Odluka Ustavnog suda o pravu na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku

Kratak pregled

Ustavni sud je odbio ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Iako je postupak trajao skoro pet godina, podnosilac nije koristio pravna sredstva protiv „ćutanja administracije“, što je bilo neophodno da bi se žalio na dužinu postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća, i sudije dr Dragiša B. Slijepčević, dr Marija Draškić, Katarina Manojlović Andrić, Predrag Ćetković, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i dr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Z. S. iz Bojnika, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 8. decembra 2016. godine, doneo je

O D L U K U

Odbija se kao neosnovana ustavna žalba Z. S. izjavljena zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji je vođen pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Leskovac u predmetu broj 2888.

O b r a z l o ž e nj e

1. Z. S. iz Bojnika je, 6. juna 2014. godine, preko punomoćnika V. T, advokata iz Leskovca, Ustavnom sudu podneo ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i prava na imovinu iz člana 58. Ustava u upravnom postupku koji se vodi pred Republičkim fondom za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Leskovac u predmetu broj 2888.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi se, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, izvršio uvid u celokupnu dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, kao i u spise predmeta Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje – Filijala Leskovac u predmetu broj 2888, na osnovu čega je utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

Podnosilac ustavne žalbe je 9. oktobra 2009. godine podneo Republičkom fondu za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Leskovac zahtev za priznavanje prava na invalidsku penziju.

Rešenjem prvostepenog organa uprave broj D. 2888 od 27. oktobra 2009. godine predmetni zahtev je odbijen kao neosnovan.

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Direkcija broj 442503 od 16. novembra 2010. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je 6. januara 2011. godine podneo tužbu, koja je presudom Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 266/11 od 15. septembra 2011. godine uvažena, te je poništeno drugostepeno rešenje i predmet vraćen na ponovno odlučivanje.

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Direkcija broj 442503 od 31. oktobra 2011. godine odbijena je kao neosnovana žalba podnosioca izjavljena protiv prvostepenog rešenja.

Protiv navedenog konačnog upravnog akta podnosilac je 21. decembra 2011. godine podneo tužbu, koja je presudom Upravnog suda - Odeljenje u Nišu U. 14173/11 od 7. novembra 2013. godine uvažena, te je poništeno drugostepeno rešenje zbog povrede pravila postupka i predmet vraćen na ponovno odlučivanje.

Rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Direkcija broj 442503 od 16. januara 2014. godina žalba podnosioca je uvažena, poništeno je prvostepeno rešenje od 27. oktobra 2009. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje.

Privremenim rešenjem Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Leskovac broj 2888 od 9. jula 2014. godine podnosiocu je utvrđeno pravo na invalidsku penziju počev od 9. maja 2009. godine. Navedeno rešenje je dostavljeno podnosiocu 11. jula 2014. godine.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu se podnosilac poziva u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Zakonom o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/01 i "Službeni glasnik RS", broj 30/10) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti ako je to u interesu stranke, a pre donošenja rešenja nije potrebno sprovoditi poseban ispitni postupak, niti postoje drugi razlozi zbog kojih se ne može doneti rešenje bez odlaganja (rešavanje prethodnog pitanja i dr.), organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci što pre, a najdocnije u roku od jednog meseca od dana predaje urednog zahteva, odnosno od dana pokretanja postupka po službenoj dužnosti, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok; da u ostalim slučajevima, kad se postupak pokreće povodom zahteva stranke, odnosno po službenoj dužnosti, ako je to u interesu stranke, organ je dužan da donese rešenje i dostavi ga stranci najdocnije u roku od dva meseca, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 208. stav 1.); da se rešenje po žalbi mora doneti i dostaviti stranci što pre, a najdocnije u roku od dva meseca od dana predaje žalbe, ako posebnim zakonom nije određen kraći rok (član 237. stav 1.) da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, da ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar; da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, da je u tom slučaju drugostepeni organ dužan da svojim rešenjem ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje, te da protiv novog rešenja stranka ima pravo na žalbu (član 232.).

Zakonom o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 111/09) propisano je: da se upravni spor može pokrenuti i kada nadležni organ o zahtevu, odnosno žalbi stranke nije doneo upravni akt, pod uslovima predviđenim ovim zakonom (član 15.); da ako drugostepeni organ, u roku od 60 dana od dana prijema žalbe ili u zakonom određenom kraćem roku, nije doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po naknadnom zahtevu stranke podnetom drugostepenom organu, stranka po isteku toga roka može podneti tužbu zbog nedonošenja zahtevanog akta (član 19. stav 1.).

5. Podnosilac ustavne žalbe smatra da mu je nedelotvornim postupanjem upravnih organa u predmetnom postupku povređeno pravo na suđenje u razumnom roku iz člana 32. stav 1. Ustava, a posledično i pravo na imovinu iz člana 58. Ustava.

Ustavni sud je utvrdio da je upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba pokrenut 9. oktobra 2009. godine, zahtevom podnosioca za priznavanje prava na invalidsku penziju. U spisima predmeta prvostepenog organa uprave koje je Ustavni sud pribavio postoji dokaz da je privremeno rešenje Republičkog fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje - Filijala Leskovac broj 2888 od 9. jula 2014. godine kojim je podnosiocu utvrđeno pravo na invalidsku penziju uručeno podnosiocu ustavne žalbe 11. jula 2014. godine, ali nema dokaza da je podnosilac protiv istog koristio pravna sredstva, iz čega proizlazi da je postupak pravnosnažno okončan protekom roka za žalbu, odnosno 26. jula 2014. godine. Iz navedenog proizlazi da je postupak okončan za četiri godine i devet meseci.

Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i od prirode zahteva, odnosno značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri ocenjivanju povrede prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Ustavni sud je ocenio da u ovom upravnom postupku činjenično stanje nije bilo složeno, niti su se postavila složena pravna pitanja.

Takođe, Ustavni sud je ocenio da je podnosilac imao pravni i materijalni interes da se o predmetnom zahtevu za priznavanje prava na invalidsku penziju efikasno odluči.

Ispitujući postupanje upravnih organa i sudova u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je iz priložene dokumentacije i spisa predmeta utvrdio da su za četiri godine i devet meseci, koliko je trajao ovaj upravnosudski postupak, doneta dva prvostepena rešenja, tri reš enja drugostepenog organa uprave i da su vođena dva upravna spora, iz čega se može zaključiti da nije bilo dužih perioda neaktivnosti u postupanju nadležnih organa i sudova. Organi uprave su uglavnom postupali u zakonom propisanim rokovima. Upravni sud je o tužbi podnosioca koja je izjavljena protiv konačnog upravnog akta od 16. novembra 2010. godine odlučio u roku kraćem od godinu dana, dok je o tužbi koja je izjavljena protiv drugostepenog rešenja od 31. oktobra 2011. godine odlučio u roku od skoro dve godine.

Prilikom ispitivanja da li je podnosilac ustavne žalbe svojim radnjama doprineo dugom trajanju osporenog postupka, Ustavni sud je imao u vidu specifičnost upravnog postupka , čiji tok u mnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku.

Ustavni sud ukazuje da je Evropski sud za ljudska prava, u vezi sa propuštanjem nadležnog organa da u razumnom roku odluči o podnetom zahtevu, izrazio sledeće stavove:

- da podnosilac predstavke treba sam da pokaže marljivost u vršenju procesnih radnji koje se odnose na njega, da se uzdrži od upotrebe taktike odugovlačenja i da iskoristi obim koji mu domaći zakon pruža za skraćivanje postupka (presuda u predmetu Unión Alimentaria Sanders SA protiv Španije, 11681/85 od 7. jula 1989. godine);

- da je podnositeljka predstavke imala na raspolaganju pravna sredstva koja bi joj omogućila da nastavi postupak pred Upravnim sudom, ali je to propustila da učini i da u tim okolnostima ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organom ( odluka o dopuštenosti zahteva u predmetu Vera Štajcar protiv Hrvatske, broj 46279/99 );

- da tokom upravnog postupka podnosilac nije ni pokušao iskoristiti dostupna domaća pravna sredstva, uprkos činjenici da nije nikad osporavao njihovu delotvornost i da ga to što je od predsednika Upravnog suda tražio obaveštenje o napretku svog slučaja nije oslobodilo obaveze iskorišćavanja dostupnih domaćih pravnih sredstva (odluka o dopuštenosti u predmetu Grčar protiv Hrvatske, 22715/09 od 17. septembra 2013. godine ).

Primenjujući prethodno navedene stavove na konkretan slučaj, Ustavni sud konstatuje da je podnosilac mogao da doprinese skraćivanju postupka u kome se odlučuje o njegovim pravima, da je koristio procesnopravna sredstva protiv „ćutanja administracije“. Naime, o žalbi podnosioca izjavljenoj protiv prvostepenog rešenja odlučeno je tek nakon skoro godinu dana. Podnosilac ustavne žalbe je, saglasno navedenim odredbama Zakona o upravnim sporovima, imao pravo da, ako drugostepeni organ u roku od 60 dana od dana prijema žalbe nije doneo rešenje o njegovoj žalbi, podnese najpre naknadni zahtev – urgenciju, i to drugostepenom organu, da odluči o žalbi, a potom, ukoliko drugostepeni organ ne odluči o žalbi ni nakon sedam dana po naknadnom zahtevu podnosioca, podnese tužbu nadležnom sudu zbog nedonošenja zahtevanog akta. Takođe, nakon što je rešenjem drugostepenog organa uprave od 16. januara 2014. godine poništeno prvostepeno rešenje, novi akt je donet 9. jula 2014. godine, odnosno nakon šest meseci. Podnosilac ustavne žalbe je i u ovoj situaciji mogao da koristi sredstva protiv „ćutanja uprave“, i to nakon proteka roka od 30 dana koji je propisan odredbom člana 232. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku.

Imajući u vidu sve izneto, odnosno činjenicu da je postupak pravnosnažno okončan za četiri godine i devet meseci, da podnosilac nije koristio procesnopravna sredstva protiv „ćutanja uprave“ i da u tim okolnostima ne može prigovarati dužini postupka pred upravnim organima, Ustavni sud je ocenio da podnosiocu ustavne žalbe nije povređeno pravo na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava.

Polazeći od izloženog, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 - dr. zakon i 103/15) , ustavnu žalbu odbio kao neosnovanu.

6. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1) i člana 45. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.