, broj 96/15) bilo je propisano: da po pravnosnažnom okončanju postupka kojim se vrši ozakonjenje nezakonito izgrađenog objekta, građevinski inspektor donosi zaključak o obustavi postupka izvršenja rešenja o rušenju objekta (stav 1.); da se pravnosnažnim okončanjem postupka kojim se odbacuje ili odbija zahtev za ozakonjenje, stiču uslovi za rušenje nezakonito izgrađenog objekta, odnosno njegovog dela (stav 2.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS“, broj 30/10) bilo je propisano: da organ nadležan za sprovođenje administrativnog izvršenja donosi, po službenoj dužnosti ili po predlogu tražioca izvršenja, zaključak o dozvoli izvršenja, kojim se konstatuje da je rešenje koje treba izvršiti postalo izvršno i određuju način i sredstva izvršenja, te da je protiv tog zaključka dopuštena žalba nadležnom drugostepenom organu (član 268.); da administrativno izvršenje sprovodi organ koji je upravnu stvar rešavao u prvom stepenu, i to na osnovu rešenja koje je postalo izvršno i zaključka o dozvoli izvršenja (član 269. stav 1.); da se u postupku administrativnog izvršenja može izjaviti žalba koja se odnosi samo na izvršenje, a njome se ne može pobijati pravilnost rešenja koje se izvršava (član 270. stav 1.); da će se administrativno izvršenje obustaviti po službenoj dužnosti i sprovedene radnje poništiti ako se utvrdi da je obaveza u celini izvršena, da izvršenje nije bilo uopšte dopušteno, da je bilo sprovedeno prema licu koje nije u obavezi, ako tražilac izvršenja odustane od svog zahteva, odnosno ako je izvršna isprava poništena ili ukinuta (član 271. stav 1.); da će se administrativno izvršenje odložiti ako se utvrdi da je u pogledu izvršenja obaveze dozvoljen poček, ili je umesto privremenog rešenja koje se izvršava doneseno rešenje o glavnoj stvari koje se razlikuje od privremenog rešenja (član 271. stav 2.).

5. Podnosilac ustavne žalbe prevashodno ukazuje na to da inspekcijski organ nije mogao da dozvoli izvršenje rešenja kojim se nalaže rušenje izvedenih radova, jer je u toku postupak legalizacije pred nadležnim organom.

Ispitujući ove navode ustavne žalbe sa stanovišta prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud ukazuje da ustavna garancija označenog prava podrazumeva, pored ostalog, da sudska odluka o nečijem pravu ili obavezi mora biti doneta u postupku koji je sproveden u skladu sa važećim procesnim zakonom, primenom merodavnog materijalnog prava i obrazložena na ustavnopravno prihvatljiv način, jer bi se u suprotnom mogla smatrati rezultatom arbitrernog postupanja i odlučivanja nadležnog suda.

Ustavni sud je, polazeći od sadržine akata donetih u postupku koji je okončan osporenim aktom, konstatovao: da je inspekcijski organ dozvolio izvršenje rešenja građevinskog inspektora kojim je naloženo uklanjanje bespravno izvedenih radova; da je podnosilac u žalbi istakao da se pred nadležnim organom vodi postupak po njegovom zahtevu za legalizaciju; da je drugostepeni organ smatrao da su ispunjeni uslovi za donošenje predmetnog zaključka, budući da je rešenje građevinskog inspektora postalo izvršno, te da podnosilac može da podnese predlog za odlaganje izvršenja rešenja, saglasno odredbi člana 271. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku; da je Upravni sud osporenom presudom odbio tužbu podnosioca, iako je ocenio da je prvostepeni organ uprave ovlašćen da donese rešenje o uklanjanju objekta, ali da inspekcijski organ neće doneti zaključak o dozvoli izvršenja tog rešenja do pravnosnažnog okončanja postupka legalizacije.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud smatra da se kao sporno postavlja pitanje da li je činjenica da se pred nadležnim organom vodio postupak legalizacije, sprečavala donošenje zaključka o izvršenju rešenja kojim je naloženo uklanjanje bespravno izvedenih radova – iako je to rešenje steklo svojstvo izvršnosti i, s tim u vezi, da li navedena činjenica predstavlja razlog za odlaganje postupka administrativnog izvršenja.

Ustavni sud je konstatovao da je Zakonom o legalizaciji objekata bila predviđena mogućnost legalizacije objekata koji su izgrađeni, odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole. Iz navedenih odredaba tog zakona proizlazi da se rešenja kojima je naloženo rušenje takvih objekata, koji su izgrađeni do dana stupanja na snagu tog zakona, nisu mogla izvršavati do pravnosnažno okončanog postupka legalizacije, te da se pravnosnažnim okončanjem postupka kojim se odbacuje ili odbija zahtev za legalizaciju, stiču uslovi za rušenje objekta, odnosno njegovog dela.

Ustavni sud naglašava da osporenom presudom Upravnog suda nije ocenjivana zakonitost upravnog akta kojim je okončan postupak odlučivanja o obavezi uklanjanja bespravno izvedenih radova, već postupak odlučivanja o dozvoljenosti izvršenja rešenja kojim je već naloženo uklanjanje tih radova. Ovaj sud, takođe, konstatuje da iz osporenog akta ne proizlazi da je predmetni postupak legalizacije pravnosnažno okončan, niti da je podnosilac sporne radove izveo nakon stupanja na snagu navedenog zakona.

Po nalaženju Ustavnog suda, administrativno izvršenje rešenja kojima je naloženo rušenje bespravno izgrađenih objekata, odnosno njihovih delova bilo je suspendovano Zakonom o legalizaciji objekata, kao posebnim zakonom, do pravnosnažnog okončanja postupka legalizacije. Iz toga dalje sledi da je činjenica da postupak legalizacije nije pravnosnažno okončan predstavljala zakonom predviđenu smetnju za donošenje zaključaka o dozvoli izvršenja rešenja kojima je naloženo rušenje bespravno izgrađenih objekata, odnosno njihovih delova, iako su ta rešenja postala izvršna u smislu odredaba Zakona o opštem upravnom postupku. Ovaj sud, s tim u vezi, ocenjuje da se navedena činjenica ne može smatrati razlogom za odlaganje administrativnog izvršenja, budući da je Zakon o opštem upravnom postupku takvu mogućnost propisao za situacije kada je zaključak o dozvoli izvršenja donet u skladu sa zakonom, ali je u pogledu izvršenja konkretne obaveze dozvoljen poček ili je umesto privremenog rešenja koje se izvršava doneseno rešenje o glavnoj stvari koje se razlikuje od privremenog rešenja (član 271. stav 2. ranije važećeg zakona).

Polazeći od svega navedenog, a imajući u vidu da je u konkretnom slučaju dozvoljeno izvršenje rešenja kojim je naloženo uklanjanje bespravno izvedenih radova, iako nije utvrđeno da li je i kako okončan predmetni postupak legalizacije, Ustavni sud smatra proizvoljnom ocenu Upravnog suda da pobijanim konačnim rešenjem nije povređen zakon na štetu podnosioca i da navodi tužbe koji se odnose na podneti zahtev za legalizaciju ne dovode u sumnju pravilnost i zakonitost pobijanog rešenja. Ovaj sud, takođe, nalazi da je navedena ocena Upravnog suda u suprotnosti sa stanovištem tog suda da nadležni organ neće doneti zaključak o dozvoli izvršenja tog rešenja do pravnosnažnog okončanja postupka legalizacije. Ustavni sud je stoga utvrdio da je osporenom presudom podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava i, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sud („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), u ovom delu usvojio ustavnu žalbu, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Ustavni sud je, imajući u vidu prirodu utvrđene povrede prava u konkretnom slučaju, na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, poništio presudu Upravnog suda U. 2429/15 od 6. aprila 2017. godine i odredio da isti sud donese novu odluku o tužbi podnosioca ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove grada Beograda – Sektor za drugosptepeni upravni postupak XXI-05 broj 356-1267/2014 od 13. januara 2015. godine, odlučujući kao u tački 2. izreke.

Ustavni sud nije posebno razmatrao ustavnu žalbu sa stanovišta ostalih prava zajemčenih Ustavom, istaknutih u ustavnoj žalbi, jer je utvrdio povredu prava na pravično suđenje i poništio osporeni akt.

U vezi sa zahtevom podnosioca ustavne žalbe za naknadu nematerijalne štete, Ustavni sud nalazi da utvrđivanje povrede prava na pravično suđenje i poništavanje osporenog akta predstavljaju adekvatan vid pravičnog zadovoljenja podnosioca ustavne žalbe.

7. Na osnovu svega izloženog i odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Poništaj presude Upravnog suda zbog dozvole izvršenja rušenja tokom postupka legalizacije

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti