Odluka Ustavnog suda o neizvršenju presude Evropskog suda za ljudska prava

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu zbog propusta nadležnih organa da izvrše presudu Evropskog suda za ljudska prava „Kostić protiv Srbije“. Nedopustivo dugo trajanje postupka legalizacije onemogućilo je izvršenje naloga za rušenje, čime je nastavljena povreda prava na imovinu.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko već e u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, Katarina Manojlović Andrić, dr Olivera Vučić, Predrag Ćetković, Milan Stanić, Bratislav Đokić i mr Milan Marković , članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi N. K . i Z . K, oboje iz B, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi člana 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 29. maja 2014. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba N . K . i Z . K . izjavljena zbog propuštanja Odeljenja za inspekcijske poslove opštinske uprav e gradske opštine Voždovac u Beogradu da izvrši pravnosnažnu i obavezujuću presudu Evropskog suda za ljudska prava „Kostić protiv Srbije“ broj 41760/04 od 25. novembra 2008. godine u smislu člana 46. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG – Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 i „ Službeni glasnik RS – M eđunarodni ugovori“, broj 12/10 ).

2. Podnosioci ustavne žalbe imaju se smatrati žrtvama povrede prava na imovinu, zajemčenog članom 58. stav 1. Ustava Republike Srbije, u postupku na koji se odnosi presuda Evropskog suda za ljudska prava „Kostić protiv Srbije“ broj 41760/04 od 25. novembra 2008. godine , sve dok postupak na koji se presuda odnosi ne bude okončan.

3. Nalaže se Sekretarijatu za poslove legalizacije objekata Gradske uprave grada Beograda da preduzme sve neophodne mere kako bi se postupak u predmetu broj 351.21- 50695/2011 okončao u najkraćem roku.

4. Odbacuje se ustavna žalba N. K . i Z . K . izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 11754/12 od 31. maja 2013. godine i zbog povrede prava na imovinu, zajemčenog članom 58. Ustava Republike Srbije, u upravnom postupku koji se vodi pred Sekretarijat om za poslove legalizacije objekata Gradske uprave grada Beograda u predmetu broj 351.21- 50695/2011.

5. Odbacuje se zahtev podnosilaca ustavne žalbe za naknadu materijalne i nematerijalne štete.

O b r a z l o ž e nj e

1. N. K . i Z . K, oboje iz B, preko punomoćnika S . D, advokata iz B, podneli su 27. juna 2013. godine ustavnu žalbu protiv p resude Upravnog suda U. 11754/12 od 31. maja 2013. godine, zbog povrede prava na pravično suđenje , garantovan og članom 32. stav 1. Ustava Republike Srbije. Ustavna žalba je, takođe, podneta zbog neizvršenja presude Evropskog suda za ljudska prava „Kostić protiv Srbije“ broj 41760/04 od 25. novembra 2008. godine i povrede prava na imovinu iz člana 58. Ustava i člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda „u vezi sa dužinom postupka legalizacije“, koji se vodi pred Sekretarijat om za poslove legalizacije objekata Gradske uprave grada Beograda u predmetu broj 351.21- 50695/2011.

U ustavnoj žalbi se, između ostalog, navodi: da je Evropski sud za ljudska prava 25. novembra 2008. godine, u predmetu „ Kostić protiv Srbije“, doneo presudu kojom je utvrđena povreda člana 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda; da je tom presudom, koja je postala pravnosnažna 25. februara 2009. godine, naloženo Republici Srbiji da isplati podnosiocima iznos od 4.000 evra na ime pravičnog zadovoljenja, kao i da obezbedi u roku od šest meseci od pravnosnažnosti presude, izvršenje odluka koje je 2. septembra 1998. godine, odnosno 11. septembra 1998. godine donela Opština Voždovac; da im je 12. februara 2009. godine isplaćen i znos dosuđen na ime pravičnog zadovoljenja, ali da je rok za izvršenje navedenih odluka protekao 25. avgusta 2009. godine, a da ti akti, a time ni presuda Evropskog suda za ljudska prava nisu izvršen i; da stoga postoji kontinuirana povreda njihovog prava na imovinu.

U ustavnoj žalbi se, takođe, ističe: da je Odeljenje za inspekcijske poslove opštinske uprave opštine Voždovac donelo zaključak broj 354-484/98 od 9. marta 2009. godine, kojim je usvojen zahtev M. P . za odlaganje izvršenja rešenja od 2. septembra 1998. godine do okončanja postupka za naknadno pribavljanje građevinske dozvole; da je nadležni organ dva puta doneo rešenje kojima se odbija zahtev M. P . za izdavanje građevinske dozvole, da su ta rešenja poništena u postupku po žalbi investitora i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovno odlučivanje; da je osporenom presudom Upravn og sud a odbijena tužba kojom su podnosioci osporili zakonitost drugostepenog rešenja od 28. juna 2012. godine.

Ustavnom žalbom se traži od Ustavnog suda da „pronađe“ povredu prava na imovinu u vezi sa članom 46. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i članom 16. Ustava, „odnosno alternativno člana 58. i dodatno prava na pravično suđenje“, kao i da naloži nadležnom organu da preduzme sve neophodne mere kako bi se upravni postupak u predmetu 351.21-50695/2011 okončao u najkraćem roku. Podnosioci ustavne žalbe, takođe, ističu zahtev za naknadu nematerijalne štete u iznosu od 30.000,00 evra, u dinarskoj protivvrednosti obračunatoj po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. U podnesku od 15. jula 2013. godine istaknut je i zahtev za naknadu materijalne štete pričinjene neizvršenjem presude Evropskog suda za ljudska prava, koja se sastoji od naknade plaćene na ime advokatskih usluga i troškova za takse nadležnih organa.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt, celokupnu priloženu dokumentaciju i odgovor Sekretarijata za poslove legalizacije objekata Gradske uprave grada Beograda, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Činjenice u vezi sa postupkom administrativnog izvršenja u predmetu 354-484/98 Odeljenja za inspekcijske poslove opštinske uprav e gradske opštine Voždovac u Beogradu:

Rešenjem prvostepenog organa od 2. septembra 1998. godine naloženo je M. P . (dalje u tekstu: investitor) da poruši deo stambenog objekta u ulici M. J . 24 u B, koji je izgrađen nakon prijema rešenja o obustavi radova, a zaključkom od 11. septembra iste godine dozvoljeno je izvršenje navedenog rešenja. Administrativno izvršenje nije bilo sprovedeno do 2. novembra 2004. godine, kada su ponosioci ustavne žalbe podneli predstavku Evropskom sudu za ljudska prava (dalje u tekstu: ESLjP), žaleći se prema članu 1. Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava (dalje u tekstu: Konvencija), zbog neizvršenja naloga za rušenje donetog u njihovu korist.

ESLjP je u predmetu „Kostić protiv Srbije“ doneo presudu broj 41760/04 od 25. novembra 2008. godine (dalje u tekstu: presuda „Kostić protiv Srbije“), kojom je utvrdio povredu člana 1. Protokola 1 uz Konvenciju, a merodavni deo obrazloženja glasi:

„68. Sud na prvom mestu primećuje da samo postojanje nedozvoljene gradnje predstavlja mešanje u pravo na imovinu podnosilaca predstavke.

69. Drugo, nalog za rušenje o kome je reč izdat je 2. septembra 1998. godine, a njegovo izvršenje je odobreno 11. septembra 1998. godine.

70. Treće, Srbija je 3. marta 2004. godine ratifikovala Protokol 1, što znači da je sporni postupak u nadležnosti Suda ratione temporis više od četiri godine i sedam meseci.

71. Četvrto, privremena građevinska dozvola izdata u korist M. P. je stavljena van snage 15. decembra 1998. godine, zbog čega je, između ostalog, član 271. Zakona o opštem upravnom postupku irelevantan u vezi sa događajima posle ratifikacije.

72. Peto, Zakon o planiranju i izgradnji ne sadrži nijednu stavku u smislu da postojeće naloge za rušenje treba smatrati nevažećim. Naprotiv, čini se da član 171. tog zakona sugeriše drugačije.

73. Šesto, ne postoji nijedan dokaz da se vrednost nepokretnosti podnosilaca predstavke „mogla povećati“ u skladu sa članom 25. stav 1. Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa, kako je Vlada tvrdila.

74. U vezi sa gore navedenim, Sud nalazi da srpski organi nisu ispunili svoju pozitivnu obavezu u smislu člana 1. Protokola 1, da izvrše nalog za rušenje od 2. septembra 1998. godine, iz čega sledi da je došlo do povrede navedene odredbe.

78. Sud ne vidi nijedan razlog da sumnja da su podnosioci predstavke pretrpeli patnju zbog kršenja njihovih prava zajemčenih članom 1. Protokola 1, iz kog razloga je jasno da samo utvrđivanje povrede ove odredbe ne bi predstavljalo dovoljno pravično zadovoljenje. U vezi sa gore navedenim i na osnovu pravičnosti, kako se zahteva članom 41, Sud podnosiocima predstavke dodeljuje zajedno 4.000 evra na ime nematerijalne štete.

79. Sud dalje ističe da su se, prema članu 46. Konvencije, Visoke strane ugovornice obavezale da će poštovati pravosnažne presude Suda u svakom slučaju u kom su one stranke, čije izvršenje nadzire Komitet ministara. Sledi, između ostalog, da presuda kojom Sud utvrdi neku povrede nameće tuženoj državi zakonsku obavezu da ne samo plati odgovarajuće iznose dodeljene na ime pravičnog zadovoljenja, već i da izabere, što podleže nadzoru od strane Komiteta ministara, opšte i/ili, prema slučaju, pojedinačne mere koje će usvojiti u domaćem pravnom sistemu kako bi se utvrđena povreda okončala i njeni efekti, u meri u kojoj je to moguće, ispravili (vidi Scozzari i Giunta protiv Italije, br. 39221/98 i 41963/98, stav 249.)

80. Prema tome, Sud smatra da, uzimajući u obzir činjenicu da podnosioci predstavke nisu opravdali „smanjenje vrednosti njihove nepokretnosti“, Vlada mora ispuniti njihov zahtev za naknadu materijalne štete obezbeđenjem, putem odgovarajućih mera, brzog izvršenja naloga za rušenje od 2. septembra 1998. godine (vidi, uz neophodne izmene, Ilić protiv Srbije, br oj 30132/04, stav 112.).

Iz tih razloga, ESLjP je utvrdio da Republika Srbija treba da obezbedi, odgovarajućim sredstvima, u roku od šest meseci od datuma kada presuda postane pravosnažna, u skladu sa članom 44. stav 2. Konvencije, izvršenje odluka koje je 2. septembra 1998. godine, odnosno 11. septembra 1998. godine donela opština Voždovac”.

Zaključkom Odeljenja za inspekcijske poslove opštinske uprav e gradske opštine Voždovac u Beogradu broj 354-484/98 od 9. marta 2009. godine usvojen je zahtev investitora za odlaganje izvršenja rešenja od 2. septembra 1998. godine do okončanja postupka za naknadno pribavljanje građevinske dozvole, koji se vodi u predmetu 351-12516/2003 Odeljenja za komunalne i građevinske poslove opštinske uprave Voždovac u Beogradu.

3.2. Činjenice u vezi sa postupkom koji se vodi pred Sekretarijat om za poslove legalizacije objekata Gradske uprave grada Beograda u predmetu broj 351.21- 50695/2011:

Rešenjem nadležnog organa od 7. maja 2012. godine odbijen je kao neosnovan zahtev investitora za naknadno izdavanje građevinske i upotrebne dozvole za izvedene radove na rekonstrukciji, dogradnji i nadgradnji kuće u M. J . 24, na k.p. 6831 KO Voždovac. U obrazloženju ovog rešenja je najpre konstatovano: da je investitor 14. septembra 2005. godine podneo zahtev za legalizaciju izvedenih radova na spornom objektu, koji je dobio broj 351-1470/05; da je nadležni organ 18. maja 2009. godine doneo zaključak kojim se navedeni zahtev odbacuje, da je u postupku po žalbi investitora navedeni zaključak poništen rešenjem drugostepenog organa od 12. avgusta 2009. godine i predmet vraćen prvostepenom organu na ponovni postupak i odlučivanje; da je investitor podneo novi zahtev 10. marta 2010. godine za legalizaciju istih radova; da je taj organ preuzeo navedene predmete kao prvostepeni organ i zaključkom od 8. novembra 2011. godine spojio ova dva postupka, odlučujući dalje u predmetu broj 351.21- 50695/2011. Nadležni organ je, nakon uvida u spise predmeta i presudu „Kostić protiv Srbije“, ocenio da je neosnovan zahtev investitora, jer nije dostavio pravno valjane saglasnosti zemljišno-knjižnih suvlasnika, niti je iste u mogućnosti da dostavi, budući da se „suvlasnik objekta i sukorisnik parcele N. K . i njegova supruga Z. K . nesporno protive legalizaciji izvedenih radova i da su se radi zaštite svojih prava obratili ESLjP.

Drugostepeni organ je rešenjem od 28. juna 2012. godine usvojio žalbu investitora i poništio navedeno prvostepeno rešenje, a predmet vratio istom organu na ponovno odlučivanje, kako bi se na nesumnjiv način utvrdilo da li se podnosilac ustavne žalbe N. K . u vreme izgradnje spornog objekta istoj protivio. Podnosilac ustavne žalbe N . K . je protiv konačnog rešenja Gradskog veća grada Beograda podneo tužbu Upravnom sudu, koji je nakon održane usmene javne rasprave, doneo presudu U. 11754/12 od 31. maja 2013. godine. Navedenom presudom, koja se osporava ustavnom žalbom, odbijena je tužba kao neosnovana, a Upravni sud je za takvu odluku dao sledeće razloge: tužilac je primedbe na rekonstrukciju objekta dao 25. avgusta 1998. godine, a 16. septembra 1998. godine dao je načelnu saglasnost za izvođenje radova; iz sadržine tog akta proizlazi da se tužilac nije protivio započetoj adaptaciji i dogradnji zajedničke zgrade od strane investitora kao suvlasnika, s tim što je bilo predviđeno da konačnu saglasnost suvlasnici jedan drugom daju kada projektna dokumentacija bude usklađena prema dogovoru, čime bi se kao investitori pojavila oba suvlasnika; načelna saglasnost je data kako bi investitor mogao da nastavi sa započetim radovima, tj. da građevinska inspekcija ne sprovodi rešenje o rušenju i da isto miruje do usklađivanja dokumentacije, u kom slučaju će biti dalje nepotrebno sprovoditi to rešenje; investitor je istovremeno dao tužiocu načelnu saglasnost za izvođenje radova na svom delu objekta. Upravni sud je, polazeći od navedenog, ocenio da je pravilan zaključak tuženog organa da je u ponovnom postupku potrebno utvrditi da li je, u smislu člana 193. stav 3. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09, 64/10 i 24/11), podnosilac ustavne žalbe znao za izvođenje radova i da li se tome protivio.

Do 6. marta 2014. godine, kada je Sekretarijat za poslove legalizacije objekata Gradske uprave grada Beograda dostavio odgovor Ustavnom sudu, prvostepeni organ nije doneo rešenje u ponovnom postupku, nakon poništavanja rešenja od 7. maja 2012. godine.

Zastupnik Republike Srbije pred ESLjP je u mišljenju datom Opštinskom javnom pravobranilaštvu opštine Voždovac 26. marta 2010. godine istakao da se rešenje nadležnog organa od 2 . septembra 1998. godine mora izvršiti i da neizvršavanje presude „Kostić protiv Srbije“ posle 26. septembra 2009. godine konstituiše dalju povredu prava na mirno uživanje imovine.

Zaštitnik građana je 14. marta 2012. godine doneo Preporuku u kojoj je naveo da je opštinska uprava gradske opštine Voždovac u Beogradu imala obavezu da, počev od nastanka izvršnosti upravnih akata pa do stupanja na snagu novog Zakona o planiranju i izgradnji, sprovede sopstveno rešenje i zaključak o dozvoli izvršenja od 2. septembra, odnosno 11. septembra 1998. godine i da je, nepostupanjem po tim odlukama, za čije sprovođenje pre stupanja na snagu novog Zakona o planiranju i izgradnji nije bilo zakonskih niti faktičkih smetnji, opštinska uprava gradske opštine Voždovac u Beogradu povredila pravo podnosilaca ustavne žalbe na mirno uživanje svojine.

4. Odredbama Ustava, na čiju povredu se podnosioci u ustavnoj žalbi pozivaju, utvrđeno je: da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega (član 32. stav 1.); da se jemči mirno uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (član 58. stav 1.) S obzirom na to da se odredbe člana 1. Protokola 1 uz Konvenciju, po svojoj suštini, ne razlikuju od odredaba člana 58. Ustava, Ustavni sud je istaknutu povredu prava na imovinu cenio u odnosu na odredbe Ustava.

Ustavom je, takođe, utvrđeno: da, pored ostalog, vladavina prava počiva na neotuđivim ljudskim pravima, a da se ostvaruje povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu (član 3.); da su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i da se neposredno primenjuju (član 16. stav 3.); da je državna uprava, pored ostalog, vezana Ustavom i zakonom (član 136. stav 1.); da sudovi sude, pored ostalog, na osnovu opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora (član 142. stav 2.); da Ustavni sud , između ostalog, štiti ustavnost i zakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode (član 166. stav 1.); da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava (član 194. stav 5.) .

Za odlučivanje o ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Zakonom o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09 , 81/09, 64/10 i 24/11), koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine, propisano je : da je legalizacija, u smislu tog zakona, naknadno izdavanje građevinske i upotrebne dozvole za objekat, odnosno delove objekta izgrađene ili rekonstruisane bez građevinske dozvole, a da će se građevinska dozvola iz stava 1. ovog člana izdati za sve objekte izgrađene, odnosno rekonstruisane ili dograđene bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 185. st. 1. i 2.); da se postupak legalizacije pokreće po zahtevu vlasnika bespravno izgrađenog objekta, odnosno njegovog dela, a da se zahtev za legalizaciju podnosi u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 186. st. 1. i 2.); da k ada je predmet legalizacije objekat sagrađen na građevinskom zemljištu koje je u susvojini, odnosno sukorišćenju više lica, pored dokaza o rešenom imovinsko-pravnom osnovu podnosioca zahteva, dostavlja se i pismena saglasnost svih suvlasnika, odnosno sukorisnika na građevinskom zemljištu, koja je sudski overena, a da će se smatrati da je suvlasnik, odnosno sukorisnik na predmetnom zemljištu dao saglasnost za legalizaciju, ako je znao ili mogao znati za izgradnju predmetnog objekta, odnosno za izvođenje radova, ali se u vreme izgradnje tome nije protivio (član 193. stav 3.); da se rušenje objekta, koji su izgrađeni, odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona, neće izvršavati niti će se za te objekte donositi rešenje o uklanjanju do pravnosnažno okončanog postupka legalizacije (član 197. stav 1.); da se pravnosnažnim okončanjem postupka kojim se odbacuje ili odbija zahtev za legalizaciju, stiču uslovi za uklanjanje objekta, odnosno njegovog dela (član 198. stav 1.); da će se rešavanje zahteva za izdavanje odobrenja za izgradnju, upotrebne dozvole i drugih zahteva za rešavanje o pojedinačnim pravima i obavezama, podnetih do dana stupanja na snagu ovog zakona, nastaviti po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 218.). Odlukom Ustavnog suda I Uz-295/2009 od 6. decembra 2012. godine , objavljenom u „Službenom g lasniku Pepublike Crbije“, br oj 50/13 od 7. juna 2013. godine, utvrđeno je da odredbe čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-US i 24/11) nisu u saglasnosti sa Ustavom .

Zakonom o legalizaciji objekata („Službeni glasnik RS“, broj 95/13 od 31. oktobra 2013. godine), koji je stupio na snagu 1. novembra 2013. godine, propisano je: da se za objekte izgrađene, odnosno rekonstruisane ili dograđene bez građevinske dozvole ne može naknadno izdati građevinska dozvola ako je objekat izgrađen, odnosno rekonstruisan, u pogledu namene i spratnosti objekta, kao i udaljenja od susednih objekata, protivno uslovima propisanim planskim dokumentom ili odredbama Pravilnika o opštim pravilima za parcelaciju, regulaciju i izgradnju („ Službeni glasnik RS“, broj 50/11) (član 3. stav 1. tačka 5)); da će, izuzetno od odredbe stava 1. tačka 5) ovog člana nadležni organ naknadno izdati građevinsku i upotrebnu dozvolu, ako podnosilac zahteva za legalizaciju priloži overenu saglasnost vlasnika susednog objekta (član 3. stav 2.); da se rušenje objekata koji su izgrađeni, odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona, neće izvršavati do pravnosnažno okončanog postupka legalizacije (član 33.); da će se p ostupci za legalizaciju započeti do dana stupanja na snagu ovog zakona po zahtevima koji su podneti do 11. marta 2010. godine, a koji nisu okončani do dana stupanja na snagu ovog zakona, okonča ti po odredbama ovog zakona (član 39.); da se z ahtevi i prijave za legalizaciju podneti do 11. marta 2010. godine, smatraju zahtevima u smislu ovog zakona (član 40. stav 2.).

5. Ustavni sud je, polazeći od toga da se ustavnom žalbom prevashodno ukazuje na povrede prava učinjene u upravnom sporu koji je okončan osporenom presudom Upravnog suda U. 11754/12 od 31. maja 2013. godine, najpre pristupio ispitivanju procesnih pretpostavki za postupanje po ustavnoj žalbi protiv navedenog pojedinačnog akta.

Iz odredbe člana 170. Ustava proizlazi da je jedna od pretpostavki za izjavljivanje ustavne žalbe da je izjavljuje lice o čijim pravima i obavezama je odlučivano pojedinačnim aktom koji se osporava ustavnom žalbom, odnosno lice prema kome je preduzeta osporena radnja.

Ustavni sud je uvidom u osporeni akt utvrdio da podnositeljka ustavne žalbe Z. K . nije bila stranka u upravnom sporu koji je okončan osporenom presudom Upravnog suda U. 11754/12 od 31. maja 2013. godine, iz čega sledi da podnositeljka nije aktivno legitimisana za podnošenje ustavne žalbe protiv navedenog pojedinačnog akta, niti zbog povrede prava na imovinu „u vezi sa dužinom predmetnog postupka legalizacije“.

Ustavni sud je dalje konstatovao da je konačnim rešenjem Gradskog veća grada Beograda od 28. juna 2012. godine poništeno rešenje prvostepenog organa od 7. maja 2012. godine i predmet vraćen tom organu na ponovni postupak i odlučivanje. Imajući to u vidu, ovaj sud je zaključio da je upravni postupak u kome se rešava o zahtevu investitora za naknadno izdavanje građevinske i upotrebne dozvole još uvek u toku. Činjenica da je Upravni sud osporenom presudom odbio kao neosnovanu tužbu podnosioca ustavne žalbe N. K, ispitujući zakonitost drugostepenog rešenja kojim je uvažena žalba protivne stranke u postupku i poništeno prvostepeno rešenje, ne znači da su iscrpljena pravna sredstva u ovoj pravnoj stvari, jer će podnosilac ustavne žalbe u ponovnom postupku pred upravnim organom imati mogućnost da istakne sve činjenice koje je iznosio u tužbi, kao i da brani svoja prava i zakonom zaštićene interese.

Ustavni sud, takođe, ocenjuje kao preuranjen i alternativni zahtev podnosioca ustavne žalbe N. K . za utvrđenje povrede prava na imovinu „u vezi sa dužinom predmetnog postupka legalizacije“, budući da navedeni upravni postupak nije pravnosnažno okončan.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, u tački 4. izreke odbacio ustavnu žalbu N. K . i Z . K . u delu u kome je izjavljena protiv presude Upravnog suda U. 11754/12 od 31. maja 2013. godine i zbog povrede prava na imovinu, zajemčenog članom 58. Ustava, „u vezi sa dužinom postupka legalizacije“ koji se vodi pred Sekretarijat om za poslove legalizacije objekata Gradske uprave grada Beograda u predmetu broj 351.21- 50695/2011, sagla sno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), jer nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka.

6. Podnosioci ustavne žalbe, takođe, smatraju da usled neizvršenja presude „Kostić protiv Srbije“, postoji kontinuirana povreda njihovog prava na imovinu, budući da Republika Srbija nije ispunila pozitivnu obavezu u vezi sa označenim pravom, čija povreda je utvrđena navedenom presudom. Obaveza Ustavnog suda da u okolnostima konkretnog slučaja nastavi njegovo ispitivanje, zasniva se na odredbama člana 166. stav 1. Ustava, koji od Ustavnog sud a zahteva da štiti ustavnost i zakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode, kao i odredbama koje utvrđuju vezanost državne uprave Ustavom i obavezu sudova da, u vršenju svoje nadležnosti, neposredno primenjuju potvrđene međunarodn e ugovor e (član 16. stav 3, u vezi sa članom 136. stav 1, članom 142. stav 2 . Ustava i članom 194. stav 5.).

Polazeći od navedenog ustavnopravnog osnova, a uvažavajući i celokupni ustavnopravni, međunarodnopravni i zakonski okvir merodavan za pitanja u vezi sa izvršenjem presuda ESLjP, Ustavni sud podseća da je Republika Srbija 3. marta 2004. godine ratifikovala Konvenciju, sa Protokolom 1 uz Konvenciju, te da su potpisnice Konvencije preuzele obavezu da jemče svakome u svojoj nadležnosti prava i slobode određene Konvencijom (član 1.) i da se povinuju pravosnažnoj presudi Suda u svakom predmetu u kome su stranke (član 46. stav 1.).

Sledom navedenog, izvršenje presuda ESLjP u kojima je utvrđena povreda Konvencije treba razumeti u prvom redu kao izvršenje međunarodne ugovorne obaveze koju je Republika Srbija kao ugovorna strana prihvatila ratifikacijom Konvencije.

Ustavni sud ukazuje da je ESLjP u predmetu Verein gegen Tierfabriken Schweiz (VgT) protiv Švajcarske (presuda od 30. juna 2009. godine broj 32772/02) sažeo najvažnija načela na kojima se temelji izvršenje njegovih presuda:

“85. Što se tiče zahteva člana 46, prvo se mora primetiti da je odgovorna država za koju je utvrđeno da je prekršila Konvenciju ili njene protokole obavezna povinovati se odluci Suda u svakom slučaju u kojem je stranka. Drugim rečima, potpun ili delimičan propust da se izvrši presuda Suda može dovesti do međunarodne odgovornosti države stranke. Ta će država stranka biti obavezna ne samo platiti onima kojih se to tiče iznos koji im je dodeljen na ime pravičnog zadovoljenja, nego i preduzeti pojedinačne i/ili, bude li prikladno, opšte mere u svom domaćem pravnom poretku kako bi okončala povredu koju je Sud utvrdio i ispravila posledice, koje imaju za cilj da se podnosilac, koliko god je moguće, vrati u položaj u kojem bi bio da zahtevi Konvencije nisu bili zanemareni (videti, među mnogim drugim presudama, Scozzari i Giunta protiv Italije, br. 39221/98 i 41963/98, § 249, ECHR 2000-VIII i Assanidze protiv Gruzije, broj 71503/01, § 198. ECHR 2004-II).

86. Te obaveze izražavaju načela međunarodnog prava da je država koja je odgovorna za nepravičan čin obavezna sprovesti restituciju koja se sastoji u uspostavljanju situacije koja je postojala pre nego što je taj čin učinjen, pod uslovom da restitucija nije „materijalno nemoguća“ i da „ne uključuje teret preko svih razmera u odnosu prema koristi koja izvire iz restitucije umesto kompenzacije“ ... Drugim rečima, iako je restitucija pravilo, mogu postojati okolnosti u kojima je odgovorna država izuzeta, potpuno ili delimično, od te obaveze, pod uslovom da može pokazati kako takve okolnosti postoje.

87. U svakom slučaju, od odgovornih se država zahteva da upoznaju Odbor ministara s detaljnim, najnovijim informacijama o napredovanju u postupku izvršenja presuda koje su za njih obavezujuće ... S tim u vezi Sud naglašava obavezu država da provode ugovore u dobroj veri, kao što je posebno zabeleženo u trećem stavu preambule i u članu 26. Bečke konvencije o pravu ugovora iz 1969. godine.

88. Istina, podvrgnute nadzoru Odbora ministara, odgovorne države u načelu ostaju slobodne izabrati sredstva kojima će ispuniti svoje obaveze iz člana 46. stava 1. Konvencije, pod uslovom da su takva sredstva saglasna sa zaključcima iznesenim u presudi Suda“.

Ustavni sud naglašava da je ovo prvi slučaj u kome se podrobnije bavi izvršenjem presuda ESLjP-a u Republici Srbiji kad je reč o utvrđenoj povredi prava na imovinu, koja se sastoji u propuštanju nadležnih organa da sprovedu postupak administrativnog izvršenja. Radi poštovanja međunarodnih obaveza Republike Srbije i poštovanja ljudskih prava kao najviše vrednosti ustavnog poretka Republike Srbije, Ustavni sud je pristupio ocenjivanju osnovanosti tvrdnje podnosilaca ustavne žalbe da povreda člana 1. Protokola 1 uz Konvenciju, utvrđena odlukom ESLjP, traje i dalje.

Ustavni sud smatra da je najpre potrebno ispitati da li je neispunjenje „pozitivne obaveze“ nakon donošenja presude ESLjP bilo zakonito, što bi opravdalo propuštanje Republike Srbije da tu obavezu izvrši. S tim u vezi, Sud je konstatovao da je presuda ESLjP postala pravnosnažna 25. februara 2009. godine, u vreme važenja Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, kojim nisu bili izuzeti od zabrane uklanjanja objekti sagrađeni, odnosno rekonstru isani bez građevinske dozvole . Takođe je konstatovao da je novim Zakonom o planiranju i izgradnji , koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine , izvršenje rešenja o rušenju takvih objekata, bilo odloženo do pravnosnažno okončanog postupka legalizacije (član 197. stav 1.), a isto zakonsko rešenje sadrži i član 33. važećeg Zakona o legalizaciji objekata , koji je stupio na snagu 1. novembra 2013. godine. Iz navedenog sledi da je u periodu od 25. februara do 11. septembra 2009. godine postojala zakonom utvrđena obaveza nadležnog organa da izvrši predmetno rešenje od 2. septembra 1998. godine, ne čekajući ishod postupka legalizacije po zahtevu investitora, čime bi istovremeno bila izvršena i presuda „Kostić protiv Srbije“ . U periodu koji je nakon toga usledio, a koji traje do odlučivanja Ustavnog suda u ovom predmetu, nadležni organ je imao obavezu da sačeka ishod predmetnog postupka legalizacije, jer bi se tek pravnosnažn om odlukom kojom se odbacuje ili odbija zahtev za legalizaciju, st ekli uslovi za uklanjanje objekta po zaključku o dozvoli izvršenja navedenog rešenja iz 1998. godine. S tim u vezi, Ustavni sud ukazuje da je u Odluci Už-192/2007 od 12. maja 2011. godine istakao da se, saglasno odredbi člana 197. stav 1. Zakona o planiranju i izgradnji iz 2009. godine , do okončanja postupka legalizacije ne može sprovoditi postupak izvršenja , jer bi to bilo suprotno zakonu, ali da, upravo stoga, postupci legalizacije objekata u kojima postoji izvršno rešenje o rušenju moraju biti hitno i prioritetno rešavani.

Ustavni sud, takođe, ukazuje da je Odlukom IUz-295/2009 od 6. decembra 2012. godine , objavljenom u „Službenom g lasniku Pepublike Crbije“, br oj 50/13 od 7. juna 2013. godine, utvrdio da odredbe čl. 185. do 200. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-US i 24/11), nisu u saglasnosti sa Ustavom. Ovaj sud, međutim, ocenjuje da se, u konkretnom slučaju, neizvršenje presude „Kostić protiv Srbije“, ne može opravdati zakonskom smetnjom da se sprovede predmetni postupak administrativnog izvršenja pre pravnosnažnog okončanja postupk a legalizacije . Naime, navedena zabrana je u pravni sistem Republike Srbije uvedena septembra 2009. godine i, sa prekidom od šest meseci, traje još uvek, ali je ona mogla biti od uticaja na izvršenje rešenja nadležnog organa od 2. septembra 1998. godine, jedino u slučaju da je predmetni postupak legalizacije spornog objekta bio pravnosnažno okončan odlukom kojom se zahtev za legalizaciju usvaja. Ustavni sud podseća da je Republika Srbija presudom „ Kostić protiv Srbije“ obavezana da obezbedi izvršenje odluka koje je 2. septembra 1998. godine, odnosno 11. septembra 1998. godine donela opština Voždovac, što bi, u slučaju usvajanja zahteva za legalizaciju, zahtevalo ispitivanje da li je restitucija „materijalno nemoguća“ , odnosno da li „uključuje teret preko svih razmera u odnosu prema koristi koja izvire iz restitucije umesto kompenzacije“ . Međutim, u situaciji kada upravni postupak koji se vodi pred Sekretarijat om za poslove legalizacije objekata Gradske uprave grada Beograda u predmetu broj 351.21- 50695/2011 još nije pravnosnažno okončan, ne postoji potreba za ispitivanjem da li je neispunjenje „pozitivne obaveze“ Republike Srbije. nakon donošenja presude ESLjP bilo zakonito. Ovaj sud posebno naglašava da je investitor podneo zahtev za legalizaciju spornih radova 14. septembra 2005. godine i da postupak po tom zahtevu nije bio pravnosnažno okončan na dan stupanja na snagu Zakona o planiranju i izgradnji iz 2009. godine, iz čega sledi da je, saglasno odredbi člana 218. navedenog zakona, odlučivanje o zahtevu investitora moralo biti nastavljeno po Zakonu o planiranju i izgradnji iz 2003. godine, jer se kasnije podneti zahtev investitora odnosi na legalizaciju istih radova. Polazeći od svega izloženog, Ustavni sud nalazi da je nedopustivo dugo trajanje predmetnog postupka za legalizaciju onemogućilo izvršenje presude – restitucijom ili kompenzacijom podnosilaca ustavne žalbe.

Nepoštovanje međunarodnih obaveza, koje se u konkretnom slučaju ogleda u neizvršenju rešenja nadležnog organa o rušenju predmetnog objekta, ozbiljno je uticalo na pravnu situaciju podnosilaca ustavne žalbe. Tu činjenicu nadležni organi ne mogu zanemariti, jer se time narušava legitimno očekivanje podnosilaca ustavne žalbe da će presuda ESLjP omogućiti da nadležni organi ispune svoju pozitivnu obavezu u smislu člana 1. Protokola br oj 1, izvršenjem naloga za rušenje od 2. septembra 1998. godine. Sve dotle, ili dok se ne utvrdi da bi uspostavljanje situacije koja je postojala pre n ego što je povreda prava nastala, bila „materijalno nemoguća“ i da bi „uključivala teret preko svih razmera u odnosu prema koristi koja izvire iz restitucije umjesto kompenzacije“, ima se smatrati da su podnosioci ustavne žalbe i dalje žrtve povrede prava na mirno uživanje imovine iz člana 58. stav 1. Ustava.

Imajući u vidu izloženo, Ustavni sud je usvojio ustavnu žalbu izjavljenu zbog propuštanja Odeljenja za inspekcijske poslove opštinske uprav e gradske opštine Voždovac u Beogradu da izvrši pravnosnažnu i obavezujuću presudu „Kostić protiv Srbije“ broj 41760/04 od 25. novembra 2008. godine u smislu člana 46. stav 1. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda („Službeni list SCG – Međunarodni ugovori“, br. 9/03, 5/05 i 7/05 i „ Službeni glasnik RS – M eđunarodni ugovori“, broj 12/10 ), odlučujući kao u tački 1. izreke.

7. Ustavni sud je, u tački 2. izreke, utvrdio da se podnosioci ustavne žalbe imaju smatrati žrtvom povrede prava na imovinu, zajemčenog članom 58. stav 1. Ustava, u postupku na koji se odnosi presuda „Kostić protiv Srbije“, sve dok postupak na koji se presuda odnosi ne bude okončan.

8. Razmatrajući način otklanjanja štetnih posledica utvrđenja da se podnosioci ustavne žalbe imaju smatrati žrtvom povrede prava na imovinu, Ustavni sud nalazi da je sprovođenje predmetnog postupka administrativnog izvršenja uslovljeno okončanjem postupka legalizacije izvedenih radova na spornom objektu. Stoga je Ustavni sud u tački 3. izreke naložio Sekretarijatu za poslove legalizacije objekata Gradske uprave grada Beograda da preduzme sve neophodne mere kako bi se postupak u predmetu broj 351.21-50695/2011 okončao u najkraćem roku.

9. Razmatrajući zahtev podnosilaca za naknadu štete, Ustavni sud je imao u vidu da je u predmetu „Kostić protiv Srbije“ ESLjP dosudio podnosiocima ustavne žalbe 4.000 evra na ime nematerijalne štete zbog kršenja njihovih prava zajemčenih članom 1. Protokola 1 i naložio Vladi da ispuni zahtev podnosilaca za naknadu materijalne štete obezbeđenjem brzog izvršenja naloga za rušenje od 2. septembra 1998. godine. Polazeći od toga da je iznos naknade na ime nematerijalne štete podnosiocima ustavne žalbe blagovremeno isplaćen na osnovu pravnosnažne presude ESLjP, Ustavni sud nije razmatrao ponovni zahtev podnosilaca istaknut zbog povrede prava na imovinu. Imajući u vidu da će zahtev podnosilaca ustavne žalbe za naknadu materijalne štete biti obezbeđen izvršenjem presude „ Kostić protiv Srbije“, Ustavni sud je u tom delu istaknuti zahtev ocenio kao preuranjen.

Stoga je Ustavni sud zahtev podnosilaca ustavne žalbe za naknadu materijalne i nematerijalne štete odbacio, kao u tački 5. izreke, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

Ustavni sud je na stanovištu da podnosioci ustavne žalbe ne treba da snose troškove postupaka u kojima, nakon pravnosnažnosti presude ESLjP, pokušavaju da izdejstvuju izvršenje te presude, ali konstatuje da istaknuti zahtev za naknadu tih troškova u konkretnom slučaju nije opredeljen, niti potkrepljen dokazima.

10. Takođe, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 49. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odlučio da se ova odluk a objavi u „Službenom glasniku Republike Srbije“, imajući u vidu značaj koji ima za zaštitu Ustavom garantovanih ljudskih prava i građanskih sloboda.

11. S obzirom na izloženo, Ustavni sud je, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9), člana 46. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Vesna Ilić Prelić, s.r.

Odluka Ustavnog suda o neizvršenju presude Evropskog suda za ljudska prava

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti