Faktička eksproprijacija zemljišta i pravo na pravičnu naknadu

Kratak pregled

Ustavni sud je poništio presudu Višeg suda u Novom Sadu kojom je odbijena naknada za zemljište oduzeto radi izgradnje ulice. Sud je utvrdio da je odbijanje tužbe zbog nejasne legitimacije bilo proizvoljno.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Vesna Ilić Prelić, dr Dragana Kolarić, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tamás), Gordana Ajnšpiler Popović, dr Vladan Petrov, Tatjana Đurkić i Miroslav Nikolić, u postupku po ustavnoj žalbi M. Z. iz Rumenke kod Novog Sada, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 10. jula 2025. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba M. Z. i utvrđuje da je presudom Osnovnog suda u Novom Sadu P. 6075/18 od 11. marta 2019. godine i presudom Višeg suda u Novom Sadu Gž. 1929/19 od 12. maja 2020. godine podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Poništava se presuda Višeg suda u Novom Sadu Gž. 1929/19 od 12. maja 2020. godine i određuje da isti sud donese novu odluku o žalbi tužioca izjavljenoj protiv presude Osnovnog suda u Novom Sadu P. 6075/18 od 11. marta 2019. godine.

3. Odbacuje se zahtev podnosioca ustavne žalbe za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom.

O b r a z l o ž e nj e

1. M. Z. iz Rumenke kod Novog Sada, podneo je 8. juna 2020. godine, preko punomoćnika B. H, advokata iz Novog Sada, Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv presuda navedenih u izreci, zbog povrede prava na imovinu iz člana 58. stav 1. Ustava Republike Srbije. Podnosilac se istovremeno pozvao na povredu člana 1 Protokola 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Ustavni sud ukazuje da su označenim odredbama Protokola garantovana prava čiju zaštitu pruža i Ustav Republike Srbije, te se eventualna povreda ili uskraćivanje ovih prava ceni u odnosu na odgovarajuće odredbe Ustava.

Ustavnom žalbom se osporavaju presude donete u parničnom postupku vođenom po tužbi tužioca, ovde podnosioca ustavne žalbe, protiv tuženog Grada Novog Sada, radi isplate naknade za oduzeto zemljište.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da je drugostepeni sud zauzeo pogrešno pravno stanovište navodeći da podnosiocu ne pripada naknada za oduzeto zemljište, jer nije dokazao kada je izgrađena ulica i da li je on bio vlasnik u momentu faktičke deposedacije; da je podnosilac u potpunosti dokazao da se radi o faktičkoj eksproprijaciji i propustu tuženog koji je ignorisao Zakon o eksproprijaciji i zemljište oduzeo bez ikakvog pravnog postupka; da su navodi tužioca dokazani pismenom dokumentacijom i nalazom veštaka geodetske struke; da je u konkretnom slučaju, podnosilac legalno uknjižen sa pravom svojine u katastru nepokretnosti pa je neverovatno da mu sudovi to pravo ignorišu; da je sporna parcela danas ulica, a da je tužilac nosilac prava na istoj; da je stoga tužbeni zahtev neosnovano odbijen; da su sudovi proizvoljnim tumačenjem materijalnog prava i uskraćivanjem prava na naknadu povredili podnosiočevo pravo na imovinu.

Predložio je Ustavnom sudu da usvoji ustavnu žalbu, utvrdi povredu navedenog ustavnog prava, poništi osporenu drugostepenu presudu i prizna mu pravo na isplatu iznosa od 390.000,00 dinara na ime advokatske naknade za sastav ustavne žalbe.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu. Postupak po ustavnoj žalbi, u smislu člana 175. stav 3. Ustava, uređuje se zakonom.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama zahteva istaknutog u njoj, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je na osnovu uvida u dokumentaciju priloženu uz ustavnu žalbu, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnosudskoj stvari:

Tužilac M. Z, ovde podnosilac ustavne žalbe, podneo je Osnovnom sudu u Novom Sadu tužbu protiv tuženog Grada Novog Sada, radi isplate naknade za oduzeto zemljište.

Osporenom presudom Osnovnog suda u Novom Sadu P. 6075/18 od 11. marta 2019. godine odbijen je postavljeni tužbeni zahtev i obavezan tužilac da tuženom naknadi troškove postupka.

Osporenom presudom Višeg suda u Novom Sadu Gž. 1929/19 od 12. maja 2020. godine odbijena je žalba tužioca i potvrđena prvostepena presuda. U obrazloženju osporene drugostepene presude je navedeno da je prvostepeni sud pravilno primenio materijalno pravo i odbio tužbeni zahtev s obzirom na to da tužilac nije priložio dokaze na okolnosti kada je postao vlasnik predmetne parcele, kada je na predmetnoj parceli izgrađena ulica, kao ni da li je ista oduzeta od tužioca ili njegovog pravnog prethodnika radi formiranja nove ulice, a samim tim nije dokazao da je aktivno legitimisan u ovoj pravnoj stvari. Nadalje, drugostepeni sud navodi da, ukoliko je u momentu sticanja vlasništva od strane tužioca, parcela već bila sastavni deo Partizanske ulice u Rumenci, predmetna parcela ne bi mogla biti oduzeta tužiocu, s obzirom na to da je u tom slučaju, u momentu sticanja svojine od strane tužioca, ista već postala javna svojina. Dakle, tužilac nije dokazao da li je faktička eksproprijacija izvršena u vreme kada je on bio vlasnik, odnosno da li je predmetna parcela oduzeta upravo od njega, pa je tužbeni zahtev pravilno odbijen kao neosnovan.

4. Odredbama Ustava, na čiju se povredu, po oceni Suda, poziva podnosilac ustavne žalbe, jemči se: pravo na pravično suđenje (član 32. stav 1.) pravo na imovinu (član 58.).

Odredbama Zakona o eksproprijaciji („Službeni glasnik RS“, broj 53/95, „Službeni list SRJ“, broj 16/01-Odluka SUS i „Službeni glasnik RS“, br. 23/01, 20/09, 55/13 - Odluka US i 106/16 - autentično tumačenje) propisano je: da se danom pravosnažnosti rešenja o eksproprijaciji menja sopstvenik na eksproprisanoj nepokretnosti (potpuna eksproprijacija) (član 4.); da se eksproprijacija može vršiti za potrebe Republike Srbije, autonomne pokrajine, grada, grada Beograda, opštine, javnih fondova, javnih preduzeća, privrednih društava koja su osnovana od strane javnih preduzeća, kao i za potrebe privrednih društava sa većinskim državnim kapitalom osnovanih od strane Republike Srbije, autonomne pokrajine, grada, grada Beograda, ili opštine, ako zakonom nije drukčije određeno (član 8. stav 1.); da se naknada za eksproprisano poljoprivredno zemljište i građevinsko zemljište određuje u novcu prema tržišnoj ceni takvog zemljišta, ako zakonom nije drukčije propisano i da procenu tržišne cene iz stava 1. ovog člana vrši organ nadležan za utvrđivanje poreza na prenos apsolutnih prava na nepokretnostima (član 42.).

Odredbom člana 2. stav 6. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US, 24/11, 121/12, 42/13 - Odluka US, 50/13 - Odluka US, 98/13 - Odluka US, 132/14 i 145/14), koji je važio u vreme unošenja ulice u planski dokument, bilo je propisano da površina javne namene jeste prostor određen planskim dokumentom za uređenje ili izgradnju objekata javne namene ili javnih površina za koje je predviđeno utvrđivanje javnog interesa, u skladu sa posebnim zakonom (ulice, trgovi, parkovi i dr.).

Odredbama člana 10. Zakona o javnoj svojini („Službeni glasnik RS“, br. 72/11, 88/11, 105/14, 104/16 – dr. zakon i 108/16), koji je važio u vreme unošenja ulice u planski dokument, bilo je propisano: da se dobrima u opštoj upotrebi u javnoj svojini, u smislu ovog zakona, smatraju one stvari koje su zbog svoje prirode namenjene korišćenju svih i koje su kao takve određene zakonom (javni putevi, javne pruge, most i tunel na javnom putu, pruzi ili ulici, ulice, trgovi, javni parkovi, granični prelazi i dr.) (stav 2.); da se na dobrima u opštoj upotrebi može steći pravo predviđeno posebnim zakonom (koncesija, zakup i sl.) (stav 4.); da svako ima pravo da dobro u opštoj upotrebi koristi na način koji je radi ostvarivanja te namene propisan zakonom, odnosno odlukom organa ili pravnog lica kome su ta dobra data na upravljanje (stav 5.); da su dobra u opštoj upotrebi u svojini Republike Srbije, izuzev puteva II reda, koji su u svojini autonomne pokrajine na čijoj teritoriji se nalaze, kao i izuzev nekategorisanih puteva, opštinskih puteva i ulica (koje nisu deo autoputa ili državnog puta I i II reda) i trgova i javnih parkova, koji su u svojini jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalaze (stav 7.).

5. Podnosilac ustavne žalbe u suštini smatra da je sud proizvoljnim tumačenjem materijalnog prava odbio njegov tužbeni zahtev za isplatu naknade za oduzeto zemljište koje je obuhvaćeno ulicom, na koji način, po oceni Ustavnog suda podnosilac pre svega ukazuje na povredu prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Sud, iako se podnosilac nije izričito pozvao na povredu prava na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, pre svega, pošao od ispitivanja postojanja pretpostavki za vođenje postupka i odlučivanje o povredi ovog prava.

U parničnom postupku koji je prethodio podnošenju ustavne žalbe utvrđeno je: da je podnosilac kod Službe za katastar nepokretnosti upisan kao vlasnik sporne parcele broj 741/2, u površini od 27m2, upisana u List nepokretnosti broj 1929 KO Rumenka; da se radi o parceli koja je prema Planu generalne regulacije naseljenog mesta Rumenka („Službeni list Grada Novog Sada“, broj 21/15), namenjena u celosti za javnu površinu – ulicu i u prirodi u celosti ulazi u sastav Partizanske ulice, a nalazi se na raskrsnici sa ulicom Oslobođenja; da se nalazi u zoni porodičnog stanovanja; da je parcela u potpunosti opremljena infrastrukturom, i to vodnom (vodovod i kanalizacija), elektroenergetskom, telekomunikacionom i gasnom, dok je površina izgrađena od asfaltnog zastora, te da istu neometano koristi neograničen broj lica za javni saobraćaj; nije vođen postupak eksproprijacije niti postoji akt o oduzimanju zemljišta, niti je podnosiocu isplaćena naknada za predmetno zemljište.

Sudovi su u osporenim presudama obrazložili da podnosiocu ne pripada pravo na naknadu za sporno zemljište ni u parničnom postupku jer tužilac nije dokazao svoju aktivnu legitimaciju, odnosno nije dokazao da je faktička eksproprijacija izvršena u vreme kada je on bio vlasnik, dakle da je predmetna parcela upravo od njega oduzeta.

Ustavni sud ukazuje da je u ustavnopravnom smislu neprihvatljiv stav sudova iznet u osporenim presudama da podnosilac ustavne žalbe nema pravo na isplatu naknade za zemljište čiji je zemljišno-knjižni vlasnik, a koje je regulacionim planom predviđeno za ulicu, jer nije dokazao da je put preko predmetne parcele izgrađen nakon što je on stekao istu, odnosno da je faktička eksproprijacija izvršena u vreme kada je on bio vlasnik. Ovo iz razloga što se sporno zemljište više ne može smatrati privatnim putem, već se radi o ulici koja je po Zakonu o javnoj svojini dobro u opštoj upotrebi u svojini jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi. U postupku koji je prethodio ustavnosudskom utvrđeno je da je sporno zemljište planskim aktom – Planom generalne regulacije naseljenog mesta Rumenka određeno za ulicu i da u prirodi i jeste ulica koja ima svoj naziv, što znači da je ono, saglasno citiranim odredbama Zakona o javnoj svojini, postalo dobro u opštoj upotrebi u javnoj svojini – svojini jedinice lokalne samouprave. Stoga jedinica lokalne samouprave ima obavezu da zemljište koje je postalo sredstvo javne svojine ekspropriše ranijem vlasniku, odnosno da ga izuzme iz poseda ranijeg korisnika, i da za to isplati odgovarajuću naknadu.

Sporno zemljište podnosioca ustavne žalbe je planskim aktom određeno za ulicu, te je ovo zemljište postalo sredstvo u javnoj svojini tuženog (dobro u opštoj upotrebi), ali podnosiocu ustavne žalbe prethodno nije isplaćena naknada za isto zemljište. U pitanju je tzv. faktička eksproprijacija koja upravo i nastaje kada se na zemljištu grade putevi, infrastrukturni ili drugi objekti pro bono publico, iako ne postoji rešenje o oduzimanju zemljišta. U situaciji kada je zemljište privedeno nameni u skladu sa planskim aktom i na osnovu zakona postalo javna svojina, vlasnik zemljišta ne može trpeti štetne posledice što nadležni organ nije sproveo upravni postupak i doneo rešenje o izuzimanju zemljišta iz poseda, koje bi bilo osnov za isplatu naknade za izuzeto zemljište. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud je stav drugostepenog suda ocenio kao proizvoljan i nepravičan.

Takođe, Odlukama Ustavnog suda Už-3661/2011 od 5. marta 2014. godine, Už-5533/2011 od 3. jula 2014. godine, Už-206/2015 od 22. juna 2017. godine, 4230/2015 od 1. marta 2018. godine i Už-11949/20 od 26. septembra 2024. godine, usvojene su ustavne žalbe podnosilaca zbog faktičke eksproprijacije njihovog zemljišta koje je planskim aktima organa jedinica lokalne samouprave određeno za ulice, a podnosiocima nije isplaćena odgovarajuća naknada.

Na osnovu izloženog, Ustavni sud je utvrdio da je osporenim presudama podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na pravično suđenje iz člana 32. stav 1. Ustava, te je ustavnu žalbu usvojio, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13-Odluka US, 40/15-dr. zakon, 103/15, 10/23 i 92/23), odlučujući kao u tački 1. izreke.

Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao meru za otklanjanje posledica utvrđene povrede navedenog ustavnog prava, poništio presudu Višeg suda u Novom Sadu Gž. 1929/19 od 12. maja 2020. godine i odredio da taj sud ponovo odluči o žalbi podnosioca podnetoj protiv osporene prvostepene presude, odlučujući kao u tački 2. izreke.

6. Kako će na osnovu Odluke Ustavnog suda drugostepeni sud ponovo odlučivati o žalbi podnosioca izjavljenoj protiv osporene prvostepene presude, Ustavni sud nije posebno razmatrao navode ustavne žalbe o povredi prava na imovinu.

7. Što se tiče zahteva za isplatu advokatske naknade za sastav ustavne žalbe u iznosu od 390.000,00 dinara, Ustavni sud je našao da podnosilac u suštini zahteva isplatu naknade troškova postupka pred Ustavnim sudom. Sud ukazuje da je u svojoj dosadašnjoj praksi više puta razmatrao navedeno pitanje, te da je zauzeo načelan stav da, u smislu člana 6. Zakona o Ustavnom sudu, nema osnova za naknadu troškova postupka pred Ustavnim sudom, pri čemu u konkretnom slučaju ne postoje bilo kakve izuzetne i posebne okolnosti koje bi opravdale drugačiju primenu člana 6. stav 2. Zakona (videti presudu u predmetu Evropskog suda Dragan Kovačević protiv Hrvatske, broj predstavke 49281/15, od 12. maja 2022. godine, stav 83.), te je odlučeno kao u tački 3. izreke, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu.

8. Polazeći od iznetog, na osnovu odredaba člana 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 47. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, kao i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS“, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Faktička eksproprijacija zemljišta i pravo na pravičnu naknadu

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti