Odluka Ustavnog suda o povredi prava u dugotrajnom upravnom izvršenju

Kratak pregled

Ustavni sud usvaja ustavnu žalbu zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku u postupku administrativnog izvršenja uklanjanja bespravno izgrađene staze, koji traje preko 15 godina. Podnosiocima je dosuđena naknada nematerijalne štete i naloženo je hitno okončanje postupka.

Tekst originalne odluke

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Snežana Marković, predsednik Veća i sudije Miroslav Nikolić, dr Tijana Šurlan, dr Tamaš Korhec (Korhecz Tam ás), dr Milan Škulić, Lidija Đukić, dr Jovan Ćirić i Vesna Ilić Prelić, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi V. P . i R . P, oboje iz Beograda , na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 24. februara 202 2. godine, doneo je

O D L U K U

1. Usvaja se ustavna žalba V. P . i R . P . i utvrđuje da je u postupku administrativnog izvršenja koji se vodi pred Odeljenjem za inspekcijske poslove i izvršenja Uprave gradske opštine Savski venac u Beogradu u predmetu broj 356-79/2018-VI-3 podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije, dok se u preostalom delu ustavna žalba odbacuje.

2. Utvrđuje se pravo podnosilaca ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete svakom u iznosu od po 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

3. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se postupak administrativnog izvršenja iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

O b r a z l o ž e nj e

1. V. P . i R . P, oboje iz Beograda, podneli su Ustavnom sudu, 4. maja 2018. godine, ustavnu žalbu protiv presude Upravnog suda U. 11954/16 od 22. februara 2018. godine, zbog povrede načela i prava iz čl. 21, 25, 32, 36. i 58. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbama člana 32. stav 1. Ustava, u postupku administrativnog izvršenja navedenom u izreci.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da je osporena presuda u svemu suprotna Ustavu, Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i stavovima Upravnog suda izraženim u ranije donetim odlukama u toj pravnoj stvari; da je Upravni sud posle 13 godina arbitrernim postupanjem onemogućio podnosioce da uživaju svoju imovinu i istu praktično oduzeo; da su podnosioci „godinama“ zainteresovana lica u predmetnom postupku, a da se Upravni sud u osporenoj presudi „čudi“ zbog čega je obaveza uklanjanja sporne betonske staze naložena samo vlasnicima posebnih delova zgrade u ulici A. broj …, iako se nalazi na dve katastarske parcele.

U ustavnoj žalbi se, takođe, ukazuje na to da se osporenom presudom odugovlači postupak, iako „neosnovano“ traje već 13 godina.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu označenih načela i prava i poništi osporeni akt, kao i da utvrdi pravo podnosiocima ustavne žalbe na naknadu nematerijalne štete u iznosu od po 1.000 evra , u dinarskoj protivvrednosti . Takođe se predlaže da Ustavni sud odloži izvršenje osporenog akta i „zabrani postupanje po predmetnoj presudi, odnosno izvršenje svih drugih akata“…do donošenja odluke po ovoj ustavnoj žalbi.

2. Saglasno članu 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je, u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u osporeni akt, spise predmeta Odeljenja za inspekcijske poslove i izvršenja Uprave gradske opštine Savski venac u Beogradu broj 356-79/2018-VI-3, kao i dostavljenu dokumentaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za odlučivanje:

3.1. Podnosilac ustavne žalbe V. P . obratio se 13. juna 2005. godine Odeljenju za inspekcijske poslove opštine Savski venac zahtevom za preduzimanje mera iz nadležnosti građevinske inspekcije na uklanjanju kolsko-pešačke staze između pr edgaražnog prostora zgrada br. … i … u ulici A . u Beogradu . Zahtevom je traženo da se ta obaveza naloži vlasnicima garaža levo od ulaza u zgradu broj …, jer korišćenje te staze „ugrožava bezbednost i ozbiljno dovodi u pitanje korišćenje garaže“ podnosioca i predgaražnog prostora, koji po građevinskoj dozvoli pripada njegovoj garaži, tim pre što se u jednoj od garaža vrši popravka vozila, a na zgradi broj 6 se vrši nadziđivanje, što će dodatno povećati broj potencijalnih korisnika pristupnog puta isključivo odobrenog za zgrade br. … i ... .

Građevinski inspektor Odeljenja za inspekcijske poslove i izvršenja Uprave gradske opštine Savski venac u Beogradu (dalje u tekstu: prvostepeni organ) doneo je rešenje broj 356-94/2005 od 22. februara 2006. godine, kojim je naređeno Republičkoj direkciji za imovinu Republike Srbije, kao investitoru radova na izgradnji sporne betonske staze, da istu poruši u ostavljenom roku, pod pretnjom prinudnog izvršenja. Rešenjem Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove i građevinsku inspekciju grada Beograda – Sektor za drugostepeni postupak i upravno-pravne poslove za građevinsku i urbanističku inspekciju (dalje u tekstu: drugostepeni organ) od 30. juna 2006. godine poništen je navedeni zaključak i predmet vraćen istom organu na ponovno odlučivanje.

Zaključkom prvostepenog organa od 14. septembra 2006. godine prekinut je predmetni postupak inspekcijskog nadzora do pravnosnažnog okončanja postupka po prijavi Stambene zgrade u ulici A. broj … u Beogradu za legalizaciju sporne betonske staze. Rešenjem drugostepenog organa od 14. decembra 2006. godine uvažena je žalba podnosioca ustavne žalbe V . P . i poništen je pobijani zaključak.

Zaključkom prvostepenog organa od 7. maja 2007. godine obustavljen je postupak predmetnog inspekcijskog nadzora pokrenut protiv Republike Srbije kao investitora radova. Rešenjem drugostepenog organa od 20. septembra 2007. godine poništen je navedeni zaključak, zbog ocene tog organa da je nejasno na osnovu kojih dokaza je prvostepeni organ utvrdio da je sporna staza izgrađena u skladu sa izdatim odobrenjem za izgradnju.

Rešenjem prvostepenog organa od 24. oktobra 2007. godine, donetim na osnovu odredbe člana 141. stav 1. tačka 1) Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03 i 34/06) naređeno je Republici Srbiji, kao investitoru radova na izgradnji sporne betonske staze, da istu poruši u ostavljenom roku, jer su radovi izvedeni bez odobrenja za njihovo izvođenje. Rešenje je dostavljeno podnosiocima ustavne žalbe. Isti organ je 3. decembra 2007. godine doneo zaključak o dozvoli izvršenja navedenog rešenja.

Rešenjem drugostepenog organa od 28. januara 2008. godine poništeno je rešenje prvostepenog organa od 24. oktobra 2007. godine. Presudom Okružnog suda u Beogradu U. 315/08 od 22. maja 2008. godine odbijena je tužba podnosilaca ustavne žalbe podneta protiv konačnog rešenja od 28. januara 2008. godine.

Zaključkom prvostepenog organa od 4. marta 2008. godine ponovo je prekinut predmetni postupak inspekcijskog nadzora do pravnosnažnog okončanja postupka po prijavi Stambene zgrade za legalizaciju sporne betonske staze.

Zaključkom prvostepenog organa od 26. avgusta 2008. godine ponovo je obustavljen predmetni postupak inspekcijskog nadzora pokrenut protiv Republike Srbije kao investitora radova, a drugostepeni organ je rešenjem od 25. novembra 2008. godine poništio navedeni zaključak.

Zaključkom prvostepenog organa od 4. novembra 2009. godine treći put je prekinut postupak inspekcijskog nadzora do pravnosnažnog okončanja postupka po zahtevu za legalizaciju sporne betonske staze. Rešenjem drugostepenog organa od 28. januara 2010. godine odbijena je žalba podnosilaca ustavne žalbe izjavljena protiv navedenog zaključka, ali je Upravni sud presudom U. 20480/10 od 24. februara 2012. godine uvažio tužbu podnosilaca, poništio konačno rešenje od 28. januara 2010. godine i predmet vratio istom organu na ponovno odlučivanje.

Zaključkom prvostepenog organa od 20. novembra 2014. godine treći put je obustavljen postupak predmetnog inspekcijskog nadzora. Drugostepeni organ je rešenjem od 22. juna 2015. godine poništio navedeni zaključak, pored ostalog, zbog toga što nije smatrao prihvatljivim zaključak prvostepenog organa da je investitor spornih radova Republika Srbija.

Rešenjem prvostepenog organa broj 356-205/2015-VI-03 od 19. januara 2016. godine naloženo je vlasnicima posebnih delova zgrade u ulici A. broj … i nosiocima prava svojine na k.p. …/5 KO Savski venac, označenim u rešenju, da u ostavljenom roku uklone betonsku stazu izgrađenu na k.p. br. …/5 i …/7 KO Savski venac. U obrazloženju rešenja je navedeno da je rešenjem Odeljenja za građevinske i komunalne poslove gradske opštine Savski Venac broj 351-91/2008-III-01 od 17. marta 2010. godine odbijen zaht ev za legalizaciju sporne staze i da je to rešenje postalo pravnosnažno 30. novembra 2012. godine. Rešenjem drugostepenog organa od 18. jula 2016. godine odbijena je žalba investitora izjavljena protiv rešenja od 19. januara 2016. godine.

Prvostepeni organ je 22. avgusta 2016. godine doneo zaključak o dozvoli izvršenja rešenja o izvršenju tog organa od 19. januara 2016. godine.

Osporenom presudom Upravnog suda U. 11954/16 od 22. februara 2018. godine uvažena je tužba investitora i poništeno konačno rešenje od 18. jula 2016. godine, a predmet vraćen drugostepenom organu na ponovno odlučivanje. Upravni sud je ocenio da u pobijanom rešenju nedostaju razlozi o tome zbog čega je samo pojedinim vlasnicima posebnih delova zgrade naloženo da uklone spornu stazu. Takođe je ocenjeno da se iz utvrđenog činjeničnog stanja ne može zaključiti da je došlo do narušavanja mirnog uživanja imovine podnosilaca ustavne žalbe i da je ugroženo redovno korišćenje susednih objekata.

Drugostepeni organ je rešenjem od 17. aprila 2018. godine poništio rešenje prvostepenog organa od 19. januara 2016. godine i predmet vratio tom organu na ponovno odlučivanje.

Rešenjem prvostepenog organa broj 356-79/2018-VI-3 od 10. avgusta 2018. godine naloženo je vlasnicima posebnih delova zgrade u ulici A. broj … i nosiocima prava svojine na k.p. …/5 KO Savski venac, kao i vlasnicima posebnih delova zgrade u ulici A. broj … i nosiocima prava svojine na k.p. …/7 KO Savski venac, među kojima su i podnosioci ustavne žalbe, da u ostavljenom roku uklone betonsku stazu izgrađenu na k.p. br. …/5 i …/7 KO Savski venac.

Rešenjem prvostepenog organa od 17. septembra 2018. godine usvojena je žalba koju su izjavili obavezani vlasnici posebnih delova zgrade, osim podnosilaca ustavne žalbe i poništeno rešenje tog organa od 10. avgusta 2018. godine (tač. 1. i 2. dispozitiva), jer je u postupku odlučivanja o žalbi utvrđeno da pobijano rešenje ne sadrži pouku o pravnom sredstvu. Tačkom 3. dispozitiva novodonetog rešenja naloženo je licima označenim u rešenju koje je poništeno da u ostavljenom roku uklone spornu betonsku stazu.

Rešenjem o izvršenju prvostepenog organa od 15. oktobra 2018. godine utvrđeno je da je rešenje tog organa od 17. septembra 2018. godine postalo izvršno 25. septembra 2018. godine i dozvoljeno je njegovo izvršenje.

Rešenjem drugostepenog organa od 4. marta 2021. godine usvojena je žalba vlasnika posebnih delova zgrade u ulici A. broj …, kao i dva vlasnika posebnih delova zgrade u ulici A. broj … i poništeno je rešenje prvostepenog organa od 17. septembra 2018. godine (tačka 1. dispozitiva). Istim rešenjem poništeno je rešenje prvostepenog organa od 10. avgusta 2018. godine i predmet vraćen istom organu na ponovno odlučivanje (tačka 2. dispozitiva). Drugostepeni organ je utvrdio da je prvostepeni organ „istovremeno odlučio o redovnom i o vanrednom pravnom sredstvu – poništavanje konačnog rešenja“.

Drugostepeni organ je rešenjem od 5. marta 2021. godine poništio rešenje o izvršenju od 15. oktobra 2018. godine, jer je pregledom spisa predmeta utvrdio da je rešenjem od 4. marta 2021. godine poništeno rešenje prvostepenog organa od 17. septembra 2018. godine, čije izvršenje je dozvoljeno pobijanim rešenjem.

3.2. Rešenjem Odeljenja za građevinske i komunalne poslove gradske opštine Savski Venac broj 351-91/2008-III-01 od 17. marta 2010. godine odbijen je zahtev L . Đ, M . G . i A . Z . za naknadno izdavanje odobrenja za izgradnju i upotrebnu dozvolu za radove izvedene na izgradnji betonske staze za potrebe objekta širine 3m, dužine 15m. U obrazloženju rešenja je navedeno da se sporna staza prostire sa svoje dve trećine na k.p. broj …/7, a da podnosioci zahteva nemaju pravo korišćenja na istoj, niti poseduju overene pismene saglasnosti sukorisnika navedene parcele. Rešenjem Sekretarijata za imovinsko-pravne poslove, građevinsku i urbanističku inspekciju grada Beograda od 11. oktobra 2010. godine odbijena je žalba tih lica izjavljena protiv navedenog rešenja. Presudom Upravnog suda U. 30202/10 od 30. novembra 2012. godine odbijena je kao neosnovana tužba M. G . i A . Z . podneta protiv konačnog rešenja od 11. oktobra 2010. godine.

3.3. Prema prepisu lista nepokretnosti za k.p. broj …/7 KO Savski venac, na toj parceli se nalazi objekat preuzet iz zemljišne knjige – stambena zgrada za kolektivno stanovanje u ulici A. broj … u Beogradu, a podnosioci ustavne žalbe su vlasnici po jednog stana i jedne garaže u toj zgradi. Predmetno zemljište je u državnoj svojini, a pravo korišćenja imaju vlasnici posebnih delova zgrade.

4. Odredbom člana 32. stav 1. Ustava, na čiju povredu podnosioci ukazuju u ustavnoj žalbi, utvrđeno je da svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.

Za odlučivanje o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i odredbe sledećih zakona:

Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 47/03, 34/06 i 39/09), koji je bio na snazi na dan donošenja rešenja prvostepenog organa od 24. oktobra 2007. godine, bilo je propisano: da je građevinski inspektor ovlašćen da vrši nadzor nad korišćenjem objekata i da preduzima mere ako utvrdi da se korišćenjem objekta dovode u opasnost život i zdravlje ljudi, bezbednost okoline, ugrožava životna sredina i ako se nenamenskim korišćenjem utiče na stabilnost i sigurnost objekta (član 140. stav 2.); da je građevinski inspektor u vršenju inspekcijskog nadzora ovlašćen da naredi rešenjem rušenje objekta, ako se objekat gradi ili je njegovo građenje završeno bez odobrenja za izgradnju i prijave početka izgradnje objekta, odnosno izvođenja radova, odnosno glavnog projekta (član 141. stav 1. tačka 1)); da je vlasnik objekta izgrađenog, odnosno rekonstruisanog bez građevinske dozvole dužan da u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona prijavi opštinskoj, odnosno gradskoj upravi objekat čije je građenje, odnosno rekonstrukcija završena bez građevinske dozvole, a po isteku roka iz stava 1. ovog člana, opštinska, odnosno gradska uprava u roku koji ne može biti duži od 60 dana obaveštava vlasnika, odnosno investitora objekta o uslovima za izdavanje odobrenja za izgradnju, odnosno o dokumentaciji koju je dužan da priloži uz zahtev (član 160. st. 1. i 3.); da će, ako vlasnik objekta izgrađenog, odnosno rekonstruisanog bez građevinske dozvole ne prijavi objekat u roku iz člana 160. ovog zakona, odnosno ne podnese zahtev za izdavanje odobrenja za izgradnju u roku iz člana 161. ovog zakona, opštinska, odnosno gradska uprava doneti rešenje o rušenju objekta, odnosno dela objekta (član 162.).

Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS“, br. 72/09, 81/09-ispravka, 64/10-Odluka US i 24/11), koji je stupio na snagu 11. septembra 2009. godine, bilo je propisano: da legalizacija, u smislu ovog zakona, jeste naknadno izdavanje građevinske i upotrebne dozvole za objekat, odnosno delove objekta izgrađene ili rekonstruisane bez građevinske dozvole, a da će se građevinska dozvola iz stava 1. ovog člana izdati za sve objekte izgrađene, odnosno rekonstruisane ili dograđene bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 185. st. 1. i 2.); da se postupak legalizacije pokreće po zahtevu vlasnika bespravno izgrađenog objekta, odnosno njegovog dela, a da se zahtev za legalizaciju podnosi u roku od šest meseci od dana stupanja na snagu ovog zakona (član 186. st. 1. i 2.); da se rušenje objekta, koji su izgrađeni, odnosno rekonstruisani ili dograđeni bez građevinske dozvole, odnosno odobrenja za izgradnju do dana stupanja na snagu ovog zakona, neće izvršavati niti će se za te objekte donositi rešenje o uklanjanju do pravnosnažno okončanog postupka legalizacije (član 197. stav 1.); da se pravnosnažnim okončanjem postupka kojim se odbacuje ili odbija zahtev za legalizaciju, stiču uslovi za uklanjanje objekta, odnosno njegovog dela (član 198. stav 1.); da će se rešavanje zahteva za izdavanje odobrenja za izgradnju, upotrebne dozvole i drugih zahteva za rešavanje o pojedinačnim pravima i obavezama, podnetih do dana stupanja na snagu ovog zakona, nastaviti po propisima koji su važili do dana stupanja na snagu ovog zakona (član 218.).

Saglasno odredbama člana 18. Zakona o inspekcijskom nadzoru („Službeni glasnik RS“, br. 36/15, 44/18 i 95/18), postupak inspekcijskog nadzora pokreće se i vodi po službenoj dužnosti ili zahtevom nadziranog subjekta za vršenje inspekcijskog nadzora, kao i zahtevom drugog lica kome je posebnim zakonom priznato svojstvo stranke u postupku (stav 1.), pri čemu p redstavke imaju dejstvo inicijative za pokretanje postupka, a podnosioci tih inicijativa nemaju svojstvo stranke u tom postupku ( stav 3.).

Odredbama Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ “, br. 33/97 i 31/01 i „Službeni glasnik RS “, broj 30/10) bilo je propisano: da je stranka lice po čijem zahtevu je pokrenut postupak ili protiv koga se vodi postupak ili koje, radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa, ima pravo da učestvuje u postupku (član 39.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da se izvršenje radi ispunjenja nenovčanih obaveza izvršenika sprovodi administrativnim putem (član 266. stav 1.); da organ nadležan za sprovođenje administrativnog izvršenja donosi, po službenoj dužnosti ili po predlogu tražioca izvršenja, zaključak o dozvoli izvršenja i da je protiv tog zaključka dopuštena žalba nadležnom drugostepenom organu (član 268. stav 1.); da se u postupku administrativnog izvršenja može izjaviti žalba koja se odnosi samo na izvršenje, a njome se ne može pobijati pravilnost rešenja koje se izvršava i da žalba ne odlaže započeto izvršenje (član 270. st. 1. i 2.); da će se administrativno izvršenje obustaviti po službenoj dužnosti i sprovedene radnje poništiti ako se utvrdi da je obaveza u celini izvršena, da izvršenje nije bilo uopšte dopušteno, da je bilo sprovedeno prema licu koje nije u obavezi, ako tražilac izvršenja odustane od svog zahteva, odnosno ako je izvršna isprava poništena ili ukinut (član 271. stav 1.); da će se administrativno izvršenje odložiti ako se utvrdi da je u pogledu izvršenja ob aveze dozvoljen poček, ili je umesto privremenog rešenja koje se izvršava doneseno rešenje o glavnoj stvari koje se razlikuje od privremenog rešenja, kao i da odlaganje izvršenja odobrava organ koji je doneo zaključak o dozvoli izvršenja (član 271. stav 2.).

Odredbama važećeg Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik RS“, br. 18/16 i 95/18) propisano je: da se postupak vodi bez odugovlačenja i uz što manje troškova po stranku i drugog učesnika u postupku, ali tako da se izvedu svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja (član 9. stav 2.); da je p rotiv rešenja o izvršenju u postupku upravnog izvršenja dozvoljena žalba, koja ne odlaže izvršenje rešenja (član 202. stav 1.); da se izvršenje može, na predlog izvršenika ili tražioca izvršenja, odložiti ako je protiv rešenja koje se izvršava ili rešenja o izvršenju izjavljena žalba ili drugo pravno sredstvo, a izvršenje bi izazvalo nenadoknadivu štetu, pod uslovom da odlaganje izvršenja nije zakonom zabranjeno, niti protivno javnom interesu ( član 202. stav 4.).

5. Podnosioci ustavne žalbe smatraju da im je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava , u postupku administrativnog izvršenja rešenja nadležnog organa kojim je naloženo uklanjanje betonske staze izgrađene na k.p. br. …/5 i …/7 KO Savski venac.

Ispitujući dopuštenost ustavne žalbe ratione temporis, s obzirom na to da je prvo rešenje kojim je naloženo uklanjanje sporne betonske staze doneto pre proglašenja Ustava, Ustavni sud je utvrdio da u vreme podnošenja ustavne žalbe nije bio okončan predmetni postupak administrativnog izvršenja. Imajući u vidu da je povreda na koju se ukazuje u ustavnoj žalbi trajnog karaktera, Ustavni sud je ocenio da je ustavna žalba ratione temporis dopuštena (videti, na primer, presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetima Ilić protiv Srbije, broj predstavke 30132/04, od 9. oktobra 2007. godine, st. 52. do 54. i Kostić protiv Srbije, broj predstavke 41760/04, od 25. novembra 2008. godine, st. 44. do 46.).

Ispitujući dopuštenost ustavne žalbe ratione personae, Ustavni sud je konstatovao da je inspekcijski nadzor do donošenja Zakon a o inspekcijskom nadzoru bio uređen Zakonom o državnoj upravi, koji nije regulisao pitanje procesne legitimacije lica koje podnosi inicijativu za pokretanje postupka inspekcijskog nadzora. Ovaj sud je, međutim, imao u vidu da se tokom inspekcijskog nadzora ponekad uvode u postupak u svojstvu stranke lica kojima to pravo ne pripada, jer se akt kojim se inspekcijski organ obaveštava o postojanju potrebe za vršenjem nadzora pogrešno smatra zahtevom , iako on to nije po svojoj pravnoj prirodi. U tim slučajevima inspekcijski organ poziva podnosioca inicijative na usmenu raspravu, pa i dostavlja prvostepenu, odnosno drugostepenu odluku i time ga čini strankom u upravnom postupku , iako je Zakonom o inspekcijskom nadzoru iz 2015. godine izričito propisano da podnosioci inicijativa nemaju svojstvo stranke u tom postupku ( stav 3.).

Ustavni sud je, uvidom u spise predmeta prvostepenog organa, utvrdio da je taj organ po službenoj dužnosti, a na inicijativu podnosioca ustavne žalbe, 22. februara 2006. godine doneo rešenje broj 356-94/2005, kojim je naložio uklanjanje sporne betonske staze. Sud je konstatovao da je drugostepeni organ odlučio o žalbi koju je p odnosilac ustavne žalbe izjavio protiv rešenja od 14. septembra 2006. godine, a da je Upravni sud odlučio o tužbi podnositeljke ustavne žalbe podnetoj protiv rešenja drugostepenog organa od 28. januara 2008. godine. Imajući to u vidu, Ustavni sud je utvrdio da je predmetni postupak inspekcijskog nadzora započeo 2006. godine, da u tom postupku podnosilac ustavne žalbe ima svojstvo stranke od 2006. godine, a podnositeljka od 2008. godine i da predmetni postupak još nije pravnosnažno okončan.

Ocenjujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta označenog ustavnog prava iz člana 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je imao u vidu da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom slučaju, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih organa koji vode postupak, kao i od značaja istaknutog prava za podnosioca. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

Po oceni Ustavnog suda, prevashodnu odgovornost za navedeno trajanje ovog postupka snosi prvostepeni organ, koji je u periodu od petnaest godina doneo , pored ostalog, četiri rešenja kojim a je različitim investitorima nalagao obavezu uklanjanja sporne betonske staze, pri čemu je u istom periodu tri puta naizmenično donosio zaključke o prekidu i obustavljanju predmetnog postupka. Ovaj sud, s tim u vezi, ističe da je već 30. novembra 2012. godine postalo pravnosnažno rešenje kojim je odbijen zahtev za legalizaciju radova na izgradnji sporne betonske staze.

Ustavni sud, takođe, ocenjuje da je trajanju postupka doprineo i drugostepeni organ, time što je poništio devet odluka prvostepenog organa, propuštajući da koristi ovlašćenja iz člana 232. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku. Prema stanovištu koje je izrazio i Evropski sud za ljudska prava, činjenica da se više puta nalaže ponavljanje razmatranja jednog predmeta pred nižom instancom može, sama po sebi, otkriti ozbiljan nedostatak u pravnom sistemu države (videti presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Pavlyulynets protiv Ukrajine, predstavka broj 70767/01, stav 51, od 6. septembra 2005. godine i predmetu Cvetković protiv Srbije, predstavka broj 17271/04, stav 51, od 10. juna 2008. godine).

Po oceni Ustavnog suda, odlučivanje Upravnog suda u upravnim sporovima vođenim u toku osporenog postupka administrativnog izvršenja nije izašlo izvan okvira postupanja u razumnom roku.

Ustavni sud ukazuje na to da postupak administrativnog izvršenja po svojoj prirodi ne spada u složene postupke, posebno stoga što se izvršenje sprovodi na osnovu izvršnog rešenja, čija se pravilnost ne može osporavati žalbom. Takođe, u Zakonu o opštem upravnom postupku su taksativno navedeni razlozi i slučajevi u kojima se može obustaviti, odnosno odložiti izvršenje, što umnogome olakšava postupanje nadležnog organa u tom postupku.

Ispitujući od kakvog je značaja za podnosioce ustavne žalbe odluka u osporenom postupku, Ustavni sud je konstatovao da su oni nosioci prava korišćenja na katastarskoj parceli na kojoj se, u većem delu, nalazi sporna betonska staza, što ukazuje na njihov interes da se efikasno sprovede postupak uklanjanja te staze. Ovaj sud, međutim, konstatuje da je u osporenoj presudi doveden u sumnju zaključak upravnih organa da sporna staza otežava redovn o korišćenje susednih objekata. Takođe, rešenjem prvostepenog organa donetim u izvršenju navedene presude obaveza uklanjanja te staze naložena je svim vlasnicima posebnih delova zgrada br. … i …, pa i podnosiocima ustavne žalbe. Sud, s tim u vezi, naglašava da predmetni postupak inspekcijskog nadzora nije pokrenut zbog toga što su korišćenjem sporne betonske staze dovedeni u opasnost život i zdravlje ljudi ili bezbednost okoline, u smislu člana 140. stav 2. ranije važećeg Zakona o planiranju i izgradnji, već zbog toga što je ta staza izgrađena bez odobrenja za izgradnju, te je njeno uklanjanje naloženo na osnovu odredbe člana 141. stav 1. tačka 1) navedenog zakona.

Ocenjujući ponašanje podnosilaca ustavne žalbe u osporenom postupku, Ustavni sud nalazi da oni svojim radnjama nisu doprineli produženju predmetnog postupka. Sud je, naime, konstatovao da izvršenje rešenja kojima je nalagano uklanjanje sporne betonske staze nije bilo odloženo na osnovu odredaba člana 271. stav 2. ranije važećeg Zakona o opštem upravnom postupku i li člana 202. stav 4. važećeg zakona. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da žalba protiv akta kojim se dozvoljava izvršenje rešenja o obavezi uklanjanja objekta izgrađenog bez građevinske dozvole ne zadržava izvršenje tog rešenja, Ustavni sud nalazi da nisu postojale zakonske smetnje za sprovođenje rešenja o dozvoli izvršenja donetih u osporenom postupku zbog izjavljenih žalbi protiv tih rešenja. Ovaj sud, takođe, ukazuje na to da podnosiocima ustavne žalbe nisu bila na raspolaganju sredstva za ubrzanje postupka, budući da tužbu Upravnom sudu zbog „ćutanja uprave“ može podneti samo stranka o čijoj žalbi nije odlučeno u upravnom postupku.

Polazeći od toga da predmetni postupak administrativnog izvršenja traje duže od 15 godina i da još nije okončan, Ustavni sud je ocenio da je u postupku administrativnog izvršenja koji se vodi pred Odeljenjem za inspekcijske poslove i izvršenja Uprave gradske opštine Savski venac u Beogradu broj 356-79/2018-VI-3 (ranije broj 356-205/2015-VI-03) podnosiocima ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, iz člana 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11, 18/13 – Odluka US, 40/15 – dr. zakon i 103/15), u ovom delu ustavnu žalbu usvojio, odlučujući kao u prvom delu tačke 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu, Ustavni sud je u tački 2. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosiocima ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava na suđenje u razumnom roku ostvari utvrđenjem prava na naknadu nematerijalne štete u iznosu svakom od po 1.000 evra, u dinarskoj protivvrednosti po srednjem kursu Narodne banke Srbije na dan isplate. Naknada se isplaćuje na teret budžetskih sredstava – razdeo Ministarstva pravde, u roku od četiri meseca od dana dostavljanja ove odluke Ministarstvu.

Prilikom odlučivanja o visini nematerijalne štete koju su pretrpeli podnosioci ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je cenio sve okolnosti od značaja za utvrđivanje visine ove štete, posebno dužinu trajanja predmetnog postupka, ponašanje podnosilaca i zahtev koji je postavljen u ustavnoj žalbi. Odlučujući o visini naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je, takođe, imao u vidu praksu ovog suda, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji, kao i samu suštinu naknade nematerijalne štete kojom se oštećenom licu pruža odgovarajuće zadovoljenje.

7. Polazeći od toga da upravni postupak povodom koga je podneta ustavna žalba još nije okončan, Ustavni sud je, saglasno odredbi člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu, odredio da se štetne posledice utvrđene povrede Ustavom zajemčenog prava otklone nalaganjem nadležnim organima da preduzmu neophodne mere kako bi se predmetni postupak okončao u najkraćem roku, pa je odlučio kao u tački 3. izreke.

8. Ispitujući ustavnu žalbu u delu kojim je osporena presuda Upravnog suda U. 11954/16 od 22. februara 2018. godine, Ustavni sud je najpre konstatovao da iz navedene odredbe člana 170. Ustava Republike Srbije proizlazi da je jedna od pretpostavki za izjavljivanje ustavne žalbe da su pre njenog podnošenja iskorišćena propisana pravna sredstva za zaštitu prava podnosioca ustavne žalbe.

Ustavni sud je dalje konstatovao da je osporenom presudom uvažena tužba investitora, poništeno rešenje drugostepenog organa od 18. jula 2016. godine i predmet vraćen tužen om organu na ponovno odlučivanje. Ovaj sud ističe da su podnosioci ustavne žalbe, nakon poništavanja rešenja prvostepenog organa od 19. januara 2016. godine u izvršenju osporene presude, ima li mogućnost da u ponovnom postupku pred upravnim organom istaknu sve činjenice koje su izneli u odgovoru na tužbu, kao i da brane svoja prava i zakonom zaštićene interese, iz čega sledi da donošenjem presude Upravnog suda U. 11954/16 od 22. februara 2018. godine nisu iscrpljena pravna sredstva u ovoj pravnoj stvari.

S obzirom na izloženo, Ustavni sud je ustavnu žalbu u ovom delu odbacio kao preuranjenu , saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavnom sudu, jer nisu ispunjene Ustavom i zakonom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka, rešavajući kao u drugom delu tačke 1. izreke.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud nije razmatrao zahtev ustavne žalbe da se odloži izvršenje osporene presude Upravnog suda U. 11954/16 od 22. februara 2018. godine.

9. Na osnovu svega izloženog i odredaba 42b stav 1. tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 4 6. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 8 9. Poslovnika o radu Ustavnog suda ( „Službeni glasnik RS “, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

PREDSEDNIK VEĆA

Snežana Marković, s.r.

Odluka Ustavnog suda o povredi prava u dugotrajnom upravnom izvršenju

Kratak pregled

Tekst originalne odluke

Slični dokumenti