Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Ustavni sud usvojio je ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku za izdavanje odobrenja za adaptaciju, koji traje od 1994. godine. Naloženo je nadležnim organima da postupak okončaju u najkraćem roku. Odbijen je deo žalbe o neizvršenju.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko već e, u sastavu: predsednik Suda dr Dragiša B. Slijepčević, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Tomislav Stojković , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Ljiljane Maletić Nešić iz Beograda, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 4. decembra 2013. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba Ljiljane Maletić Nešić i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodio pred Odeljenjem za urbanizam, komunalno- stambene i građevinske poslove opštine Čukarica u predmetu broj 351-633/94, a sada se vodi pred Odeljenjem za građevinske i komunalne poslove gradske opštine Čukarica u Beogradu u predmetu broj 351-2653/2006, povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Ljiljane Maletić Nešić protiv radnje neizvršenja rešenja Odeljenja za građevinsku inspekciju i izvršenja gradske opštine Čukarica broj 356-248/09 od 29. maja 2009. godine.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. izreke okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. Ljiljana Maletić Nešić iz Beograda je 4. februara 201 1. godine podnela Ustavnom sudu ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku i prava na imovinu, zajemčenih članom 32. stav 1. i člana 58. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi po zahtevu za izdavanje odobrenja za adaptaciju i postupku administrativnog izvršenja , navedenom u izreci.

U ustavnoj žalbi je, između ostalog, navedeno: da je podnositeljka vlasnik stana u ulici Trešnjevka 5 u Beogradu u potkrovlju, a da se ispod stana podnositeljke nalazi stan M.B, koji je 1994. godine „bez pravnog osnova (bez odobrenja za izgradnju)“ počeo izvođenje građevinskih radova radi proširenja svog stana; da je podizanjem kalkanskih zidova, a time i krova zgrade, oštetio stan podnositeljke, koji na više mesta prokišnjava-vlaži, pa i preko električnih instalacija, te da su zidovi njenog stana zbog opterećenja krovne konstrukcije popucali.

U ustavnoj žalbi se dalje navodi: da je podnositeljka odmah po započinjanju izvođenja radova bespravne izgradnje podnela zahtev radi učešća u postupku pred nadležnim organom opštine Čukarica; da je podnositeljka svoj zahtev zasnovala na činjenici da M.B. „nije rešio ni imovinsko-pravne odnose radi izgradnje, a kamoli pribavio odobrenje za izgradnju, pri čemu je nju ometao u mirnom i nesmetanom uživanju njene imovine“; da je rešenjem nadležnog organa od 24. septembra 2007. godine odbijen zahtev M.B. za izdavanje odobrenja za izgradnju, kao i njegova žalba izjavljena protiv tog rešenja, čime su se stekli uslovi za administrativno izvršenje; da je nadležni organ tek 29. maja 2009. godine doneo rešenje kojim je naredio M.B. rušenje bespravno izgrađenog objekta; da je „na insistiranje“ podnositeljke 22. juna 2009. godine donet zaključak o dozvoli izvršenja predmetnog rešenja, „pri čemu nikada nije određen dan i čas izvršenja“.

Ustavnom žalbom se zahteva da Ustavni sud utvrdi povredu označenih ustavnih prava, s obzirom na to da se o „njenom pravu odlučuje praktično od 1994. godine“ i naredi nadležnom organu da sprovede izvršenje rešenja broj 356-248/09 od 29. maja 2009. godine.

Podnositeljka ustavne žalbe je navela da „punih 16 godina ne koristi stan čiji je vlasnik, jer je isti oštećen naprslinama zidova i prodorom vode kroz plafon, sa krova“, kao i da će zbog lečenja u Kraljevini Holandiji provesti duže vremena i to počev od 5. februara 2011. godine pa na dalje.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Prema odredbi člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), ustavna žalba se može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u spise Odeljenja za urbanizam, komunalno- stambene i građevinske poslove opštine Čukarica u predmetu broj 351-633/94 (sada predmet Odeljenja za građevinske i komunalne poslove gradske opštine Čukarica broj 351-2653/2006), Odeljenja za građevinsku inspekciju i izvršenja gradske opštine Čukarica u predmetu broj 356-248/09 i celokupnu priloženu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Činjenice koje se odnose na upravni postupak koji se vodi po zahtevu za izdavanje odobrenja za adaptaciju tavanskog prostora:

Rešenjem Odeljenja za imovinsko-pravne poslove opštine Čukarica broj 463-639/94-IV-02 od 5. jula 1994. godine utvrđeno je pravo M.B. kao investitora na pripajanje stanu broj 5 u zgradi u ulici Trešnjevka 5 u Beogradu, dela tavanskog prostora površine 17 m2, čijom rekonstrukcijom se dobija stan površine 88 m2. Istim rešenjem je određeno da stanarima te zgrade prestaje pravo korišćenja navedenog dela tavana, a investitor je obavezan da zauzvrat isplati vlasnicima stanova u toj zgradi naknadu, čija će se visina utvrditi u skladu sa zakonom. Rešenje je doneto na osnovu član 34. Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranja zajedničkih prostorija u stanove iz 1988. godine. U obrazloženju rešenja je navedeno koji vlasnici stanova su se saglasili sa predlogom M.B. i istaknuto da se ostali vlasnici stanova nisu odazvali pozivu koji im je uredno uručen, a da je Skup stanara dao pozitivno mišljenje o navedenom pripajanju. Rešenje sadrži pouku o pravu na žalbu i naredbu da se dostavi, pored ostalih, Ljiljani Maletić Nešić (ovde podnositeljki ustavne žalbe).

Rešenjem Odeljenja za urbanizam, komunalno- stambene i građevinske poslove broj 351-633/94 od 14. septembra 1994. godine odboreno je M.B. iz Beograda, Trešnjevka 5, da izvrši adaptaciju dela tavanskog prostora površine 17 m2 radi pripajanja svom stanu.

Podnositeljka ustavne žalbe je 22. novembra 1994. godine podnela nadležnom organu „zahtev za stavljanje van snage“ rešenja Odeljenja za urbanizam, komunalno- stambene i građevinske poslove od 14. septembra 1994. godine, u kome je navela: da je vlasnik garsonjere u predmetnoj zgradi i da je u istoj ravni sa njenom garsonjerom neiskorišćeni tavanski prostor, zbog čega moli da joj se taj prostor dodeli radi pripajanja njenom stanu, s tim što će naknadu isplatiti po obračunu; da nije učestvovala u postupku dodeljivanja tog prostora iako je opština bila dužna da je o tome obavesti; da M.B. „nema tako opravdane razloge za pripajanje dela zgrade i morao bi da probija betonsku ploču na zgradi i stvara stan na dva sprata, što se protivi svim gradskim i stambenim normativima“.

Aktom nadležnog organa od 12. decembra 1994. godine podnositeljka je obaveštena o tome da je predmetno odobrenje za adaptaciju izdato na osnovu prethodno sprovedenog postupka utvrđivanja prava, u kome su vlasnici stanova u predmetnom objektu stranke u postupku i da je u rešenju Odeljenja za imovinsko-pravne poslove opštine Čukarica broj 463-639/94-IV-02 od 5. jula 1994. godine navedeno da je uručeno i podnositeljki, radi eventualnog izjavljivanja žalbe, ali da ona to pravo nije iskoristila.

Podnositeljka je 20. marta 1995. godine podnela zahtev za obnovu postupka okončanog rešenjem od 14. septembra 1994. godine, koji je odbijen, kao i njena žalba izjavljena protiv rešenja prvostepenog organa, ali je Okružni sud u Beogradu uvažio tužbu podnositeljke, nakon čega je zaključkom od 12. marta 2002. godine dozvoljeno ponavljanje navedenog postupka.

M.B. je 9. aprila 2002. godine podneo predlog da se obustavi postupak u predmetu broj 351-633/94, navodeći da je svoje pravo na adaptaciju predmetnog tavanskog prostora ostvario u postupku sprovedenom po novom zakonu, po urbanističkoj dozvoli Gradskog sekretarijata - Odeljenje za sprovođenje urbanističkih planova – Odsek za područje opštine Čukarica broj 350.3-240/2000 izdatoj 14. juna 2001. godine. Postupajući po navedenom predlogu, prvostepeni organ je 28. maja 2002. godine obustavio postupak po zahtevu M.B. podnetom „radi izdavanja građevinske dozvole za pripajanje dela tavanskog prostora u ulici Trešnjevka 5 u Beogradu“.

Postupajući po novom zahtevu M.B, podnetom 22. marta 2002. godine, prvostepeni organ je rešenjem broj 351-258/02 od 17. decembra 2002. godine odobrio adaptaciju dela tavanskog prostora u predmetnoj zgradi. Navedeno rešenje poništeno je u postupku po žalbi podnositeljke rešenjem od 26. maja 2004. godine, a drugostepeni organ je u obrazloženju svog rešenja naveo: da je obustavljen postupak čija je obnova dozvoljena, tako da ponavljanje nije ni sprovedeno, niti je prvostepeni organ utvrdio u kakvoj su vezi ova dva predmeta; da okolnost da u postupku adaptacije „može doći do ruiniranja pojedinog stana i ometanja u mirnom korišćenju, predstavlja pravni interes stanara, odnosno žalioca“ da učestvuje u svojstvu stranke u ovom postupku..

U periodu od 2004. godine do jula 2006. godine drugostepeni upravni organ i sud u upravnom sporu odlučivali su o pravnim sredstvima koje je podnositeljka ustavne žalbe koristila zbog nepostupanja prvostepenog organa po rešenju od 26. maja 2004. godine.

Podnositeljka ustavne žalbe je 29. marta 2006. godine podnela zahtev Odeljenju za građevinske i komunalne poslove opštine Čukarica, u kome je navela da je nepostupanje prvostepenog organa omogućilo investitoru protivpravnu korist jer je izgradio objekat bez odobrenja za gradnju i nezakonito ga koristi. Predložila je da se konačno započne ponovni postupak i donese rešenje o uklanjanju objekta podignutog bez građevinske dozvole.

Prvostepeni organ je 5. jula 2006. godine treći put doneo rešenje kojim je odobrio investitoru M.B. da izvrši adaptaciju predmetnog tavanskog prostora, a podnositeljka je u žalbi protiv ovog rešenja navela: da nadležni organ nije vodio računa o tome da li statika objekta može da podnese bilo kakvu nadogradnju, već se bavio samo pitanjem pribavljanja saglasnosti stanara, da je „statika drastično narušena pucanjem zajedničkih zidova, da su prekoračeni urbanističko-tehnički uslovi i ugrožena stabilnost objekta na najgrublji način“. Drugostepeni organ je rešenjem od 22. septembra 2006. godine poništio navedeno prvostepeno rešenje i predmet vratio istom organu na ponovno odlučivanje, nalazeći da je dispozitiv nejasan i nepotpun, jer nema podataka o površini predmetnog tavanskog prostora, a pored toga, nedostaje saglasnost Elektrodistribucije Beograd. U vezi sa navodima žalbe, ocenjeno je da su isti neosnovani jer se u spisima nalazi statički proračun i izjava odgovornog projektanta iz kojih proizlazi da zgrada po pretvaranju tavana u stambeni prostor kao celina zadovoljava zahteve stabilnosti i savremene uslove stanovanja i korišćenja.

Rešenjem Organizacione jedinice za građevinske i komunalne poslove gradske opštine Čukarica broj 351-2653/2006 od 24. septembra 2007. godine odbijen je zahtev B.M. za izdavanje odobrenja za adaptaciju dela tavanskog prostora radi pripajanja stanu broj 5, jer je utvrđeno da su glavnim projektom predviđeni radovi nadziđivanja i rekonstrukcije tavana kojima se stvara novi prostor, a urbanističkim uslovima su predviđeni radovi na adaptaciji i pripajanju tavanskog prostora, u okviru gabarita i volumena objekta.

U dopisu predsednika Saveta zgrade u ulici Trešnjevka 5 upućenog prvostepenom organu 22. oktobra 2007. godine navedeno je: da se Ljiljana Maletić Nešić nikada nije obratila Savetu zgrade u nameri da uzme učešće u dodeli zajedničkog prostora, iako joj je lično uručen poziv i sva do tada prikupljena dokumentacija; da nije učestvovala na sastancima održanim tim povodom, niti je prijavljena na adresi Trešnjevka 5, a da ima stan u vlasništvu u Beogradu, Stevana Brakusa 1; da bi se adaptacijom tavanskog prostora iznad dela stana broj 7 i stepeništa rešio veliki problem prokišnjavanja.

Rešenjem drugostepenog organa od 9. juna 2008. godine odbijena je žalba M.B. izjavljena protiv rešenja od 24. septembra 2007. godine, a Okružni sud u Beogradu je presudom od 20. marta 2009. godine odbio tužbu podnosioca kojom je osporio zakonitost navedenog konačnog rešenja. Upravni sud je presudom Uvp. I 247/10 od 31. oktobra 2011. godine uvažio zahtev M.B. za preispitivanje navedene presude Okružnog suda u Beogradu i istu preinačio, tako što je tužbu uvažio i poništio drugostepeno rešenje od 9. juna 2008. godine. U izvršenju navedene presude drugostepeni organ je rešenjem od 8. decembra 2011. godine poništio rešenje prvostepenog organa od 24. septembra 2007. godine i vratio predmet istom organu na ponovno odlučivanje.

3.2. Činjenice koje se odnose na postupak administrativnog izvršenja:

Rešenjem odeljenja nadležnog za inspekcijske poslove gradske opštine Čukarica broj 356-144/05 od 13. februara 2006. godine naređeno je M.B. da, u roku od tri dana od uručenja rešenja , poruši ozidani nazidak u visini od 1 m, dužine 6,50 m, kao i da ukloni dva ugrađena prozora u dvema sobama, zavojno stepenište od metala i drveta i dva krovna prozora, jer su izgrađeni bez odobrenja za izgradnju u ulici Trešnjevka 5 u Beogradu, te da sve vrati u prvobitno stanje po osnovnom projektu. U obrazloženju rešenja je navedeno da je građevinski inspektor izvršio kontrolu objekta i utvrdio da investitor bez odobrenja za izgradnju izvodi navedene građevinske radove. Nakon poništavanja navedenog rešenja u postupku po žalbi M.B, prvostepeni organ je rešenjem od 17. jula 2006. godine ponovo naložio rušenje izvedenih radova, ali je i ovo rešenje poništio drugostepeni organ rešenjem od 10. oktobra 2006. godine i vratio predmet prvostepenom organu na ponovno odlučivanje.

Rešenjem Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove i građevinsku inspekciju grada Beograda – Sektor za upravno-pravne poslove broj 356-119/2009 od 30. januara 2009. godine uvažena je žalba podnositeljke izjavljena zbog nepostupanja prvostepenog organa po rešenju Sekretarijata od 10. oktobra 2006. godine.

Rešenjem prvostepenog organa broj 356-248/09 od 29. maja 2009. godine naređeno je M.B. da, u roku od tri dana od uručenja rešenja , poruši ozidani nazidak u visini od 1 m, dužine 6,50 m, kao i da ukloni dva drvena prozora, dva zavojna stepeništa, dva krovna prozora na galeriji, u ulici Trešnjevka 5 u Beogradu, jer su ti radovi izvedeni bez odobrenja za izgradnju. Drugostepeni organ je rešenjem od 26. avgusta 2009. godine odbio žalbu M.B, jer je u postupku utvrđeno da su poništena rešenja kojima je bilo dato odobrenje za adaptaciju.

Zaključkom prvostepenog organa od 22. juna 2009. godine dopušteno je izvršenje rešenja tog organa od 29. maja 2009. godine, a zaključkom od 23. juna 2009. godine odbijen je zahtev M.B. za odlaganje izvršenja predmetnog rešenja o rušenju izvedenih radova. Drugostepeni organ je rešenjem od 26. februara 2010. godine usvojio žalbu M.B. i poništio zaključak prvostepenog organa od 23. juna 2009. godine, jer je našao da u postupku nije utvrđeno da li je zahtev za legalizaciju radova izvedenih na rekonstrukciji i adaptaciji stambenog objekta, koji je M.B. podneo nadležnom organu 19. oktobra 2009. godine, od uticaja na drugačije rešavanje ove upravne stvari. U spisima koji su Ustavnom sudu dostavljeni 31. oktobra 2013. godine, ne nalazi se odluka nadležnog organa doneta u ponovnom postupku o predlogu M.B. za odlaganje izvršenja rešenja od 29. maja 2009. godine.

4. Za ocenu navoda i razloga ustavne žalbe sa stanovišta Ustavom zajemčenih prava na čiju se povredu podnosi teljka ustavne žalbe poziva, relevantne su sledeće odredbe Ustava i zakona:

Odredbom člana 32. stav 1. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega. Odredbama člana 58. Ustava utvrđeno je: da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (stav 1.); da pravo svojine može biti oduzeto ili ograničeno samo u javnom interesu utvrđenom na osnovu zakona, uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (stav 2.); da se zakonom može ograničiti način korišćenja imovine (stav 3.) i da je oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno samo u skladu sa zakonom (stav 4.).

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, br. 33/97, 31/01 i 30/10) propisano je: da je stranka lice po čijem zahtevu je pokrenut postupak ili protiv koga se vodi postupak ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku (član 39.).

Odredbama člana 236. stav 1. navedenog zakona propisano je da će, a ko je žalbu izjavila stranka zato što prvostepeni organ nije doneo rešenje u propisanom roku, drugostepeni organ tražiti da mu prvostepeni organ saopšti razloge zbog kojih rešenje nije doneseno u roku, pa ako nađe da rešenje nije doneseno u roku iz opravdanih razloga, ili zbog krivice stranke, odrediće prvostepenom organu rok za donošenje rešenja, koji ne može biti duži od jednog meseca, a ako razlozi zbog kojih rešenje nije doneseno u roku nisu opravdani, drugostepeni organ će tražiti da mu prvostepeni organ dostavi spise predmeta. Saglasno stavu 2. ovog člana zakona, a ko drugostepeni organ može rešiti upravnu stvar prema spisima predmeta, doneće svoje rešenje, a ako ne može, sam će sprovesti postupak i svojim rešenjem rešiti upravnu stvar. Izuzetno, ako drugostepeni organ nađe da će postupak brže i ekonomičnije sprovesti prvostepeni organ, naložiće da to učini i da mu prikupljene podatke dostavi u određenom roku, posle čega će sam rešiti upravnu stvar i t akvo rešenje je konačno.

Ostalim odredbama ovog zakona propisano je: da se rešenje doneseno u postupku izvršenja izvršava kad postane izvršno (član 261. stav 2.); da se izvršenje radi ispunjenja nenovčanih obaveza izvršenika sprovodi administrativnim putem (član 266. stav 1.); da organ nadležan za sprovođenje administrativnog izvršenja donosi, po službenoj dužnosti ili po predlogu tražioca izvršenja, zaključak o dozvoli izvršenja, a da se zaključkom konstatuje da je rešenje koje treba izvršiti postalo izvršno i određuju način i sredstva izvršenja, kao i da je protiv ovog zaključka dopuštena žalba nadležnom drugostepenom organu (član 268. stav 1.); da će se administrativno izvršenje odložiti ako se utvrdi da je u pogledu izvršenja obaveze dozvoljen poček, ili je umesto privremenog rešenja koje se izvršava doneseno rešenje o glavnoj stvari koje se razlikuje od privremenog rešenja, kao i da odlaganje izvršenja odobrava organ koji je doneo zaključak o dozvoli izvršenja (član 271. stav 2.).

Zakonom o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove – Prečišćen tekst („Službeni glasnik SRS“, broj 24/88), koji je bio na snazi u vreme donošenja rešenja kojim je M.B. utvrđeno pravo na pripajanje dela tavanskog prostora stanu, bilo je propisano: da je investitor dužan, pored ostalog, da nosiocu prava raspolaganja i nosiocu prava svojine na posebnom delu zgrade, za oduzeto pravo korišćenja na zajedničkim delovima zgrade, isplati naknadu koja odgovara srazmernom delu građevinske vrednosti tih zajedničkih delova, kao i da o svom trošku otkloni kvarove i oštećenja koja nastanu na postojećem delu zgrade usled nadziđivanja (član 15. tač. 1. i 3.). Odredbama člana 34. navedenog zakona bilo je propisano da se zajedničke prostorije, odnosno njihovi delovi, za koje ne postoje tehnički uslovi za pretvaranje u posebne stambene jedinice, mogu pripojiti susednim stanovima u zgradi u cilju rešavanja stambenih potreba, pod uslovima koji su ovim zakonom utvrđeni za pretvaranje zajedničkih prostorija u stanove (stav 1.), da se pravo na pripajanje ostvaruje bez konkursa (stav 2.), da opštinski organ uprave nadležan za imovinsko-pravne poslove odlučuje o pravu na pripajanje na osnovu zahteva investitora (stav 3.), da u slučaju kad ima više zainteresovanih investitora, pravo prvenstva u ostvarivanju prava na pripajanje ima investitor čiji stan je sa najvećim nedostatkom stambenog prostora po merilima o racionalnom korišćenju stanova utvrđenim u skladu sa zakonom (stav 4.).

Saglasno članu 37. stav 2. Zakona o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, br. 44/95, 46/98, 1/01, 101/05, 27/11 i 88/2011), odluka organa upravljanja ili pismena saglasnost većine korisnika stanova o davanju na korišćenje zajedničkih prostorija za stanovanje ili obavljanje poslovne delatnosti, doneta do dana stupanja na snagu ovog zakona, osnov je za ostvarivanje prava na pripajanje zajedničke prostorije susednom stanu i služi kao dokaz o pravu korišćenja, radi izvođenja radova u smislu propisa o planiranju i uređenju prostora i izgradnji objekata.

Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06 i 39/09), koji je bio na snazi na dan donošenja prvog rešenja o rušenju izvedenih radova na predmetnom objektu, bilo je propisano: da je građevinski inspektor u vršenju inspekcijskog nadzora ovlašćen – da naredi rešenjem rušenje objekta, ako se objekat gradi ili je njegovo građenje završeno bez odobrenja za izgradnju i prijave početka izgradnje objekta, odnosno izvođenja radova, odnosno glavnog projekta (član 141. stav 1. tačka 1); da je vlasnik objekta izgrađenog, odnosno rekonstruisanog bez građevinske dozvole dužan da u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona prijavi opštinskoj, odnosno gradskoj upravi objekat čije je građenje, odnosno rekonstrukcija završena bez građevinske dozvole, a po isteku roka iz stava 1. ovog člana, opštinska, odnosno gradska uprava u roku koji ne može biti duži od 60 dana obaveštava vlasnika, odnosno investitora objekta o uslovima za izdavanje odobrenja za izgradnju, odnosno o dokumentaciji koju je dužan da priloži uz zahtev (član 160. st. 1. i 3.); da će, ako vlasnik objekta izgrađenog, odnosno rekonstruisanog bez građevinske dozvole ne prijavi objekat u roku iz člana 160. ovog zakona, odnosno ne podnese zahtev za izdavanje odobrenja za izgradnju u roku iz člana 161. ovog zakona, opštinska, odnosno gradska uprava doneti rešenje o rušenju objekta, odnosno dela objekta (član 162.).

Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09 - ispravka, 64/10 – Odluka US, 24/11, 121/12 i 50 /13 2013 – Odluka US), koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine, propisano je: da legalizacija, u smislu ovog zakona, jeste naknadno izdavanje građevinske i upotrebne dozvole za objekat, odnosno delove objekta izgrađene ili rekonstruisane bez građevinske dozvole, a da će se građevinska dozvola iz stava 1. ovog člana izdati za sve objekte izgrađene, odnosno rekonstruisane ili dograđene bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 185. st. 1. i 2.); da se postupak legalizacije pokreće po zahtevu vlasnika bespravno izgrađenog objekta, odnosno njegovog dela, a da se zahtev za legalizaciju podnosi u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 186. st. 1. i 2.); da se rušenje objekta, koji su izgrađeni, odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona, neće izvršavati niti će se za te objekte donositi rešenje o uklanjanju do pravnosnažno okončanog postupka legalizacije (član 197. stav 1.); da se pravnosnažnim okončanjem postupka kojim se odbacuje ili odbija zahtev za legalizaciju, stiču uslovi za uklanjanje objekta, odnosno njegovog dela (član 198. stav 1.); da će se rešavanje zahteva za izdavanje odobrenja za izgradnju, upotrebne dozvole i drugih zahteva za rešavanje o pojedinačnim pravima i obavezama, podnetih do dana stupanja na snagu ovog zakona, nastaviti po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 218.).

5. Polazeći od navoda ustavne žalbe, Ustavni sud je ocenio da se povreda prava na suđenje u razumnom roku ističe u odnosu na upravni postupak u kome se odlučuje o izdavanju odobrenja M.B. za adaptaciju tavanskog prostora, za koji podnositeljka navodi da traje od 1994. godine.

Ispitujući dopuštenost ustavne žalbe ratione personae, Ustavni sud je konstatovao da je odredbom člana 39. Zakona o opštem upravnom postupku određeno da je stranka u upravnom postupku lice po čijem zahtevu je pokrenut postupak ili protiv koga se vodi postupak ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku. Ustavni sud je uvidom u spise predmeta Odeljenja za urbanizam, komunalno- stambene i građevinske poslove broj 351-633/94 utvrdio da je podnositeljka zahtevom podnetim 20. marta 1995. godine tražila ponavljanje postupka okončanog rešenjem tog organa od 14. septembra 1994. godine, kojim je M.B. dato odobrenje za adaptaciju tavanskog prostora. Imajući to u vidu, Ustavni sud je ocenio da je podnošenjem navedenog zahteva podnositeljke započelo odlučivanje nadležnog organa o njenom pravu da kao stranka učestvuje u postupku izdavanja odobrenja za adaptaciju predmetnog tavanskog prostora, kao i da predmetni upravni postupak – iako je obustavljen 2002. godine, čini celinu sa postupkom koji je nastavljen po novom zahtevu M.B. za odobrenje istih radova, a koji je nakon preinačenja pravnosnažne sudske presude vraćen u fazu prvostepenog odlučivanja.

Ustavni sud je, takođe, konstatovao da se građanima Republike Srbije ljudska i manjinska prava i slobode, među kojima je i pravo na suđenje u razumnom roku, kao element prava na pravično suđenje, jemče i ustavnosudska zaštita ovih prava i sloboda obezbeđuje od 8. novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Međutim, polazeći od toga da svaki postupak pred sudovima ili drugim nadležnim organima predstavlja jedinstvenu celinu, Sud je stao na stanovište da se prilikom ocene da li se postupak u konkretnom slučaju vodi u okviru razumnog roka ili ne, mora uzeti u obzir i stanje na dan stupanja na snagu Ustava, kada je u odnosu na podnositeljku ustavne žalbe postupak trajao već 11 i po godina.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri odlučivanju o povredi prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka. U konkretnom slučaju, međutim, Ustavni sud nije posebno ispitivao navedene kriterijume, jer je utvrdio da odlučivanje upravnih organa o zahtevu za davanje odobrenja za adaptaciju tavanskog prostora, u kome podnositeljka ima svojstvo stranke, traje 18 i po godina, što samo po sebi ukazuje da postupak nije okončan u okviru razumnog roka. Ustavni sud je ocenio da je prevashodni uzrok nedopustivo dugog trajanja predmetnog postupka propuštanje prvostepenog organa nadležnog za građevinske poslove da dozvoli podnositeljki ustavne žalbe učešće u postupku, kao i njegovo nepostupanje po nalozima drugostepenog organa za donošenje upravnog akta u ponovnom postupku, nakon poništavanja rešenja. Takođe, Ustavni sud ocenjuje da je drugostepeni organ propustio da, saglasno članu 236. stav 1. Zakona o opštem upravnom postupku, sam reši upravnu stvar prema spisima predmeta ili da dopuni postupak, čime bi bio skraćen period odlučivanja u predmetnom postupku.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da je u postupku koji se vodio pred Odeljenjem za urbanizam, komunalno- stambene i građevinske poslove opštine Čukarica u predmetu broj 351-633/94, a sada se vodi pred Odeljenjem za građevinske i komunalne poslove gradske opštine Čukarica u Beogradu u predmetu broj 351-2653/2006, povređeno pravo podnositeljke ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, te je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu , u tački 1. izreke ustavnu žalbu usvojio.

6. Kako podnositeljka ustavne žalbe nije istakla zahtev za naknadu nematerijalne štete, Ustavni sud konstatuje da je samo donošenje Odluke vid pravičnog zadovoljenja podnositeljki zbog utvrđene povrede prava. Polazeći od toga da upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba još nije okončan, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, u tački 2. izreke odredio da se štetne posledice utvrđene povrede Ustavom zajemčenog prava otklone nalaganjem nadležnim organima da preduzmu neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. izreke okončao u najkraćem roku.

7. Podnositeljka ustavne žalbe, takođe, smatra da joj je neizvršenjem rešenja Odeljenja za građevinsku inspekciju i izvršenja gradske opštine Čukarica broj 356-248/09 od 29. maja 2009. godine povređeno pravo na mirno uživanje imovine.

Pre ispitivanja osnovanosti ovih navoda ustavne žalbe sa stanovišta označenog prava zajemčenog članom 58. stav 1. Ustava, Ustavni sud je konstatovao da je donošenju rešenja o rušenju izvedenih radova na objektu u ulici Trešnjevka 5 u Beogradu prethodilo odlučivanje nadležnog upravnog organa u postupku izdavanja odobrenja M.B. za adaptaciju tavanskog prostora u navedenoj stambenoj zgradi, koji je na zahtev podnositeljke ustavne žalbe ponovljen. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je podnositeljka ustavne žalbe, tražeći da nadležni organ stavi van snage rešenje iz 1994. godine, istovremeno zahtevala da se njoj odobri adaptacija predmetnog tavanskog prostora. Ispitujući u tom smislu da li podnositeljka ustavne žalbe ima imovinu koja je zaštićena članom 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju i članom 58. Ustava, Ustavni sud ukazuje na praksu Evropskog suda, prema kojoj „imovina” u smislu člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju može biti samo „postojeća imovina”, uključujući i potraživanja u odnosu na koja lice ima bar „legitimno očekivanje” da će ih realizovati (videti presudu Evropskog suda u predmetu Jantner protiv Slovačke, od 4. marta 2003. godine, aplikacija broj 39050/97, stav 27 .). Ustavni sud, takođe , podseća da pravo na imovinu iz člana 1. Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju ne garantuje pravo na sticanje imovine (videti presudu Evropskog suda u predmetu Van der Mussele protiv Belgije, od 23. novembra 1983. godine, stav 48 .).

Ustavni sud je utvrdio da je rešenjem nadležnog organa donetim na osnovu tada važećeg Zakona o nadziđivanju stambenih zgrada, utvrđeno pravo M.B. na pripajanje dela tavanskog prostora stanu, da podnositeljka ustavne žalbe nije učestvovala u navedenom postupku, niti je podnela zahtev za ponavljanje navedenog postupka, ukoliko je smatrala da joj je to pravo uskraćeno. Ustavni sud stoga ocenjuje da u postupku koji se vodi po zahtevu M.B. za izdavanje odobrenja za adaptaciju predmetnog tavanskog prostora – koji je ponovljen na zahtev podnositeljke, ona nije mogla imati legitimno očekivanje da će joj biti izdato odobrenje za adaptaciju istog tavanskog prostora. Međutim, polazeći od toga da je podnositeljka ustavne žalbe vlasnik stana koji se nalazi u predmetnoj stambenoj zgradi, Ustavni sud je utvrdio da podnositeljka ustavne žalbe ima imovinu koja se štiti navedenom odredbom Ustava i Protokola 1 uz Evropsku konvenciju, jer usled izvođenja radova na adaptaciji tavanskog prostora mogu nastati oštećenja na drugim stanovima u zgradi, te postoji pravni interes vlasnika tih stanova da učestvuju u postupku u kome se odlučuje o davanju odobrenja za izvođenje tih radova. Ovaj sud je stoga pristupio ocenjivanju da li je neizvršenjem rešenja Odeljenja za građevinsku inspekciju i izvršenja gradske opštine Čukarica broj 356-248/09 od 29. maja 2009. godine podnositeljki ustavne žalbe povređeno pravo na mirno uživanje imovine.

Nalazeći da je postupak predmetnog administrativnog izvršenja neposredno povezan sa predmetnim upravnim postupkom koji se vodio po zahtevu M.B. za adaptaciju tavanskog prostora, Ustavni sud je, polazeći od stanja u spisima navedenih predmeta, utvrdio:

- da se podnositeljka ustavne žalbe 29. marta 2006. godine obratila nadležnom organu zahtevom da naloži M.B. rušenje izvedenih radova na predmetnom objektu, navodeći da je to lice steklo protivpravnu imovinsku korist, jer je izgradio objekat bez odobrenja za gradnju i nezakonito ga koristi ,

- da ni u jednom podnesku koji je podnositeljka ustavne žalbe upućivala nadležnim organima u periodu od 1995. godine do 2006. godine nema navoda o tome da zbog izvedenih radova podnositeljka nije u mogućnosti da koristi stan koji je u njenom vlasništvu, a koji se nalazi u predmetnoj zgradi,

- da se u spisima predmeta ne nalazi ni jedan dokaz iz koga bi se moglo zaključiti da je „statika objekta drastično narušena“,

- da iz dopisa predsednika predmetne stambene zgrade proizlazi da je problem prokišnjavanja postojao pre 1995. godine i da je mogao biti saniran upravo nadziđivanjem dela predmetnog objekta,

- da se u spisima nalazi statički proračun i izjava odgovornog projektanta iz kojih proizlazi da zgrada po pretvaranju tavana u stambeni prostor kao celina zadovoljava zahteve stabilnosti,

- da je u izvršenju presude Upravnog suda poništeno prvostepeno rešenje od 24. septembra 2007. godine, kojim je odbijen zahtev M.B. za adaptaciju dela tavanskog prostora radi pripajanja njegovom stanu

Ustavni sud je, takođe, utvrdio da je 22. juna 2009. godine dozvoljeno izvršenje rešenja nadležnog organa od 29. maja 2009. godine, kojim je naloženo rušenje izvedenih radova, a da je 26. februara 2010. godine poništen zaključak prvostepenog organa kojim je odbijen zahtev izvršenika za odlaganje izvršenja, jer je utvrđeno da je u toku postupak po njegovom zahtevu za legalizaciju radova izvedenih na rekonstrukciji i adaptaciji predmetnog objekta. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da se, saglasno odredbi člana 197. stav 1. važećeg Zakona o planiranju i izgradnji, koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine, rušenje objek ata, koji su izgrađeni, odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona, neće izvršavati niti će se za te objekte donositi rešenje o uklanjanju do pravnosnažno okončanog postupka legalizacije. U konkretnom slučaju, nadležnom organu je 19. oktobra 2009. godine podnet zahtev za legalizaciju izvedenih radova na predmetnoj stambenoj zgradi, dakle, nakon nepuna četiri meseca od donošenja rešenja kojim je naloženo rušenje izvedenih radova .

Ustavni sud, takođe, ukazuje da je M.B. kao investitor, saglasno odredbama člana 15. tač. 1. i 3. tada važećeg Zakona o nadziđivanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove, imao obavezu da podnositeljki ustavne žalbe i ostalim vlasnicima stanova u zgradi čiji je tavanski prostor adaptirao, isplati naknadu za oduzeto pravo korišćenja tog prostora koja odgovara srazmernom delu građevinske vrednosti njihovog udela u zajedničkoj svojini na tom prostoru, kao i da o svom trošku otkloni kvarove i oštećenja koja su, eventualno nastala na postojećim delovima zgrade usled nadziđivanja.

Imajući u vidu ustavne garancije iz člana 58. st. 1. i 2. Ustava, ovaj sud ocenjuje da licu koje je vlasnik stana u zgradi u kojoj je izvršeno nadziđivanje, odnosno pripajanje zajedničkih prostorija drugom stanu, pravo na imovinu prevashovno može biti povređeno u postupcima u kojima se odlučuje o njegovom zahtevu za poništaj akta na osnovu koga je izdato odobrenje za gradnju drugom licu, pravu na naknadu zbog oduzetog prava korišćenja zajedničkih prostorija ili pravu na naknadu štete zbog nastalih kvarova i oštećenja na stanu, a u postupku izdavanja odobrenja za izvođenje navedenih radova drugom licu – samo ukoliko bi se pripajanjem odnosno nadziđivanjem trajno pogoršali uslovi stanovanja u njegovom stanu. Stoga, po oceni Ustavnog suda, neizvršenje rešenja o rušenju izvedenih građevinskih radova, samo po sebi, ne mora imati za posledicu povredu prava na imovinu lica na čiju inicijativu je pokrenut postupak administrativnog izvršenja, odnosno koje je učestvovalo u tom postupku koji se vodi po službenoj dužnosti.

Polazeći od činjenica utvrđenih u ovom ustavnosudskom sporu, Ustavni sud je ocenio da u predmetnom upravnom postupku koji se još uvek vodi po zahtevu M.B. za izdavanje odobrenja za adaptaciju tavanskog prostora, podnositeljka ustavne žalbe nije učinila verovatnim da zbog izvedenih radova na adaptaciji predmetnog tavanskog prostora „punih 16 godina ne koristi stan čiji je vlasnik“. Iz toga dalje sledi da ni postupanje nadležnog organa u predmetnom postupku administrativnog izvršenja ne predstavlja mešanje u pravo podnositeljke ustavne žalbe na mirno uživanje imovine.

Polazeći od svega iznetog, Ustavni sud je utvrdio da radnjom neizvršenja rešenja Odeljenja za građevinsku inspekciju i izvršenja gradske opštine Čukarica broj 356-248/09 od 29. maja 2009. godine podnositeljki ustavne žalbe nije povređeno pravo na mirno uživanje imovine iz člana 58. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu u ovom delu, odlučujući kao u tački 2. izreke.

8. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

dr Dragiša B. Slijepčević

Odluka Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti