Odluka Ustavnog suda o dopuštenosti odbacivanja tužbe protiv Republike Srbije zbog nedostatka dokaza o pokušaju mirnog rešavanja spora
Kratak pregled
Ustavni sud je odbio žalbu, smatrajući da odbacivanje tužbe zbog nedostavljanja dokaza o prethodnom pokušaju mirnog rešavanja spora sa Republikom Srbijom ne povređuje pravo na pristup sudu. Ova procesna pretpostavka predstavlja legitimno i srazmerno ograničenje prava.
Tekst originalne odluke
Republika SrbijaUSTAVNI SUD
Už-5069/2014
28.11.2019.
Beograd
Ustavni sud u sastavu: predsednik Vesna Ilić Prelić i sudije Gordana Ajnšpiler Popović, Lidija Đukić, Tatjana Đurkić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Snežana Marković, dr Vladan Petrov, dr Nataša Plavšić, dr Jovan Ćirić, dr Milan Škulić i dr Tijana Šurlan, u postupku po ustavnoj žalbi J. Š . iz Valjeva , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici održanoj 28. novembra 2019. godine, doneo je
O D L U K U
Odbija se kao neosnovana ustavna žalba J. Š . izjavljena protiv rešenja Prvog osnovnog suda u Beogradu P. 25379/12 od 25. decembra 2012. godine i rešenja Višeg suda u Beogradu Gž. 3728/13 od 27. marta 2014. godine u odnosu na istaknutu povredu prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.
O b r a z l o ž e nj e
1. J. Š . iz Valjeva p odnela je Ustavnom sudu, 5. juna 2014. godine, preko punomoćnika D. Ž, advokata iz Valjeva, ustavnu žalbu protiv akata navedenih u izreci, zbog povrede prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije i prava na imovinu iz člana 58. stav 1. Ustava.
Podnositeljka ustavne žalbe navodi da j e, saglasno članu 193. Zakona o parničnom postupku, pre podnošenja tužbe protiv Republike Srbije njenom zastupniku – Republičkom javnom pravobranilaštvu, podnela predlog za mirno rešavanje spora, na koji nije odgovoreno u zakonom propisanom roku od 60 dana. Dalje navodi da je ove okolnosti navela u tužbi, ali da su sudovi, i pored toga, odbacili njenu tužbu, sa obrazloženjem da nije dostavila dokaz o podnošenju predloga za mirno rešenje spora. Podnositeljka smatra da je sud, ukoliko je sumnjao u ispunjenost uslova za podnošenje tužbe, mogao od nje da traži dostavljanje povratnice o datumu slanja predloga. Smatra da sud nije mogao da, pozivajući se na odredbe člana 193. st. 1. i 4. Zakona o parničnom postupku, pre održavanja pripremnog ročišta i utvrđivanja sporne činjenice, donose osporena rešenja, jer ove odredbe podnositeljku ne obavezuju da navedeni dokaz dostavi sudu, već jedino da se pre podnošenja tužbe obrati zastupniku tužene. S tim u vezi dodaje i da je članom 308. Zakona o parničnom postupku regulisano da je poslednji rok za dostavljanje dokaza pripremno ročište ili ročište za glavnu raspravu, te zaključuje da su joj označena prava povređena i time što sud spornu činjenicu – da li je pre podnošenja tužbe podnela Republičkom javnom pravobranilaštvu predlog za mirno rešavanje spora – nije utvrđivao , već je o istoj izveo paušalan zaključak. Predlaže da Ustavni su d utvrdi povredu ustavnih prava i odredi da se uklone štetne posledice na taj način što će podnositeljki ustavne žalbe biti omogućeno pravično i zakonito suđenje po već postavljenom tužbenom zahtevu.
2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.
U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.
3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, uvidom u spise predmeta Prvog osnovnog suda u Beogradu P. 25379/12, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:
Tužilja J . Š, ovde podnositeljka ustavne žalbe, podnela je 17. decembra 2012. godine, preko punomoćnika iz reda advokata, Prvom osnovnom sudu u Beogradu tužbu protiv tužene Republike Srbije – Ministarstvo pravde, Visoki savet sudstva, radi naknade nematerijalne štete za pretrpljene duševne bolove zbog povrede časti i ugleda. U tužbi je navedeno da se tužilja „prethodno obratila zahtevom Republičkom javnom pravobraniocu za mirno rešavanje ovog spora, ali da isti nije odgovorio na zahtev u roku od 60 dana, pa je jasno da se pravo na naknadu štete jedino može ostvariti putem tužbe“.
Uz tužbu je priložila Odluku Visokog saveta sudstva od 25. decembra 2009. godine, Odluku Ustavnog suda od 24. jula 2012. godine i Odluku Visokog saveta sudstva od 18. septembra 2012. godine, sve u kopiji, što je kao prilog navedeno i u samoj tužbi.
Osporenim rešenjem Prvog osnovnog suda u Beogradu P. 25379/12 od 25. decembra 2012. godine tužba je odbačena. Sud je u obrazloženju naveo da je rešenje doneto primenom odredbe 193. stav 4. Zakona o parničnom postupku, jer tužilja nije dostavila dokaz da je, u skladu sa članom 193. stav 1. pomenutog zakona, podnela Republičkom javnom pravobraniocu predlog za mirno rešavanje spora .
Protiv osporenog prvostepenog rešenja tužilja je izjavila žalbu uz koju je priložila: podnesak naslovljen na Republičko javno pravobranilaštvo sa datumom 15. oktobar 2012. godine, označen kao „Predlog za mirno rešenje spora“ na osnovu Odluke Ustavnog suda kojom je usvojena žalba , a koji ne sadrži prijemn i pečat adresata, niti potpis podnositeljke ; kopiju povratnice o slanju pošiljke Republičkom javn om pravobranilaštvu sa datumom 16. oktobar 2012. godine i kopiju zahteva upućenog Prvom osnovnom sudu u Beogradu za kopiranje predloga za mirno rešavanje spora od 16. januara 2013. godine.
Osporenim rešenjem Višeg suda u Beogradu Gž. 3728/13 od 27. marta 2014. godine, donetim u žalbenom postupku, potvrđeno je prvostepeno rešenje. Drugostepeni sud je ocenio da je pravilno postupio nižestepeni sud kada je primenom člana 193. stav 4. Zakona o parničnom postupku odbacio tužbu, jer tužilja uz nju nije dostavila dokaz da se obratila Republičkom javnom pravobranilaštvu predlogom za mirno rešavanje spora , kako to nalaže član 193. pomenutog zakona. Ocenio je i kao neosnovane tužiljine žalbene navode – da je prvostepeni sud pogrešio , jer se tužilja pre podnošenja tužbe obraćala zastupniku tužene i dostavila dokaz o tome sudu, iz razloga što, kako je nave deno, „u spisu ne postoji dokaz da se tužilac obratio Republičkom javnom pravobranilaštvu koji je predat uz tužbu, nego postoji taj dokaz podnet tek uz žalbu, što je u smislu člana 372. ZPPa nedopušteno“.
4. Odredbama Ustava, na čiju se pov redu podnositeljka poziva , jemči se: pravo na pravično suđenje (član 32. stav 1.); pravo na imovinu (član 58.).
Zakonom o parničnom postupku („Službeni glasnik RS“, broj 72/11), koji se primenjivao u konkretnom slučaju, bilo je propisano: da podnesci moraju da budu razumljivi, da sadrže sve ono što je potrebno da bi po njima moglo da se postupi, a naročito označenje suda, ime i prezime, poslovno ime privrednog društva ili drugog subjekta, prebivalište ili boravište, odnosno sedište stranaka, njihovih zakonskih zastupnika i punomoćnika ako ih imaju, predmet spora, sadržinu izjave i potpis podnosioca i da ako izjava sadrži zahtev, stranka je dužna da u podnesku navede činjenice na kojima zahtev zasniva, kao i dokaze ako je to potrebno (član 98. st. 3. i 4.); da je lice koja namerava da podnese tužbu protiv Republike Srbijedužno da pre podnošenja tužbe Republičkom javnom pravobranilaštvu dostavi predlog za mirno rešavanje spora, osim ako je posebnim propisom predviđen rok za podnošenje tužbe i da predlog za mirno rešavanje spora mora da sadrži sve podatke iz člana 192. ovog zakona, te da se, ako u roku iz stava 2. ovog člana Republički javni pravobranilac ne odgovori na predlog, smatra da predlog nije prihvaćeni u tom slučaju lice iz stava 1. ovog člana može da podnese tužbu nadležnom sudu i da će sud da odbaci tužbu kao nedozvoljenu, ako nije podnet predlog iz stava 1. ovog člana, odnosno ako nije protekao rok iz stava 2. ovog člana (član 193. st. 1, 3. i 4.); da je stranka dužna da najkasnije na pripremnom ročištu, odnosno na prvom ročištu za glavnu raspravu ako pripremno ročište nije obavezno (član 302.) iznese sve činjenice potrebne za obrazloženje svojih predloga, da predloži dokaze kojima se potvrđuju iznete činjenice, da se izjasni o navodima i ponuđenim dokazima protivne stranke, kao i da predloži vremenski okvir za sprovođenje postupka (član 308. stav 1.).
5. Imajući u vidu sadržinu ustavne žalbe i navode podnositeljke da sud nije mogao da donese osporene akte primenom člana 193. st. 1. i 4. Zakona o parničnom postupku iz razloga što pomenute odredbe propisuju obavezu obraćanja zastupniku države, a ne ob avezu dostavljanja dokaza o tome, te da je u tom slučaju sud mogao od nje da zatraži dokaz na pomenutu okolnost, a ne da odbaci tužbu – kao i zahtev ustavne žalbe, Ustavni sud nalazi da se navodima ustavne žalbe dovodi u pitanje pravilnost zaključka sudova o ispunjenosti uslova za donošenje osporenih odluka , tj. pri mena merodavnog procesnog prava, a čime se ističe povreda prava na pristup sudu.
Ustavni sud podseća da je u svojoj praksi smatrao da donošenjem odluke o odbacivanju tužbe može da bude dovedeno u pitanje pravo na pristup sudu, kao element prava na pravično suđenje , ukoliko je takva odluka doneta proizvoljnom primenom odredaba procesnog zakona (videti Odluku Už- 8731/2013 od 4. februara 2016. godine na : www.ustavni.sud.rs). K ako se i u ovom slučaju postavlja pitanje da li su osporena rešenja kojima je odbačena podnositeljkina tužba zasnovana na proizvoljnoj primeni procesnog prava, a da je zahtevom iz ustavne žalbe od Ustavnog suda traženo da podnositeljki omogući meritorno rešavanje po postavljenom tužbenom zahtevu, Ustavni sud je navode ustavne žalbe o povredi prava na pravično suđenje razmatrao sa aspekta povrede prava na pristup sudu , kao elementa prava na pravično suđenje.
Ustavni sud podseća da prema praksi Evropskog suda za ljudska prava, koju prihvata i ovaj s ud, pravo na pristup sudu podrazumeva i pravo pokretanja postupka pred sudom u građanskim stvarima. Međutim, to pravo nije apsolutno, već može biti predmet određenih ograničenja. Podrazumeva se da su ta ograničenja dopuštena, jer pravo na pristup po samoj svojoj prirodi zahteva uređenje od strane države (videti presudu Momčilović protiv Hrvatske, od 26. marta 2015. godine, broj predstavke 11239/11, st. 41. i 42.). Prema stavovima Evropskog suda za ljudska prava , države imaju slobodu da uvedu ograničenja za potencijalne parničare, sve dok ta ograničenja teže ostvarenju legitimnog cilja, srazmerna su i nisu do te mere dalekosežna i sveobuhvatna da dovode u pitanje samu suštinu prava (videti presudu Ashingdane protiv Velike Britanije, od 28. maja 1985. godine, broj predstavke 8225/78, stav 57.). Takođe Evropski sud je isticao da je u načelu prihvatljivo da se ustanove procesna ograničenja i zahtevi u domaćem pravu radi boljeg i efikasnijeg funkcionisanja pravosuđa, ali da ta ograničenja ne bi smela da obezvrede samu suštinu prava na pristup sudu ( videti presudu Hadjianastassiou protiv Grčke, od 16. decembra 1992. godine, broj predstavke 12945/87, st. 32. do 37.). Kada je pristup nekog pojedinca ograničen, bilo silom zakona ili činjenično, Evropski sud za ljudska prava će ispitati da li je nametnuto ograničenje ugrozilo suštinu prava, a posebno da li je težilo da ostvari legitimni cilj, kao i da li je postojao razuman odnos srazmernosti između upotrebljenih sredstava i cilja koji se želeo ostvariti ( videti presudu Momčilović protiv Hrvatske, stav 43.).
Primenjujući navedene stavove na konkretan slučaj, Ustavni s ud prvo konstatuje da iz odredaba člana 193. Zakona o parničnom postupku proizlazi da prethodno obraćanje lica koje smatra da je oštećeno aktom/radnjom Republike Srbije njenom zastupniku predstavlja procesnu pretpostavku za dopuštenost tužbe. Po shvatanju Ustavnog suda, ovakvo zakonsko rešenje predstavlja ograničenje prava na pristup sudu za potencijalne parničare . Ustavni sud je dalje razmatrao pitanje da li ovo ograničenje prava teži ostvarenju legitimnog cilja i zaključio da cilj ovih normi jeste da se spor reši zaključenjem nagodbe/poravnanja, te da se na taj način izbegne pokretanje i vođenje sudskih postupaka, što znači da je ograničenje ustanovljeno zbog postizanje sudske efikasnosti i ekonomičnosti. Konačno, Ustavni sud je razmatra o da li je u konkretnom slučaju nametnutim ograničenjem uspostavljen razuman odnos srazmernosti između upotrebljenih sredstava i cilja koji se želeo ostvariti. Po shvatanju Ustavnog suda, prethodno obraćanje podnositeljke zastupniku Republike Srbije služi upravo da se pokuša da se spor reši zaključenjem nagodbe/poravnanja, te da se na taj način izbegne pokretanje i vođenje sudskih postupaka, a sve u cilju postizanje sudske efikasnosti i ekonomičnosti. Po mišljenju Ustavnog suda, ova obaveza, sama po sebi, nije umanjila pristup podnositeljke sudu na način ili u meri kojom bi bila narušena sama suština prava.
Međutim, imajući u vidu okolnosti konkretnog slučaja, dalji zadatak Ustavnog suda je da proceni da li je način na koji je ovo ograničenje primenjeno u konkretnom slučaju, umanjilo pristup podnositeljke sudu na način ili u meri kojim bi bila narušena sama suština prava. Konkretnije, pred Ustavni sud om se, u pogledu srazmernosti, postavljaju sledeća sporna pitanja: da li je podnositeljka prilikom podnošenja tužbe morala da dostavi i dokaz o tome da se prethodno obraćala Republičkom javnom pravobranilaštvu predlogom za mirno rešavanje spora; da li je sud u konkretnom slučaju bio u obavezi da pozove podnositeljku da uredi tužbu tako što će dostaviti dokaz o ispunjenosti procesnih pretpostavki za podnošenje tužbe protiv Republike Srbije; da li se u konkretnom slučaju mogu primeniti odredbe člana 308. Zakona o parničnom postupku u pogledu obaveze i prava podnositeljke da dostavi sudu ovaj dokaz, odnosno u pogledu određivanja trenutka do kada podnositeljka to može učiniti.
U vezi sa postavljenim spornim pitanjima, Ustavni sud najpre konstatuje da je uvidom u spise predmeta utvrdio da je u tužbi koju je podnositeljka izjavila Prvom osnovnom sudu u Beogradu navedeno da se ona „prethodno obratila zahtevom Republičkom javnom pravobraniocu za mirno rešavanje ovog spora …“, da su uz tužbu dostavljeni drugi dokazi, ali ne i dokaz o podnošenju ovakvog zahteva. Podnositeljka je taj dokaz (nepotpisan i bez prijemnog pečata) priložila uz žalbu.
U pogledu prvog pitanja – da li je podnositeljka prilikom podnošenja tužbe morala da dostavi i dokaz o tome da se prethodno obraćala Republičkom javnom pravobranilaštvu predlogom za mirno rešavanje spora, Ustavni sud smatra da lice koje planira da podnese tužbu protiv Republike Srbije, pored obaveze obraćanja Republičkom javnom pravobranilaštvu predlog om za mirno rešavanje spora , ima i obavezu da, u slučaju neuspeha mirnog rešavanja spora, uz tužbu dostavi i dokaz o ovom obraćanju. Na ovakav zaključak Ustavnog suda upućuju odredbe člana 193. Zakona o parničnom postupku, kao i odredbe člana 98. st. 3. i 4. istog zakona koj e predviđaju obavezu stranke da u podnesku navede sve činjenice na kojima zasniva zahtev, kao i dokaze s tim u vezi . U konkretnom slučaju, prethodno obraćanje Republičkom javnom pravobranilaštvu je predstavljalo procesnu pretpostavku i uslov za dopuštenost tužbe, te je dostavljanje dokaza o ispunjenosti ove pretpostavke i uslova svakako obaveza koju stranka mora ispuniti u trenutku podnošenja podneska/tužbe. To znači da je podnositeljka bila u obavezi da uz tužbu podnese i dokaz o prethodnom obraćanju Republičkom javnom pravobranilaštvu predlogom za mirno rešavanje spora.
U vezi drugog spornog pitanja – da li je sud u konkretnom slučaju bio u obavezi da pozove podnositeljku da uredi tužbu tako što će dostaviti dokaz o ispunjenosti procesnih pretpostavki za podnošenje tužbe protiv Republike Srbije, Ustavni sud je pošao od odredbe člana 101. stav 5. Zakona o parničnom postupku koja je propisivala da će sud nerazumljiv ili nepotpun podnesak koji je u ime stranke podneo punomoćnik odbaciti, bez obaveze da ga vrati radi ispravke , kao što je to slučaj kada se radi o stranci koja nema punomoćnika (stav 1.). Ova odredba, po mišljenju Ustavnog suda, ustanovljena je upravo s ciljem da se promoviše načelo sudske efikasnosti i ekonomičnosti. Prihvatanje suprotnog stanovišta, na kome insistira podnositeljka, koju je zastupalo stručno lice, advokat – da je sud, ukoliko je sumnjao da su ispunjene procesne pretpostavke za podnošenje tužbe protiv Republike Srbije, mogao od nje da traži dostavljanje odgovorajućeg dokaza (povratnice o datumu slanja predloga zastupniku tužene), dovelo bi do vraćanja parničnog postupka istražnom načelu. Ustavni sud ukazuje da je ovo načelo napušteno još d onošenjem Zakona iz 2004. godine, upravo iz razloga što pasivno držanje stranaka nije imalo nikakve posledice po njih, a sud je bio taj koji je definisao koje su to odlučujuće činjenice, pozivao stranke da se izjasne o njihovom postojanju, prikupljao i izvodio dokaze, pa čak i one koje nijedna stranka nije predložila, a što je za posledicu imalo dugo, neefikasno i neekonomično trajanje postupaka.
Iz prethodno iznetih razloga, a u pogledu trećeg pitanja, ustavnopravno neprihvatljivo je i podnositeljkino pozivanje na član 308. Zakona o parničnom postupku, budući da je u konkretnom slučaju „činjenica“ koja se utvrđivala, odnosno „dokaz“ koji se predlagao nije onaj koji je naveden u pomenutom članu 308. Zakona o parničnom postupku, te ih podnositeljka nije mogla dostaviti najkasnije na pripremnom ročištu, odnosno prvom ročištu za glavnu raspravu. Po oceni Ustavnog suda, ispunjenost procesnih pretpostavki za podnošenje tužbe u konkretnom slučaju – prethodno obraćanje Republičkom javnom pravobranilaštvu predlogom za mirno rešavanje spora i dostavljanje dokaza s tim u vezi mogla se ceniti samo u fazi prethodnog ispitivanja tužbe, nakon koje je sud ovlašćen da donese rešenje kojim se tužba odbacuje ako utvrdi da je tužba nerazumljiva ili nepotpuna (član 294. stav 1. tačka 7)).
Imajući u vidu napred izloženo, Ustavni sud smatra da način na koji je primenjeno ograničenje prava na pristup sudu u konkretnom slučaju nije narušio samu suštinu prava. Dodatno, Ustavni sud smatra i da je ovakvom procesnom posledicom – odbacivanjem tužbe zbog neispunjenosti procesne pretpostavke za dopuštenost tužbe , podnositeljki suštinski nije bila uskraćena mogućnost da ponovo, pod uslovima i na način propisan odredbama člana 98. stav 4. i člana 193. stav 3. Zakona o parničnom postupku, podnese novu tužbu.
Na ovakav zaključak ukazuju i stavovi Evropskog suda za ljudska prava izneti u presudi Momčilović protiv Hrvatske (broj predstavke 11239/11). U ovom predmetu Evropski sud za ljudska prava je ocenio da ponovno preduzimanje iste procesne radnje – obraćanje Državnom pravobranilaštvu radi pokušaja rešavanja spora mirnim putem , u pogledu koje su podnosioci tvrdili da za njih predstavlja nesrazmeran teret, jer je njihov zahtev povodom istog pitanja prethodno odbijen 1998. godine, za podnosioce ne predstavlja preterani teret. Evropski sud je zaključio da su podnosioci, propuštanjem da postupe u skladu sa odredbama Zakona o parničnom postupku iz 2003. godine koje su regulisale obavezu obraćanja Državnom pravobranilaštvu pre podnošenja tužbe, faktički sprečili sudove da u meritumu razmotre njihov zahtev za naknadu štete.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da osporenim rešenjima , kojima je odbačena podnositeljkina tužba, njoj nije povređeno pravo na pristup sudu , kao element prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava , pa je, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US , 40/15 – dr. zakon i 103/15), u odnosu na označeno pravo odbio ustavnu žalbu kao neosnovanu i odlučio kao u prvom delu izreke.
6. Imajući u vidu sadržinu osporenih akata, Ustavni sud je ocenio da se oni ne mogu dovesti u vezu sa Ustavom utvrđenom sadržinom prava na mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona, iz člana 58. stav 1. Ustava, pa je, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, odbacio ustavnu žalbu u ovom delu, jer nisu ispunjene Ustavom i Zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu izreke.
7. S obzirom na sve navedeno, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42a stav 1. tačka 5), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.
PREDSEDNIK
USTAVNOG SUDA
Vesna Ilić Prelić, s.r.