Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu i utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za vraćanje zemljišta koji traje od 1997. godine. Naloženo je nadležnim organima da postupak okončaju u najkraćem roku, dok je žalba odbačena u delu o pravu na imovinu.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Siniše Balana iz Crepaje, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 23. oktobra 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Siniše Balana i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Komisijom za vraćanje zemljišta opštine Kovačica u predmetu broj 03-46-31/97 povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku , zajemčeno član om 32. stav 1. Ustava Republike Srbije , dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Siniša Balan iz Crepaje je 29. novembra 2010. godine Ustavnom sudu podneo us tavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku i prava na imovinu, zajemčenih odredbama člana 32. stav 1. i člana 58. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Komisijom za vraćanje zemljišta opštine Kovačica u predmetu broj 03-46-31/97.

Podnosilac ustavne žalbe navodi: da je 1997. godine podneo Komisiji za vraćanje zemljišta opštine Kovačica zahtev za vraćanje zemljišta oduzetog od njegovih pravnih prethodnika; da je „predmet bio neaktivan“ do 2006. godine, kada je doneto rešenje kojim se njegov zahtev odbija; da su dve sudske presude donete u njegovu korist, ali da su upravni organi „to podveli pod procesni nedostatak“; da ni posle 13 godina nije doneta „konačna i suštinska“ odluka o njegovom zahtevu.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Prema odredbi člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US) , ustavna žalba se može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise predmeta broj 03-46-31/97 Komisije za vraćanje zemljišta opštine Kovačica, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Siniša Balan, ovde podnosilac ustavne žalbe, podneo je 17. jula 199 7. godine Komisiji za vraćanje zemljišta opštine Kovačica (dalje u tekstu: Komisija) zahtev za vraćanje zemljišta koje je oduzeto po osnovu Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu društvene svojine i dodeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama.

U periodu od 1997. do 2002. godine Komisija je nastojala da pribavi dokaze radi utvrđivanja činjenica od značaja za odlučivanje (rasporedno rešenje, akt o konfiskaciji zemljišta i rešenje o otkupu zemljišta). Usmene rasprave u ovom predmetu održane su 15. marta, 17. maja i 21. juna 2006. godine, nakon čega je Komisija donela rešenje kojim je odbila zahtev podnosioca ustavne žalbe kao neosnovan.

Podnosilac ustavne žalbe je tužbom u upravnom sporu pobijao zakonitost konačnih rešenja Ministarstva finansija od 7. decembra 2006. godine i 14. septembra 2007. godine, koja su poništena presudom Vrhovnog suda Srbije od 6. juna 2007. godine, odnosno presudom Upravnog suda od 18. marta 2010. godine. Nadležni sudovi su naložili da se u ponovnom postupku otklone nedostaci sadržani u rešenjima u vezi sa ovlašćenjem za donošenje rešenja i zapisnikom o odlučivanju.

Do dostavljanja spisa predmeta Ustavnom sudu 2. avgusta 2013. godine nije doneto drugostepeno rešenje u izvršenju presude Upravnog suda, niti je bilo drugog postupanja u ovom predmetu.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnosilac ustavne žalbe poziva, utvrđeno je : da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih p rava stečenih na osnovu zakona, da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne, da se zakonom može ogr aničiti način korišćenja imovine, da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom ( član 58.).

Za odlučivanje Ustavnog suda po predmetnoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Zakonom o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda („Službeni glasnik RS“, br. 18/91, 20/92 i 42/98) propisano je: da postupak po zahtevu za vraćanje zemljišta vodi i rešenje donosi komisija koju obrazuje ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede na predlog skupštine opštine (član 2.); da se strankama, u smislu ovog zakona, smatraju raniji sopstvenik s jedne strane, i opština i poljoprivredna, odnosno druga organizacija kod koje se oduzeto zemljište nalazi, odnosno koja je otuđila to zemljište iz društvene svojine, s druge strane (član 5.).

Uredbom za sprovođenje zakona o načinu i uslovima priznavanja prava i vraćanju zemljišta koje je prešlo u društvenu svojinu po osnovu poljoprivrednog zemljišnog fonda i konfiskacijom zbog neizvršenih obaveza iz obaveznog otkupa poljoprivrednih proizvoda („Službeni glasnik RS“, br. 41/91, 44/91, 4/92, 8/97 i 103/03) propisano je, pored ostalog: da se pravnim sledbenikom smatraju zakonski naslednici ranijeg sopstvenika i lica koja svoje pravo na oduzeto zemljište, kao univerzalni sukcesori, izvode iz prava ranijeg sopstvenika u momentu raspravljanja po odredbama Zakona (član 2.); da ukoliko pitanja postupka nisu zakonom, odnosno ovom uredbom drugačije uređena, primenjuju se odredbe Zakona o opštem upravnom postupku (član 23.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ", br. 33/97, 31/01 i 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da je organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, i da je u ostalim slučajevima, kada se postupak pokreće po zahtevu stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok, kao i da ako organ protiv čijeg je rešenja dopuštena žalba ne donese rešenje i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo na žalbu kao da je njen zahtev odbijen, kao i da ako žalba nije dopuštena, stranka može neposredno pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom u skladu sa saveznim zakonom kojim se uređuju upravni sporovi (član 208.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni list RS“, broj 111/09), koji je stupio na snagu 30. decembra 2010. godine, propisano je d a ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Ispitujući osnovanost ustavne žalbe izjavljene zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je najpre konstatovao da se građanima Republike Srbije ljudska i manjinska prava i slobode, među kojima je i pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje, jemče i ustavnosudska zaštita ovih prava i sloboda obezbeđuje od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da svaki postupak pred sudovima ili drugim nadležnim organima predstavlja jedinstvenu celinu, Sud je stao na stanovište da se prilikom ocene da li se postupak u konkretnom slučaju vodi u okviru razumnog roka ili ne, mora uzeti u obzir i stanje na dan stupanja na snagu Ustava. U tom smislu Ustavni sud je utvrdio da je postupak za vraćanje zemljišta, povodom kog a je podneta ustavna žalba, pokrenut 17. jula 199 7. godine zahtevom po dnosioca ustavne žalbe i da još nije pravnosnažno okončan.

Kada je reč o dužini trajanja predmetnog postupka, Ustavni sud konstatuje da sama či njenica da postupak traje već 16 godina, ukazuje da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom sporu, ponašanja pod nosioca ustavne žalbe, postupanja organa koji su vodili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

U tom smislu, Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku nije bilo posebno složenih činjeničnih i pravnih pitanja , te da je prvostepeni organ bio dužan da utvrdi koje katastarske parcele su oduzete od pravnih prethodnika podnosioca ustavne žalbe i da li je predmetno zemljište oduzeto po nekom od osnova predviđenih odredbama zakona kojim je ustanovljena nadležnost Komisije za vraćanje zemljišta.

Ispitujući značaj predmeta postupka za podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da on ima značajan pravni i materijalni interes da nadležni organ odluči o osnovanosti njegovog zahteva.

Ocenjujući postupanje nadležnih organa, Ustavni sud je utvrdio da je prvostepeni upravni organ o zahtevu podnosioca odlučio posle osam godina, te da je prevashodni uzrok nedopustivo dugog trajanja predmetnog postupka u neefikasnom postupanju tog organa. Ustavni sud je dalje utvrdio da je drugostepeni organ u roku od tri meseca doneo rešenje u izvršenju prve sudske presude, ali da nakon poništavanja drugostepenog rešenja od strane Upravnog suda nije ponovo odlučeno o žalbi podnosioca već tri i po godine.

Imajući u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok u mnogome zavisi od ponašanja stranke u tom postupku, Ustavni sud je utvrdio da je podnosilac ustavne žalbe delimično doprineo predugom trajanju predmetnog postupka, jer nakon okončanog ispitnog postupka nije koristio pravo da podnese žalbu drugostepenom organu zbog „ćutanja uprave“, a potom i urgenciju, ukoliko ni drugostepeni organ ne postupi po žalbi, ni pravo da podnese tužbu nadležnom sudu tužbu zbog nedonošenja rešenja upravnog organa u izvršenju sudske presude. Međutim, Ustavni sud je ocenio da u postupku u kome posle 16 godina još nije pravnosnažno odlučeno o zahtevu podnosioca , njegov doprinos ne može predstavljati prihvatljivo opravdanje za nedelotvorno postupanje organa koji vode postupak .

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je, na osnovu odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu izjavljenu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog član om 32. stav 1. Ustava , u postupku koji se vodi pred Komisijom za vraćanje zemljišta opštine Kovačica u predmetu broj 03-46-31/97, odlučujući kao u tački 1. izreke, prvi deo.

6. Kako podnosilac ustavne žalbe ni je istak ao zahtev za naknadu nematerijalne štete, Ustavni sud konstatuje da je samo donošenje ove odluke vid pravičnog zadovoljenja podnosilaca zbog utvrđene povrede prava. Polazeći od toga da upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba još nije okončan, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odredio da se štetne posledice utvrđene povrede Ustavom zajemčenog prava otklone nalaganjem nadležnim organima da preduzmu neophodne mere kako bi se predmetni upravni postupak okončao u najkraćem roku, pa je odlučio kao u tački 2. izreke.

7. Iz navoda ustavne žalbe proizlazi da podnosilac povredu prava na imovinu vezuje za dugo trajanje predmetnog postupka u kome se odlučuje o njegovom zahtevu za vraćanje zemljišta. Imajući u vidu da bi u konkretnom slučaju pravo na imovinu moglo biti povređeno ili uskraćeno samo odlukom nadležnog organa kojom se pravnosnažno okončava upravni postupak , Ustavni sud je utvrdio da je u ovom delu ustavna žalba preuranjena, jer je predmetni upravni postupak još u toku.

Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u delu u kojem je podnosilac traži o da mu se utvrdi povreda prava zajemčenih članom 58. Ustava , jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka i odlučivanje, odlučujući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

8. Na osnovu izloženog i odredaba 42b stav 1 . tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 84. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, br. 24/08, 27/08 i 76/11 ), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević